□潘 萍

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

论PPP的治理价值及其实现

□潘 萍

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

在当前PPP快速推进的建设浪潮中，一些地方政府往往将PPP的功能定位于社会资本的引入，以解决建设资金的短缺，并未将PPP的普及推广提升理解为国家治理机制的重大革命。为避免“融资工具”的简单定位所造成的PPP操作走形与功能异化，确保PPP模式的良性发展与功能发挥，PPP参与各方需要从微观项目治理与宏观社会治理的双重维度深刻认识PPP的治理价值，并从构建法制体系、转换政府职能、坚守契约精神、培育合作文化、实现信息公开五条路径出发，促进PPP治理价值的充分实现。

PPP；治理价值；价值实现

在当代中国，PPP富含着喷薄而出的鲜活生机与无穷魅力，拥有着势不可挡的无限空间与广阔前景。但是，在当前PPP快速推进的建设浪潮中，一些地方出现了较为明显的违规操作现象，各类伪PPP与假PPP项目并不罕见。这些现象的存在反映出地方适用PPP的目的动机与中央推广PPP的思路设计之间存在着较大的偏差。地方政府往往将PPP的功能定位聚集于社会资本的引入可以解决建设资金的短缺，并未从中央的精神高度出发，将PPP的普及推广提升理解为国家治理机制的重大革命。为避免“融资工具”的简单定位所造成的PPP操作走形与功能异化，确保PPP模式的良性发展与功能发挥，PPP参与各方需要从微观项目治理与宏观社会治理的双重维度深刻认识PPP的治理价值，并从构建法制体系、转换政府职能、坚守契约精神、培育合作文化、实现信息公开五条路径出发，促进PPP治理价值的充分实现。

1 PPP的基本概念与理论内涵

1.1 基本概念

从全球视角出发，PPP在世界范围内并没有形成一个一致的、统一的标准概念或者权威定义。例如：加拿大PPP国家委员会所定义的PPP是指“公共部门和私人部门基于各自的经验建立起的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，以最好地满足事先清晰界定的公共需求”［1］；美国PPP国家委员会定义的PPP是指“一种介于外包和私有化之间，并结合了两者特点的公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求”［2］；欧盟委员会定义的PPP是指“公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目或服务”［3］；联合国培训研究院定义的PPP是指“涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。它包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施”［4］。

综合比较当前世界范围内关于PPP定义的各种表述，可以发现的是，PPP的概念本质上只是一种“仁者见仁、智者见智”的地方性知识，很难，甚至几乎不可能形成具有世界普遍性的一致界说。这就像德国学者NorbertPortz所认为的那样：“试图去总结PPP是什么，或者应该是什么，几乎没有任何意义。它没有固定的定义，并且很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。”而在中国，PPP即政府和社会资本合作模式“是在基础建设及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”［5］

1.2 理论内涵

PPP的理论内涵包括四个方面：

1.2.1 平等合作。正如马歇尔在《经济学原理》中所明确指出的：“竞争可以是建设性的，也可以是破坏性的。即使其为建设性的时候，竞争也没有合作那样有利”［6］，PPP更加重视的是政府与社会资本方之间通过竞争而建立起来的“合作”价值。当然，PPP并不排斥竞争的存在，并且在诸多环节仍然还需要通过竞争的手段或机制来实现“合作”的质量与效率。但从PPP需要提供长期稳定、优质高效的公共产品与服务目标出发，政府与社会资本方始终需要以“合作”的诚意和行动来推动PPP项目的落地与可持续运行，并直至基础设施建设最终的顺利移交。与此同时，PPP模式的合作始终须以“平等”作为前提和保障。一方面，政府应当以“平等”的姿态充分认识到自身角色在PPP模式中的新内涵，认识到特许经营权的授予不过是PPP模式合作建立的前提，特殊的行政身份并非其在合作中享有特殊监管权力的自然基础。另一方面，对于社会资本方而言，有关“平等”合作的理解亦不能简单定位为双方权利的“同等”甚或“对等”，不能把PPP合同中的各种非均衡安排以及政府的各种管理权力行使视为双方地位不平等的表现。社会资本方应当认识到，这些安排与权力的行使本身是具有特定内涵与使命的PPP模式的固有内容。

