高 敏

(陕西师范大学哲学与政府管理学院，陕西 西安 710119)

【文化观察】

由PX事件所引发的关于提升地方政府治理能力的思考

高 敏

(陕西师范大学哲学与政府管理学院，陕西 西安 710119)

近年来，我国经济发展与环境污染的矛盾愈发凸显和尖锐。随着公众保护环境和维护自身合法权益意识的增强，出现了环境群体性突发事件，每起群体突发事件都是对地方政府治理能力的考核。本文以福建省PX项目典型案例为基础，探讨如何提升政府的地方治理能力，其方法主要包括改革地方政府的行政文化和培育公民公共精神两方面。

地方政府治理能力；PX事件；行政文化；公共精神

一、问题引入

近年来，全国各地大规模兴建重化工企业，给地方经济发展提供了强大的推动力，但也造成了多起环境污染事故。每一起环境污染事故都引发了一起群体性突发事件。相关数据表明，因环境污染问题引发的群体事件正以年均29%的速度增长。[1]地方政府在招商引资时，需要认真考虑经济发展与环境保护的平衡。

改革开放以来，社会主体多元和利益分化成为必然，各利益群体间的冲突难以避免。于建嵘将近十年来中国的群体性事件划分为以下五种类型：维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪。[2]由环境污染诱发的群体性事件属于维权型抗争事件。[3]目前，大部分的维权行动均为处于社会弱势地位的群体由于合法权益受到侵害而引发的抗争行为。[4]

党的十八届三中全会提出：”全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[5]作为全面深化改革的总目标，推进国家治理体系和治理能力现代化对于我国建设社会主义现代化事业具有深远意义。要提升地方政府治理能力，一方面应优化自身管理，提升管理理念；另一方面应充分发挥市场主体和社会主体的主动性与积极性。

二、案例分析

(一)厦门PX项目事件

厦门PX项目事件，是指2007年福建省厦门市计划在沧海半岛兴建对二甲苯项目时，遭到市民“散步”抗议的事件。我国加入WTO后，成为了全球第一纺织品出口国，纺织品对化纤的需求量极大，这推动了化纤品化工原料——PX的生产。为了降低生产成本，自行发展PX项目成为必然选择。

2007年3月，该事件正式拉开帷幕，由中国科学院院士赵玉芬牵头的105名全国政协联名提案建议厦门PX项目迁址。6月初，部分市民聚集起来，以温和的“散步”方式在市政门前表达了反对意见。与此同时，厦门市政府常务副市长宣布，决定缓建该项目。同时，利用短信、电话、电子邮件等一系列方式来倾听民意。12月初，国家环保总局的环境评估报告显示，不宜在该地建设PX项目，原因在于该地面积狭小，布局存在冲突。紧接着，厦门市开启网络投票平台，但是此平台仅仅开放三天就被关闭。关闭之前的结果显示，反对票数是支持票数的18倍。

厦门市政府于2007年12月启动了两次更加高效和直接的市民座谈会。两次的结果都高度一致，只有极少数人支持建设PX项目。抵制声音中，也不乏有高校学者，他们发挥特长，将独立环境测评数据和专业判断作为反对依据。同年12月16日，福建省政府召开专题会议，最终决定迁建该项目。

PX项目迁建这一结果，说明厦门市民的抗争取得了成功。整个事件中，厦门市民通过合法、理性的方式表达了自身合理的诉求。厦门市政府选择尊重民意，向民意靠拢，成功地化解了这次突发事件。在整个过程中，市政府利用一系列形式让公众参与进来，尽可能多的倾听了公众的意见，真正突显了治理的要义——公共精神。

(二)漳州古雷PX项目爆炸事故

2008年，福建省省政府决定将PX项目迁建至福建省漳州市古雷半岛。为了避免该项目二次受到公众抵制导致流产，不得不将该项目化名为“古雷重大石化项目”。2013年1月，环境保护部突然对漳州古雷PX项目开出处罚书，原因在于其未经环保部门批准擅自开工，这意味着漳州古雷PX项目此时还未通过环境影响评价标准。此消息令周围居民感到十分不安。但是，该项目似乎未受到任何影响，依旧在2013年3月进入到了试产阶段。但仅仅在试产4个月后，2013年7月30日便发生了第一次爆炸事故。

2015年4月6日又发生了第二次特大爆炸事故，紧急转移民众超过14000人。据化工厂工人陈述，该化工厂采用的操作设备均为最低报价产品，不得而知这些操作机器是否通过了当地质量监督部门的检查。整个事件中，周围的渔民和种植户也通过拒绝搬迁等方式进行过抗议，但始终没有形成一种合力来抵制自身可能面对环境污染与破坏的风险。

三、关于PX项目的反思

同是福建省的PX项目，为何厦门市的处理得到了广泛好评，而漳州古雷半岛的处置却不尽如人意？这与厦门市政府和漳州市政府的不同处理方式及理念有较大关系。提升当地政府的治理能力，厦门市政府给了我们启示：优化自身管理与发挥社会主体主动性两手抓。

