张远照

（中共重庆市委党校，重庆 400041）

依规治党之逻辑价值、困境及对策

张远照

（中共重庆市委党校，重庆 400041）

法治背景下的依规治党有其自身的逻辑价值，为党的先进性、纯洁性建设提供了坚强后盾。然而，依规治党运行机制构建依然面临诸多困境。据此，建立健全依规治党运行机制，既有助于落实依法治国和法治国家之目标，亦有助于巩固执政党之地位和执政合法性。

依规治党；机制构建；法治；逻辑价值；困境及对策

自党的十八大以来，全面深化改革进入深水区、攻坚期，各种矛盾纷繁突出。中国共产党正面临着各种考验，依规治党成了新时期执政党建设的关键。依规治党制度因其逻辑价值正当性而备受青睐，然而依规治党所面临的挑战也前所未有。有鉴于此，有必要对依规治党的对策进行深入研究，以期加强党的自身建设，控制权力腐败。

一、依规治党的逻辑价值

（一）国法与党规目标层面的高度统一

目前，我国已基本形成包括国家基本法律和党内基本法规的社会主义法治体系。值得注意的是，国家法律体系和党的法规体系是法治体系的两翼，且二者具有目标统一性。具体体现是：1.党的领导与法治本质是具有高度统一性。良法善治和依规治党的根本目的都是为人民服务，二者都是实现人民当家作主的逻辑前提。〔1〕2.二者都是人民利益的化身。国法是以人民利益为基础，以宪法为根本法的法律体系。中国共产党则是历史的选择、人民的选择，中国特色社会主义事业的领导核心。二者始终代表人民的根本利益。

（二）国法与党规制度层面的高度统一

《宪法》是国家根本大法，是民主事实法律化的表现形式，是人民权利的保障书，是治国安邦的总章程。正如列宁所说：“宪法就是一张写着人民权利的纸”，〔2〕即宪法从总体上规定人民主权和基本人权。二者在制度层面的统一性表现是：包括宪法在内的法律部门体系与党章高度契合。这一点可以从党的历次会议精神得到证实。党的十五大报告强调：“党领导人民制定宪法、法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来……领导核心作用”。党的十六大报告强调：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。党的十七大报告在十六大报告的基础上强调：“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”。党的十八大进一步明确了党与法的高度统一性。一方面，社会主义法治必须坚持党的领导，另一方面，党的领导必须依靠社会主义法治。

（三）国法与党纪运行层面的高度统一

1.二者于运行层面都以控权为目标。正如孟德斯鸠所言：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。〔3〕纵使是在法治时代，权大于法、于法谋私和官本位思想依然盛行，这无疑表明控权是法治的应有之义。尤其是在部分党员干部素质偏低、以权代法、以红头文件替代法律、党员干部腐败蔓延等情形下，二者在起草、执行、监督等方面都无不以“控权”为己任。自党的十八大以来，国家领导人多次强调：把“权力关进制度的笼子”。这再一次表明二者在运行层面具有高度统一性。甚至可以断言，国法和党规是从根本上约束住权力的一剂良药，是防止腐败、反腐败的一种重要机制。

2.党纪严于国法。任何违反党规党纪的行为必然受到处罚，轻者开除党籍，重者涉嫌犯罪。这使得依规治党从理论到实践、从制度到实行有了可靠保证，党规、党纪真正成为党员干部的高压线。当然，党纪严于国法并非党纪可以代替国法，而是指党员干部的行为即使尚未触犯法律，但一旦违反党纪，相应主体则应接受党纪处分。

（四）国法与党纪关系层面的高度统一

1.政策与法律是相互统一的。将党的政策法律化、条文化、规范化过程即是二者相统一的过程。一方面，二者统一并不意味着原封不动照搬党的政策，而是在实践证明的基础上把政策的精神内化为法律。另一方面，政策对执法、司法工作的指导也只是思想上、原则上的指导，决不允许借口执行政策而违反法律规定，决不允许把依法治国与坚持党的领导相对立。

2.国家法律保障党的政策实施。执政党政策只有上升为国家意志，以国家规范的形式表现并由国家强制力保证实施才算得到真正落实。二者冲突时，原则上法律具有优先适用性。总之，国家的一切权力属于人民，执政党的权力只是人民权利的一部分，而国家的宪法和法律则是党的意志和人民意志的统一，是人民权利的最高体现。共产党作为执政党，不能独立地作为人民主权主体而与人民并列或是高于人民。〔4〕

