马 明 茹

(中共滨州市委党校 法学教研室，山东 滨州 256600)

提高地方政府行政执法能力与水平研究
——以滨州市为例

马 明 茹

(中共滨州市委党校 法学教研室，山东 滨州 256600)

通过对滨州市行政执法部门的调研得知，近年来滨州市行政执法能力与水平有明显的提升，但是一些影响执法的问题还没有得到根本、有效的解决。在立足现实、正视本地问题及其根源的基础上，作者提出了对策建议，即完善行政执法制度体系，推进综合执法，规范执法主体与行为，加强执法能力培训及强化执法监督等。

行政执法；行政执法体制；地方政府；滨州市

一、行政执法的概念及提高地方政府行政执法能力和水平的意义

(一)行政执法的概念辨析

“行政执法”一词作为我国行政法学的理论首创，以行政法立法作为其理论基础，并与我国改革开放共同起步、互为促进。依据其发展特征，其进程可划分为三个阶段：起步阶段(1978-1989年)、发展阶段(1989-1996年)和创新及规范阶段(1996年至今)，分别对应了我国行政执法法治模式萌芽、执法主体责任凸显、行政执法全面规范三个阶段性特征。就其概念而言，行政执法是指行政机关依照法律、法规或规章的规定对行政相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为。

其特征可概括如下：

法定性与广泛性。法定性指的是执法主体法定，包括行政机关及其工作人员以及依据授权或者委托而为行政执法的组织和个人；而后者指的是执法内容的广泛性，涉及政治、经济、文化等社会生活诸多领域与行业。

强制性与自由裁量性。行政执法是实施法律的行为，需要由国家强制力保障其权威。同时，由于社会生活的千差万别，执法活动需要在法定标准内根据具体情况进行自由裁量，达到不同情况区别对待的目的。

具体性。不同于行政立法的抽象性与普遍性，行政执法活动一般向具体的相对人、针对特定事件而为之，因此从本质上看，属于一种具体行政行为。

(二)提高地方政府行政执法能力和水平的重要意义

1.推进依法行政，建设法治国家的迫切要求

依据我国政治体制的设计，行政机关虽然拥有一定程度的决策权，但其主要职责仍为执法，可以说，其职能决定了依法行政的重心在于行政执法。“依法行政之最为有效的检测指标是行政执法的质量，因为行政执法处在法律规则与行政管理事态的结合点上，处在行政机构体系与公众的结合点上，处在行政权与公民权的结合点上。”政府行政执法能力与水平与依法行政的进程是紧密联系在一起的，同时也是检验依法行政乃至法治国家建设成效的有效依据。由此，提高行政执法水平、严格规范公正文明执法，成为依法行政的重要推动力，构成法治中国建设的重要内容。

2.经济社会持续健康发展和保障人民群众合法权益的迫切需要

四中全会决定指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济”，严格行政执法不仅能保护各种经济活动与各类资本，人们的利益与资产也能受到平等保障。另外，行政执法与化解社会矛盾、推进社会公平正义密切相关，也是构建社会和谐诸多要素的重要一环。因此，提高政府行政执法的能力与水平，完善行政执法是保证社会健康发展的必然选择。

法理上分析，政府公权力来源于公民权的让渡，由此决定了两者的密切关系。提高行政执法能力与水平，将法律、法规、政府规章等规范性文件依照法定程序落实到实践中，对于保障公民合法权益有重大的现实意义。

3.深化行政体制改革，实现国家治理能力与治理体系现代化的需要

深化行政体制改革是历任政府的工作重点，实现政府行政执法的科学与规范，提升行政执法效能，是构建新型体制机制，转变政府职能的主要载体，也是构筑国家治理能力与治理体系现代化的重要内容。加强行政执法能力，实现权责配置的科学化、实体与程序的法治化、运行机制的系统化，最终达到社会行政管理的规范化。

二、滨州市提高行政执法能力和水平的成果

(一)执法标准化建设全面推进

严格按照《山东省行政程序规定》的要求推进执法标准化建设，细化行政执法裁量权标准，加强对执法裁量权的约束。经过细化量化，市直48个部门共计4950项行政处罚事项已确认为15859项行政处罚裁量基准。另外，全面落实法定期限办结、限时办结、承诺办结、当场办理等各项制度要求。

(二)行政执法行为更加规范有序

执法部门通过成立案件审理委员会，以集体审议的形式做出执法决定；大力推行说理式执法，促进阳光办案；建立行政执法全过程记录制度，严格遵守行政执法程序和证据规则；聘请专业律师参与案件审理和行政调解，确保行政执法规范有序。

(三)执法监督工作取得新成效

建立健全行政执法监督机制。以行政执法监督局的设立为契机，组织执法监督培训班，对政府法制人员及法律顾问进行重点培训。为贯彻落实《山东省行政执法监督条例》，出台了《行政执法评议考核办法》《行政执法案卷评查办法》《行政执法格式文书示范文本》及行政执法过程全记录制度、重大行政执法决定法制审核制度等相关配套制度。