(一)优化自身管理

自身管理的优化分为硬件优化和软件优化。硬件优化在于地方政府行政机构改革与职能转变，软件优化在于行政文化的重塑，二者互相促进与影响。相比而言，行政体制的改革较于行政文化的改革更加迅速，而行政文化的变革往往比较迟缓。行政文化滞后的突出表现在行政官员很难打破思维定势，放下手中权力。要想行政体制改革取得突破性进展，则必须深化行政文化的改革，用行政文化的改革倒推行政体制改革。纵观厦门市政府处理PX项目事件的效果来看，此次事件的圆满解决离不开以下三个方面。

1.公开与透明

只有公开透明，才能保障公众的知情权与监督权不受侵害，才能从根本上消除公众的不满与误解。若地方政府拒绝向公众公布有关石化项目的具体真实可靠信息，那么公众由于不了解、不信任就会导致政府在开展活动过程中矛盾重重。在当今发达的网络环境下，政府很难控制舆论的发展，与其让公众在网络上搜索真假混杂的消息，不如政府主动澄清与公开事实状况。

2.协商与沟通

只有保持协商与沟通顺畅，才能保障公众的表达权和参与权不受侵害，环境污染群体性突发事件爆发的重要原因在于决策层在决策过程中并未重视先期与公众的沟通。若开展的项目存在环境污染安全隐患，公众就是首当其冲的受害者，因此缺乏与公众充分的沟通无疑将导致此项目缺乏民意的支撑。因此，地方政府的决策一定要在实践的基础上综合考虑专家的意见、公众的意见，只有如此才能做到科学决策、民主决策。

3.尊重与平等

不论是事前、事中还是事后，作为政府工作人员都应该摆正姿态，给予公众充分的尊重与平等。刘少奇在《如何正确处理人民内部矛盾》节选中提到：处理群众闹事，“总的来讲领导机关官僚主义是引起闹事的原因。”[6]某些政府官员自恃手中握有权力，自觉高人一等，对待公众颐指气使，呼来喝去。在不平等的氛围中怎能要求事态能够顺从民意得到妥善处理。政府作为处于强势地位的主体，更应该以尊重的态度对待公众的诉求，以诚心诚意地换得公众的信赖。

(二)充分发挥社会主体的主动性与积极性

从本案例中可以看出，厦门市民和漳州古雷半岛渔民的积极性、主动性存在较大的差距。漳州古雷半岛居民显得手足无措，没有通过理性的方式尽可能多地争取自身的合法权益。而厦门市民积极参与公共事物，具有批判精神和道义担当，以一种理性而又温和的方式积极参与到抗议PX项目落户厦门的行动中来。这种积极参与的表现，具有极强的公共精神。

所谓公共精神，是指人们关心和促进公共利益的意识和行为。[7]帕特南通过对意大利进行长达20年的实证研究得到公共精神与治理绩效之间决定性的正相关性的结论。[8]正如密尔在《代议制政府》中指出：“当每个公民只倾向于关注个人私利而忽略他所在群体的整体利益时，这种状态下好的政府是不可能的。”[9]公共精神的内涵包括公共参与、公共责任、公共秩序，三者互相促进，缺一不可。

1.公共参与

公共参与广义上指的是公民不仅在政治上具有投票权利，且在公共生活中对公共事物和公共利益自发地关心并且付出相应行动。其目的在于通过参与公共生活，使决策者在做出相应决策的过程中能够考虑自身合法权益使之不受侵害，同时确保决策者所做决策更加科学合理，在施行政策过程中也会更小地受到阻力与摩擦。美国学者萨缪尔·亨廷顿曾说过：“政治稳定取决于政治参与和政治制度化的比例，当政治参与程度高而政治制度化程度低时，扩大的政治参与可能导致政治不稳定。”[10]

2.公共责任

公共责任指的是公众在参与公共生活中所应承担的义务。人的责任意识产生于稳定的文化积淀与伦理道德。责任感是人的社会属性基本内涵，具有责任意识才能保障做出负有责任的行为。公众所应具备的公共责任，不仅是制度和体系层面而言的他律，更是自我意识层面愿意具备责任感，在公共生活中做出负责任行为这种自律精神。

3.公共秩序

在日益开放和分化的社会中，如何更有效地凝聚社会资本使社会资本发挥最大化的效用，就需要一套共享规则与共享秩序。公民在参与公共生活时必须对公共生活准则认可和自觉遵守，且劝诫和制止破坏公共秩序与公共规则的人。缺乏规则意识只会使民主生活陷入危险境地，出现如托克维尔在《论美国的民主》中所提到的“多数人的暴政”的局面。

[1]阳敏.如何缓解环境群体事件高峰？[J].南风窗，2008，(3)：18-19.

[2][4]于建嵘.当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征[J].中国政法大学学报，2009，(6)：114-120，160.

[3]刘德海.环境污染群体性突发事件的协同演化机制——基于信息传播和权利博弈的视角[J].公共管理学报，2013，(4)：102-113，142.

[5]中央人民政府.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[6]刘少奇.刘少奇选集(下)[M].北京：人民出版社，1985.306.

[7][8]笪素林.社会治理与公共精神[J].南京社会科学，2006，(9)：92-97.

[9]约翰·斯图尔特·秘尔.代议制民主[M].汪瑄，译.北京：商务印书馆，1982.26.

[10]塞缪尔·P·亨廷顿.变革社会的政治秩序[M].李盛平，译.北京：华夏出版社，1998.56.

【责任编辑：周丹】

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1673-7725(2017)09-0070-03

2017-07-05

高敏(1991-)，女，陕西西安人，主要从事行政学研究。