□王 佳

（河南财经政法大学 财政税务学院，河南 郑州 450046）

财政绩效目标设置问题研究

□王 佳

（河南财经政法大学 财政税务学院，河南 郑州 450046）

设置科学合理的财政绩效目标，是财政绩效管理工作的关键所在。由于公共部门目标的不明确性、多重性、公共产品有效性难以准确度量等问题的存在，使得财政绩效目标的设置存在不少的难点。目前在我国财政绩效目标设置的实践中，存在着绩效目标量化程度较低、设置内容不够完整、绩效目标值的设置不够科学、逻辑性不强、缺乏绩效反馈信息等问题。基于目标设置理论，本文从增强财政绩效目标设置的明确度、把握财政绩效目标设置的难度、实现预算部门的满足感、匹配部门的战略规划、确定科学的绩效标准、运用绩效反馈信息等方面提出了优化财政绩效目标设置的思路。

绩效；财政绩效目标；目标设置理论

财政绩效管理作为“新公共管理”运动所倡导的政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的财政管理模式。西方发达国家将财政绩效管理作为提升政府预算管理水平、增强预算部门支出责任、提高公共产品供给质量、优化财政资源配置、节约公共支出成本的重要手段，并投入了大量的精力进行实践探索和理论研究。财政绩效管理的实质是将绩效理念融入财政管理的全过程，是由绩效目标、绩效运行监控、绩效评价、绩效结果运用组成的一个综合系统。其中，财政绩效目标管理在整个财政绩效管理中居于核心位置，是实施财政绩效管理的前提和基础，也是推行财政绩效管理的重点和难点。财政绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果。通过设置财政绩效目标，明确了财政资金预期要做什么事、达到什么效果、产生什么影响，将财政绩效评价由“事后”延伸到了预算的源头，同时也为事后开展绩效评价提供了主要依据。财政绩效目标设置质量的好坏不仅直接影响绩效目标实现的过程和结果，而且也直接决定着绩效评价工作的科学性与合理性程度。因此，设置科学合理的财政绩效目标，就成为财政绩效管理工作的关键所在。

近年来，目标管理已经成为我国各级政府管理最常见有效的管理模式［1］。在财政管理领域，我国各级政府也积极进行财政绩效目标管理的探索工作，取得了一定的成效，但总体上还处于起步阶段。在理论研究上，围绕着财政绩效管理的指标体系、评价方法、结果运用进行了较为深入的研究，但是针对绩效目标设置相关问题的研究还比较薄弱，有待深入研究。缺乏理论上的研究和指导，在财政绩效管理实践中绩效目标的设置很容易出现随意性、不科学、不合理的问题，这就造成开展财政支出绩效评价工作的依据不准确，直接影响到财政绩效管理工作的质量和效果。

1 财政绩效目标设置的难点分析

1.1 公共部门目标的不明确性

一个部门或组织的目标是所有管理活动的出发点，也是一切管理活动指向的终点。目标是否明确，直接影响到整个管理活动的开展。判断一个部门或组织的目标是否明确的依据主要在于目标的解释余地的大小。如果一个部门或组织的目标解释余地不大，那么就说明该部门或组织的目标是比较明确的。例如，私人企业的目标是追求利润最大化，这一目标基本上没有解释的余地，那么这就说明私人企业的目标是明确的。与私人企业相比，公共部门（包括国有企业①国有企业虽然也追求利润，但也担负着一定的社会功能，其目标也是相对不确定的。）的目标则是不明确的。公共部门没有追求利润这一目标，如果我们把追求社会利益最大化作为公共部门的目标，那么社会利益如何界定这一问题则存在着较大的解释余地，也就是说公共部门的目标是不明确的［2］。公共部门目标不明确性的存在，决定了公共部门在设置目标方面比企业等盈利性组织难度更大。实践中，将公共部门抽象的法定职能转换成明确且清晰的工作目标是比较困难的，特别是财政绩效目标的设置。此外，公共部门的目标既然是不明确的，就很容易人为地把公共部门的目标模糊化，以追求所谓的政绩形象，这也使得公共部门目标难以发挥应有的激励效果。

1.2 公共部门目标的多重性

由于垄断、外部性、信息不对称、收入分配不公、失业及通货膨胀等市场失灵问题的存在，需要公共部门从多个方面对市场进行干预，以实现优化资源配置、保障收入分配公平以及促进经济稳定的目标。换句话说，公共部门的目标往往是一个目标集，包括多个维度，可以划分为不同的层次，目标之间难免就会存在冲突［3］。这也就决定了在设置财政绩效目标时，一方面需要考虑如何对一个部门要实现的多方面的目标进行兼顾和平衡，这在设置部门整体支出绩效目标时尤其重要；另一方面需要考虑如何避免财政部门与各预算部门在绩效目标的设置上可能存在的冲突问题。