（五）依规治党与时代价值层面的高度统一

中国特色社会主义各项事业取得巨大进步，公共服务体系基本建立、生态文明建设取得新进展、人民生活水平和质量加快提高、全面深化改革有力推进、对外开放不断深入和中华民族伟大复兴的中国梦和社会主义核心价值观深入人心。我国的科技实力、经济实力、国防实力、国际影响力又上新台阶。这一切与以下事实不无关系：人民的主体意识增强，中国特色社会主义法治体系和社会主义核心价值体系形成。尤其是“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的提出，更是进一步印证了依规治党的时代价值。

二、依规治党面临之困境

（一）党内法规体系欠缺体系性

良法善治是法治的前提。亚里士多德曾经说过：“法治应包含两重意义：已经成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”〔5〕就目前中国实际情况看，党内法规相对不健全且缺乏相应的党的解释机制。依照法理，法律实施必须通过解释，即解释是法律适用的前提，依规治党亦然。党内法规的实效性依赖于对其进行解释。在实践中，权威部门尚未就党内法规解释主体、解释效力、解释机制等作出规范。

（二）违规现象明显

在一些地区和一些部门，形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风依然突出，权大于法、以权谋私、以权代法和公款吃喝等违规问题依然严峻。“裸官”、“走读”、“吃空饷”、“收红包”及购物卡、参加天价培训、党政领导干部在企业兼职等问题还时有出现。

（三）执行力度软化

党内法规之执行力度是其实效性的最佳体现，但党内法规执行力度却呈现出弱化趋势。执行主体不明确、执行体制不健全等事实仍然存在。

（四）监督效果乏力

在依规治党监督方面，究竟是党内监督、权力机关监督、社会监督还是人民监督。依据宪法原理，人民当然具有监督权，如果人民连知情权都不具有，监督就更不用谈了。另外，仅凭已有的党内法规、红头文件等难以实现依规治党之宗旨。倘若党员干部没有党性、党规信仰、党性思维、党性意识，依规治党也只是一句空话。

三、依规治党实施机制之构建

（一）构建良好政治生态

1.加快构筑从严治党新常态。中国经济进入了中高速增长、中高端水平，这种经济发展新常态必然带来政治新常态。政治新常态有助于推动经济新常态、为经济新常态提供可靠的发展环境。二者的自相促进才使得国家迅速发展。据此，党政机关必须依规治党、从严治党，唯有此，党内政治生态才得以建立。

2.全面推进依法治国。十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总目标和基本原则，要求我们党依法执政、依规治党，并明确党纪严于国法。通过从严治党，国家权力被关进制度笼子，这无疑对不敢腐、不能腐、不想腐提供了理论依据。

（二）改进党内优良作风

1.坚持群众路线与问题导向。在领导带头、群众监督的基础上，聚焦问题、专项整治。必须始终坚持密切联系群众，坚持走群众路线，坚持党员模范带头作用，坚持问题导向与目标导向相结合。唯有改变现实中各种贪污腐败现象；唯有驱除党内的各种歪风邪气；唯有洗洗脑、刷刷牙；唯有树立党的优良作风，党才有可能全心全意为人民服务，依规治党才会收到好的实效，人民当家作主才有可能落实。〔6〕

2.推进党风建设。务必完善领导干部直接联系和服务群众制度，以巩固党的群众基础。务必推行党的权力清单制度，以保障人民的权利不受侵犯。务必改进财务预算、核准和审计核准制度，以保障党的廉洁性。务必坚持健全选人用人制度，以保障党为人民服务的专业化、科学化。

3.培养党员干部的法治思维、党性思维与底线思维。广大党员干部只有具备法治思维，才不会滥用职权、权钱交易、以权代法、权大于法、于权谋私。广大党员干部只有具备党性思维，才会主动践行为人民服务的宗旨、才会把精力集中到讲求工作实效上。广大党员干部唯有坚持底线思维，才会坚持依法办事、才会敬畏宪法法律。

（三）建立健全相关运行机制

1.推进制度改革。党员干部应“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强的保证”。〔7〕

2.联动机制建设。推进党的建设制度改革，既要依赖于中央层面的宏观规划、顶层设计、高层推动，也要依靠地方层面承上启下、结合各地党的建设实际的中观组织、创造性执行，更要依赖基层层面的根据各自组织特点、任务使命、创新趋势的微观贯彻落实，并使之具体化、可操作性。〔8〕