(四)行政执法责任制进一步落实

推行行政执法责任制标准化建设，如制定《行政执法责任制考核评议实施办法》，定期对行政执法人员行使执法权和履行法定职责的情况进行考核；出台行政处罚案件主办人制度，将执法责任分解到个人，促进执法过错追究常态化。

(五)法制宣传和教育培训扎实有效

以行政执法证、督察证、听证主持人资格证“三证”核发为抓手，定期开展公共法律知识和实务培训。建立健全行政执法人员定期学习培训制度，每年制定学法计划，定期开展执法专题培训；发挥新闻媒体、微博微信的作用，向广大市民宣传相关法律法规知识；邀请媒体记者参与、报道行政执法过程等。

三、制约滨州市提高行政执法能力与水平的因素

(一)部分法律法规具体规定与经济发展的新形势不相适应，体现为立法滞后和手段乏力

以工商立法为例，部分法律法规立法滞后，与经济发展不相适应，如制定于20世纪80年代的《城乡集市贸易管理办法》《城乡个体工商户管理条例》《企业法人登记管理条例》及《私营企业暂行条例》，已不能很好地适应工商行政监管需要；一些重要领域仍旧存在立法盲区，如流通领域商品质量监管、经纪人及其经纪行为监管等方面还缺乏国家法律、法规的专门规定；有的法规条文相互矛盾，如《反不正当竞争法》规定由工商部门查处商业贿赂行为，《建筑法》却规定建筑领域的商业贿赂由建设行政主管部门管辖。

(二)行政执法体制改革亟待深化

就当前现行的行政执法体制而言，主要问题表现为重复执法、多层执法影响执法效能；执法机构与职能部门的职责权限划分不清，工作关系尚未理顺等。

如重复执法行为，以环境噪声监管的职责分工为例，环保局将自己在生活噪音、商业及施工噪音的查处权划归到城管执法局，然而自身仍然保有部分处罚权，职能趋同导致有些管理领域难以区分执法权限归属。

就职能部门内部而言，以市农业局为例，一是农业执法工作的深度、广度不够。目前农业执法主要还是农资打假，没有全部实行综合执法。农产品质量安全执法深度不够，农资打假仍然存有死角。二是市农业综合执法支队刚刚组建，其与局属各业务科室及与各县区执法大队之间的的职责分工还未完全厘清。

(三)行政执法行为有待进一步完善与规范

主要表现为运动式执法、不文明执法、滥用裁量权以及程序违法等。

运动式执法。通常以部门专项整治活动为表现形式，追求的是从严、从快。然而法理上分析，其从严快乃至从重的标准不但增加执法成本，还会助长执法的随意性，侵犯相对人合理的实体与程序权利，影响法律的权威。

滥用裁量权。虽然各部门已经出台裁量基准，执法中仍旧存在执法标准不统一的现象。《山东省城市绿化管理办法》第三十二条规定，未经批准，擅自占用城市绿化用地的，由城市绿化行政主管部门责令限期退还、恢复原状，并可处1万元以上10万元以下的罚款；造成损失的，应当承担赔偿责任。市城管执法局将其裁量基准细化为擅自占用绿地10平方米以下、10-20平方米、20平方米以上者，分别处罚1-3万元、3-5万元、5-10万元。5-10万元这一处罚基准仍旧过宽，在自由裁量上容易导致随意性，甚至产生执法腐败问题。

(四)依法行政观念有待进一步提高，行政不作为问题突出

有些执法人员尚未理清权力与责任的关系，在执法中漠视其职责，无视群众需求，遇事不问法问领导，影响执法公信力。另外，一些行政部门及其执法人员不作为问题日渐凸显。实践中，不少违法行为得不到纠正和制止，执法人员对其视而不见，或者履职拖延，相对人提出履行法定职责的请求时，也常常以拖延的方式予以应对，给群众带来较大伤害。

四、提高滨州市行政执法能力和水平的建议

(一)提高立法质量，完善行政执法制度体系

立法对行政执法具有根本性和长远性的影响。针对目前行政执法立法滞后、散见不同层次法律规范、条目众多且标准繁乱的现状，一是需要及时系统修订法律法规规章，使之与经济发展和社会进步相适应。二是针对立法空白，特别是城市管理领域，积极从国家层面制定法律或行政法规，防止地方法规的混乱。在制定法律时，建议以国务院的行政法规为先导，将试点地区成熟、可普及的做法加以认定及推广，时机成熟后再提请全国人大以专门法加以规范。

(二)深化行政执法体制改革，推进综合执法

调整行政执法权的配置，实现行政执法权的横向集中与纵向分解。

横向集中表现为整合执法职能，推进综合行政执法。对于部门内综合执法，可以通过合并同类项的方式，整合部门内执法资源，统一行使。这一做法比较适合在环境、卫生、检验检疫、食品安全等部门探索。

跨部门综合执法。在发生率高、专业技术要求不高的行政处罚、行政许可领域如城市管理等探索“一个窗口对外”的执法模式。可以借鉴“青岛西海岸新区模式”的成熟经验，探索具有地方特色的综合执法模式，并积极争取省政府的确认。配合跨部门综合执法的实践，需要同时建立与相关职能部门间的信息互通、资源共享、协调联动机制。