1.3 公共产品的有效性难以准确度量

对于私人产品，基于价格标准，我们很容易度量出产出的数量和质量。但对于公共产品，由于其非竞争性和非排他性特征的存在，导致其缺乏价格标准的指引，再加上社会公众也难以有效地对公共产品进行行为选择，这就造成对公共产品的产出尤其是效果的度量非常困难。例如，我们可以准确地得知一个地方公共卫生支出的规模，但是很难判断公共卫生这种公共产品的数量与质量。我们容易获取一个国家某个年度安排的国防支出规模，但却很难度量国防这种公共产品的数量与效果。像公共卫生、公共安全、行政管理诸如此类的公共产品都存在这一问题。此外，从产品在生产过程中的作用来看，政府提供的如基础教育、公共设施、市场监管等公共产品是中间产品而不是最终产品，虽然这些中间产品对社会最终产品的生产起到了支撑作用，但是支撑作用究竟有多大却难以进行准确的衡量。财政绩效目标是对提供的公共产品预期效果的反映，如果公共产品的有效性难以进行准确度量，设置财政绩效目标自然就会面临不小的困难。实践中的突出表现就是难以找到客观的、数量化的效果指标来表征绩效目标，只能以主观的或描述的方式来进行阐述；或者用“中间结果”指标来代替“最终结果”指标。

2 财政绩效目标设置的现状分析

2.1 制度规范不断完善

在中央层面，2011年财政部出台了 《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对绩效目标的内容及设置原则提出了要求。2015年财政部又出台了《中央部门预算绩效目标管理办法》，强调“绩效目标是部门预算安排的重要依据”，没有设置绩效目标的项目支出，不纳入项目库管理，也不能申请部门预算资金。绩效目标按照时效性分为中期目标和年度目标，将绩效目标细化形成了涉及产出、效益、满意度等三方面的绩效指标。该办法对于绩效目标的设置提出了具体要求，明确了绩效目标设置的依据、要求、方法及程序。2015年，财政部还制定了 《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》。

在地方层面，广东省、上海市、四川省等地方政府也出台了相关规章制度来指导绩效目标的设置。广东省制定了 《省级部门预算项目支出绩效目标管理规程》，明确了绩效目标申报、审核、下达、调整确认、结果应用等内容。上海市制定了《预算绩效管理实施办法》，对设置和申报项目绩效目标应包括的主要内容进行了规定。四川省制定了 《省级预算绩效目标管理暂行办法》，对省级绩效目标的编制、申报、审核等工作进行了细化。这些规章制度的出台，是对财政绩效目标设置的积极探索，推动了财政绩效目标设置的科学性和规范性。

2.2 项目绩效目标的设置较为完备

从财政支出的范围和内容来划分，绩效目标主要包括基本支出绩效目标、项目支出绩效目标和部门（单位）整体支出绩效目标。在现阶段，项目支出绩效目标是绩效目标管理的重点。相应地，项目支出绩效目标的设置较部门（单位）整体支出绩效目标的设置也较为成熟和完备。

在中央层面，2016年161个中央预算部门全部实行绩效目标管理，10.3万个支出项目全部设置了绩效目标，实现了中央预算部门项目支出绩效目标的全覆盖［4］。与此同时，对中央预算部门2024个重大项目绩效目标进行重点审核，并首次将重大项目的绩效目标与项目资金一并批复，绩效目标的约束性和严肃性进一步强化。2017年在中央部门预算公开内容中，教育部、科技部、环保部等10个部门，首次向社会公开10个重点项目的绩效目标。绩效目标分为年度绩效目标和中期绩效目标，从产出的数量、质量、时效、成本，经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响，以及服务对象满意度等方面设置了具体的绩效指标。

在地方层面，广东省提出根据项目的实际情况设置衡量项目预期产出和预期效果的绩效目标。上海市提出项目绩效目标的设置应符合国民经济和社会发展规划以及部门职能；要具体细化，应尽可能地对绩效目标进行定量表述。上海闵行区对项目绩效目标主要从投入管理、产出数量、产出质量、社会效益、影响力以及满意度等方面进行设置。四川省提出以定量和定性相结合的方式对项目要实现的目标进行表述。对绩效目标进行细化分解，区分不同类型的项目，形成相应的绩效指标。对于工作运转类项目，设置了完成类指标；对于民生保障类和产业发展类项目，同时设置了完成类指标和效果类指标。