3.完善机制链条。完善机制链条必须坚持软硬结合、高低结合、粗细结合、主客体相结合。软硬结合要求既要坚持党在长期实践中形成的优良传统和好的工作惯例，也要坚持党的纪律和国家法律。高低结合要求既要坚持总体要求，也要培养底线思维。既要遵循党章、学习党章、贯彻党章、维护党章，凡是党章规定必须做的，领导干部要首先做到；凡是规章规定不得做的，领导干部要坚决不做，要坚守道德底线，否则，任何触碰红线的人都得“出局”。〔9〕粗细结合要求既要坚持从严治党的各项顶层设计，又要坚持细节设计。主客体相结合要求既要发挥制度的作用，又要发挥党员干部的作用；既要坚持法律，也要坚持“心律”。〔10〕

（四）党章权威和党性意识建设

1.完善权威机制建设。党内法规作为特殊的社会规范，其难免具有滞后性、稳定性、概括性。要使党规得到真正落实，务必对党内法规进行解释，其原因在于：对党内法规的解释可以处理和平衡党章的适应性与稳定性之间的迫切需要，进而使党内法规具有“活法”的生存力。构建党章解释机制是规范各级党员的迫切需要。建立健全党规解释制度可以更好为党员干部的行为提供教育、预测、强制、评价、指引标准，进而使党内各项制度得以真正发生效力、强化党章的权威。具体做法是，在解释主体方面，2014年1月中共中央印发《中国共产党党政领导干部选拔任用条例》第七十条规定：“本条例由中共中央组织部负责解释”。在解释原则和解释程序方面，应坚持从严解释、目的解释、体系解释以及稳定性与适应性相结合的原则。

2.建立健全“合章性”审查机制。具体如下:第一步，党内法规制定主体在制定相关法规时，必须把所制定法规交由所负责法规工作的机构进行审核，第二步是通过对党内法规的“合章性”进行备案。第三步是主动审查。〔11〕

3.宣传和培训制度建设。实践中，以下做法值得借鉴：认真学习党内法规，理解其精神理念；认真学习和贯彻习近平历次重要讲话的精神；对党员干部进行必要的培训和考核，明确考核未通过者的责任；对预备党员、入党积极分子及其他有意愿加入中国共产党的相关人员进行严格考核和培训，使党员干部从源头上保持纯洁性和自律性。

4.建立健全党员进出机制。具体如下：完善纳新，让不合格的人很难“进”；健全退出机制，让不合格的人自然“出”。唯有健全进出机制，党员质量才有可能提升；唯有完善进出机制，党的领导体制才不至于流于形式；唯有完善进出机制，党的领导地位才能得到巩固，中国特色社会主义事业才可能顺利进行，伟大复兴的中国梦才能实现。

〔1〕李林.论党与法的高度统一〔J〕.法治与社会发展，2015，（03）.

〔2〕列宁全集（第 12 卷）〔M〕.北京：人民出版社，1987：50-52.

〔3〕〔法〕孟德斯鸠.论法的精神（上册）〔M〕.张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：187-189.

〔4〕付子堂.法理学进阶（第四版）〔M〕.北京：法律出版社，2013：263-269.

〔5〕〔古希腊〕亚里士多德.政治学.〔M〕.吴寿彭，译，北京：商务印书馆，1965：276-280.

〔6〕肖湘.依规治党与健全改进作风常态化制度〔J〕.中国井冈山干部学院学报，2015，（02）.

〔7〕习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔J〕.求是，2013，（22）．

〔8〕周浩集，张书林.构建党的建设制度改革运行机制〔J〕.理论与探索.2012，（02）.

〔9〕孙艳春.尊崇党章 牢固树立党章意识〔J〕.奋斗，2016，（03）.

〔10〕祝灵君.让党内各项管用的制度切实运转起来〔J〕.探索，2015，（02）.

〔11〕张晓燕.构建维护党章权威机制的思考和建议〔J〕.理论学刊，2015，（02）.

D262

A

1009— 2234（2017）10— 0011— 03

2017— 10— 04

张远照，男，云南宣威人，硕士研究生，宪法与行政法研究方向。

〔责任编辑：谭文富〕