纵向分解表现为执法重心下移。响应四中全会决定“完善市县两级政府行政执法管理”的要求，依照《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则”，合理配置层级间执法权和执法力量，实现执法重心下移，下放事权。上级部门侧重指导，基层侧重执行，发挥基层就近管理的优势，在编制上向基层和一线倾斜。

(三)推进执法标准化建设

严格公示制度。根据法律法规规章对部门职责进行全面梳理，将执法范围、实施依据、承办机构、办案程序等内容依据规定的格式和体例公示，并定期修改完善，接受公众监督。

完善自由裁量机制。针对部门裁量基准过于宽泛的情况，以过罚相当、全面考量、处罚与教育结合为原则，对于轻微、一般、较严重、严重四类违法行为，根据违法行为动机、性质、违法影响程度、违法次数、相对人的整改情况等多个因素，进一步细化裁量基准，缩减自由裁量空间；建立行政裁量权案例指导制度，进一步规范行政执法行为。

加快信息化建设。实现行政处罚案件“网上办案”、行政执法人员“网上动态管理”， 实现执法机关间信息共享、执法流程公开，达到行政执法统一规范、高效便民、公开透明。

建立对案情情况的部门内沟通、交流机制。如定期召开执法工作例会，对执法工作中的难题予以通报，集思广益。邀请法律专家、优秀办案人员与行政执法人员以 “案例讨论会”“执法经验交流会”等形式，讨论分析行政执法过程中的新情况，适时调整行政执法思路。

(四)规范执法主体与行为，强化程序意识

创新执法理念。把握法治理念、人本理念与服务理念，执法过程中设身处地为相对人着想，注重解决源头控制和末端警示，抵御权力、人情等不良因素影响。

严格执法程序。充分落实《山东省行政程序规定》，严格自调查到执行的各项程序，保障相对人程序权益。以行政处罚为例，可以将流程分解为“立案、调查取证、确定处罚标准、听取相对人陈述申辩、作出行政处罚决定、执行、结案、回访”等步骤，每个步骤由专人负责，避免权力滥用。

改进执法方式，提倡柔性执法。努力做到法、理、情一体；探索柔性执法如行政约谈、行政指导等方式的运用，主动回应相对人的利益诉求，实现法律效果和社会效果的统一。

积极回应社会关切。重视舆论关注的、执法过程中的问题以及相对人的要求和投诉，客观公正及时回应。不包庇、不袒护执法过错，树立执法公信力。

(五)加强执法能力培训，强化法治思维和法治理念

包括完善录用机制及人员更新机制，确保将综合素质优良的人员吸收到执法队伍；重视执法队伍素质提升，强化执法能力培训与职业道德教育；加强执法礼仪培训，树立良好职业形象。

(六)强化执法监督，深入推行行政执法责任制

一是强化外部监督。按照《政府信息公开条例》和《信访条例》的要求，接受群众监督，舆论监督、人大监督、司法监督。探索行政执法监督外部参与机制，拓展监督渠道，探索执法监督新方式。

实施行政执法公开制度，加大行政执法透明度，推行“阳光工程”。利用电视、报纸、网络等方式，向社会公开执法依据、程序及结果。借鉴司法文书网上公开的现实经验，以行政执法全过程全记录制度为基础，建立执法文书及执法过程公示制度；探索“开门审案”的执法模式，以基层执法单位为重点实现案件审理公开化，增强依法行政的透明度。

拓宽外部监督渠道。如在人大常委会中设立行政执法检查委员会，落实人大对行政执法监督的制度及机构保障；加强司法监督，以检察院为主导推动建立行政执法检察监督信息共享平台。

二是完善内部监督。将监督重点前移，由仅仅注重事后监督转变为对执法全过程的监督控制；探索行政执法层级监督的有效方式和途径，如完善上对下的执法检查制度、案卷评查制度等；深入推行行政执法责任制，落实执法过错责任追究制。将执法程序细分为各个环节，区分法定职责落实到具体岗位及人员，并对执法中的失职、违法行为根据情节轻重制定相应的责任承担方式，做到权责一致，督促执法人员依法履职。

[1] 王宇.关于深化行政执法体制改革的思考[J]. 理论观察,2016,(10):53-54.

[2] 亓岩.提高地方政府行政执法能力和水平研究[J].改革与开放，2016,(12)：69-70.

[3] 黄仕红，宋小娥.关于提升行政执法能力的思考——以成都市城市管理为视角[J].吉首大学学报,2016,(12):67-73.

[4] 郭廷晖.完善行政执法机制[J].党政干部学刊,2016,(9):24-27.

[5] 李琳.对深化行政执法体制改革的思考[J]．湖北警官学院学报，2014,(10)：87-88．

(责任编辑：张连军)

10.3969/j.issn.1009-2080.2017.06.008

D922.1

A

1009-2080(2017)06-0046-04

2017-09-26

2016年山东省行政学院系统科研合作课题(SHZKT201640)。

马明茹(1983-),女，山东滨州人，中共滨州市委党校讲师。