3 财政绩效目标设置存在的问题分析

3.1 绩效目标的设置量化程度较低

财政绩效目标的设置只有做到细化量化，才能在预算执行过程中对绩效目标运行情况进行有效的跟踪管理和督促检查，才能在预算执行结束后进行有效的绩效评价。但目前财政绩效目标设置中普遍存在着定量指标少、定性指标多的问题，导致预算执行过程中没有具体要求，约束力不强，在评价产出和结果时无法与之相对照［5］。例如设置了“提升了素养和技能”“更好地服务于社会”“减少了成本”诸如此类的目标，这类目标往往只是对产出和效果的一种笼统描述，与历史相比、与其他部门相比、与部门实际应达到的标准相比，究竟“提升了多大程度的技能”“减少了多少成本”，难以进行准确判断，在事后的绩效评价中也很难进行把握。

3.2 财政绩效目标设置内容不够完整

财政绩效目标应通过设置投入指标、产出指标、效益指标及服务对象满意度指标等，全面、完整地反映财政资金的产出和效果。然而当前设置的财政绩效目标主要是一些过程性的指标，突出表现为投入与产出属性。一些部门和单位只注重投入和产出指标的设置，如科技投入额度、举办宣传活动次数、举行人力资源培训次数等，但对效果指标和服务对象满意度指标的关注则不够。在对产出指标的设置时，也只是注重产出数量指标的设置，缺少产出质量、产出时效等指标。

3.3 财政绩效目标值的设置不够科学

财政绩效目标值即绩效标准的设置必须科学、合理、可行，过高或过低的目标值不仅无法指导预算编制，也会对事后的绩效评价产生影响。如果设置的绩效目标值过高，事后绩效评价无法通过，可能会受到财政部门的惩罚，影响以后年度的预算安排。如果设置的绩效目标值过低，事前项目论证可能会难以通过。实践中，预算部门基于自身利益的考虑，更容易出现绩效目标值设置相对偏低的情况，这事实上造成绩效目标的难度偏小。

3.4 财政绩效目标设置逻辑性不强

一些部门或单位在设置绩效目标时，事前并没有以部门的职能与事业发展规划为指导，只是简单提出了一些目标，对于设置这些目标的必要性和合理性的问题缺乏充分的论证，脱离部门职能和预算编制依据设置财政绩效目标也就失去了科学性和合理性，甚至可能是主观臆测或者是凭空捏造。

3.5 财政绩效目标设置缺乏反馈信息

财政绩效反馈信息有助于各预算部门了解自身距离目标水平的远近以及绩效标准的实现情况，以便于持续改进和提高绩效。但是在我国财政绩效管理的实践中，对绩效评价结果反馈和应用制度重视程度不够。缺乏信息反馈，难以对未来财政年度绩效目标的设置进行有效的指导。

4 优化财政绩效目标设置的思路

1968 年，Locke E.A.在前人研究的基础上，研究了绩效和目标的关系，正式提出了目标设置理论，随后大量学者进一步对目标和绩效之间的关系以及目标设置的影响因素等问题进行了深入研究，使目标设置理论的内容日趋丰富、体系日趋完善。目标设置理论的一些观点和研究成果，为优化财政绩效目标的设置提供了思路和理论指导。

4.1 增强财政绩效目标设置的明确度

目标设置理论认为，具体的、明确的目标要比笼统模糊的目标能产生更高水平的绩效。Locke&Latham（1990）指出，具体的目标比“尽最大努力”的目标能产生更好的成绩。因为“尽最大的努力”这一目标并没有可以参照的外部标准，不同的人对它的界定都可能不一样，这就使得可接受的成绩水平的范围很大。当目标很具体时，这种情况就不会出现。财政绩效目标设置应以定量指标为主，定性指标为辅。一定要具体且具有可衡量性，从内容范围、达到标准、时间要求等方面进行衡量，避免设置笼统的目标［6］。在一些目标难以量化的情况下，应增强指标描述的清晰度，可以通过历史年度的纵向对比或相关部门的横向对比对指标设置进行分级分档表述，避免出现“大幅提升”“显著改善”这类表意模糊的词汇，从而增强定性指标的明确度及可衡量性，确保清晰表达指标意义。因为财政绩效目标设置得越具体，实现的可能性就越大。

4.2 把握财政绩效目标设置的难度

目标设置理论研究了目标设置难度与绩效水平的关系问题。Locke E.A.（1981）研究认为目标难度越大，则绩效水平就越高。但当前更多的研究结果普遍认为，上述关系只存在于简单的任务之下。当工作任务很难时，目标难度的增加并不必然会导致绩效增加，有时甚至会导致绩效水平的降低。有研究认为，目标的难度和绩效之间呈现出倒U型的关系。即在初始阶段，绩效水平随着目标难度的提高也相应随之提高；当目标难度达到某一水平时，绩效也达到了最高水平。此后，如果继续增加目标难度，则会导致绩效水平的降低甚至急速下降［7］。因此，设置的财政绩效目标必须要有一定的难度，具有适当的挑战性，但是也不能太难，必须是可接受的。要综合考虑影响的因素，使目标设置的难度与外部环境、资源条件以及能力相匹配，避免目标的设置脱离实际。

4.3 实现预算部门的满足感

目标设置理论认为，目标是评价绩效的价值标准。如果超过了这个标准，就会感到高兴和满意；如果没有达到这个标准，则会体验到失败和不满意。许多研究表明，目标的难度、绩效和满足感存在着一定的关系。目标的困难度越低，相应的满足感越高，但绩效却越低；目标的困难度越高，绩效就越高，但满足感却越低［8］。提高预算部门和单位满足感是衡量财政绩效目标设置合理与否的一个重要方面，同时也是持续、长期提高财政绩效的重要手段。因此，在财政绩效目标设置时应考虑设置中等难度的目标，也可以运用多重目标—奖励结构，通过强化财政绩效评价结果应用，对绩效评价结果优秀的给予适当表彰和奖励，从而增强目标的吸引力，以均衡财政绩效持续提高与预算部门满足感的实现。

4.4 匹配部门的战略规划

目标设置理论认为，要运用目标策略来实现目标任务，如果目标策略选择得当，就可以有效地实现目标任务。因而，短期绩效目标的设置就需要与长期绩效目标保持均衡。同时，财政资金是各预算部门实现职能的财力保障，预算部门财政资金使用效率的高低，直接关系着部门职能的实现程度和社会公共需要的满足质量。因此，财政绩效目标的设置，就必须符合预算部门的总体战略规划。在设置年度财政绩效目标时，就需要把战略规划融入到绩效评价中，在绩效目标中体现预算部门的战略规划［9］。根据预算部门的战略规划详细分解成年度目标，实现预算部门职能与事业发展战略规划相一致，从而科学合理地提出财政资金需求，达到财政资金的科学、合理配置。

4.5 确定科学的绩效标准

在财政绩效目标设置中，没有绩效标准的指标是无意义的。结合目标设置理论，绩效标准的选择主要有三个类型：一个是群体中的常模，通常是通过纵向比较或横向比较而得出的历史标准或行业标准；另一个是群体中的优秀者，即较高的标准；还有一个就是预测结果，即预先制定的目标。绩效标准应根据部门工作计划来设置，与部门预算安排相匹配。财政绩效目标设置的实践中，可以考虑选择平均水平或者常模作为参照系来设置绩效标准值，绩效水平较高的可以选择优秀标准作为参照系，设置较高的、具有挑战性的目标。这就需要加强绩效信息的采集和分析工作，制定分层次的行业和国家标准，构建绩效指标数据库［10］。

4.6 运用绩效反馈信息

目标设置理论认为，目标与反馈结合在一起更能提高绩效。目标是应该达到的结果，反馈告诉我们结果实现的程度，哪些方面做得好，哪些方面有待进一步改进。在财政绩效管理中，应建立和完善绩效评价结果反馈和应用管理制度，及时向预算部门和单位反馈绩效评价结果，对当前年度设置的绩效目标与绩效结果进行对比分析，总结绩效目标的完成情况，使其成为未来预算年度设置财政绩效目标的重要依据。在向预算部门和单位反馈绩效信息时，应采取信息性反馈的方式，增强接受者的内控感，从而对未来年度财政绩效目标的设置以及绩效的提高产生积极的作用。

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［6］魏四新，郭立宏.我国地方政府绩效目标设置的研究：基于目标设置理论视角［J］.中国软科学，2011（2）:8-15.

［7］刘云.目标设置与任务绩效的关系研究［J］.重庆工商大学学报，2005（2）：87-90.

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.10.026

F812.2

A

1004-0544（2017）10-0141-05

王佳（1982－），男，河南社旗人，经济学博士，河南财经政法大学财政税务学院讲师。

责任编辑 李利克