1.2.2 风险共担。PPP项目是高风险型项目，需要将各种风险分配给合作各方。风险分配的决策者应当综合考虑政府与社会资本方在风险兴趣、风险态度、投资收益期望、管理能力、知识经验等方面的差异，并均衡各方承担风险的效益，通过竞争性的投标、谈判与磋商，在协议认可的基础上建立动态的风险分担机制。只有当所有项目风险均能以合理方式明确分配给最有意愿承担或最有能力控制的一方，才可以约束、激励相关利益方尽早识别、评判风险并采取有效措施应对，真正实现PPP的系统风险管理。但是，由于PPP的项目产出原本应由政府负责生产并向公众提供，因而即便已经通过合同的预先安排明确了风险的分配，项目最终的全部风险责任仍将由政府兜底承担。也就是说，对于政府而言，风险并不会因为合同技术的安排而消失，只是以不同的方式被分担而已。因此，政府应当明确，风险的分配决策应综合考量风险的原始责任、风险的管理能力、风险的交易成本、风险的偏好差异等多重因素，而不能仅仅依赖于其中的某一维度予以简单的安排。政府需要更加全面地理解风险分配原则，在“风险分担”的基础上树立“风险共担”的理念，通过“风险共担”的机制与私人部门连接成紧密的风险共同体，共同预防、共同管理、共同承担应由双方共担的风险损失。“风险共担”既是PPP模式的基础，也是PPP模式的核心治理方式，同时还是PPP模式区别于政府采购、私有化等方式的主要特征。如果缺乏对于风险共担的责任意识与分配安排，那么PPP模式就确实可能成为政府的“信用卡”，成为政府逃避责任的庇护伞。

1.2.3 利益共享。基于PPP项目的公用性，PPP模式中的利益主体除了政府与社会资本两方以外，还涵盖着项目所具体服务的社会公众。由此，PPP项目的利益目标不仅包含了政府实施项目的具体政策目标，社会资本方参与项目的投资收益目标，同时还包含着公共服务有效供给增加的社会目标。多重目标的混合交织决定了PPP全生命周期内始终充满着公共利益与私人利益的现实博弈与复杂冲突。对于社会资本方而言，其参与PPP模式的主要驱动力来自于对私人利益的追求预期。这一预期根据“分配正义“的原则不仅合乎情理，而且也应予保障。但是，受控于利润最大化的资本运行逻辑，社会资本方对于项目利益的攫取欲望往往没有限度，客观存在着利用其基于特许经营权的授予而形成的自然垄断地位，通过提高公共服务价格的手段来获取高额、甚至超额利润的现实动机。而这种欲望动机一旦外化为具体的行动，不仅PPP项目现实运作的方向将与政府的政策目标背道而驰，同时也必将引起社会公众的指责与不满，乃至最终引发群体性的政治抵制风险。由此，政府首先应当合理设置PPP项目的投资收益率，以此确保项目对于社会资本的吸引能力，其次还要在PPP特许经营协议、项目协议等法律文件的制定、修改程序中以及权利配置的具体设计条款中注重公共利益的充分考量与规范嵌入。与此同时，政府还应以市场需求的适度保证、价格机制的公平设置为主线，在充分尊重和保护社会资本的私益诉求的同时，又实现对其的有效调控与合理限制。

1.2.4 伙伴关系。在中国语境下，PPP具有不同于国际术语“Public-Private-Partnership”之英文所指的新内涵。首先，英文“Public”所指向的“公共部门”涵盖了政府、国有企业甚至公民大众，但在中国则特指政府方，包括县级以上人民政府或其授权的政府行政部门和事业单位。其次，英文“Private”所指向的“私营部门”在中国被称为“社会资本方”，特指按照我国法律规范设立的各类企业组织，包括国家出资企业、民营企业、外商投资企业。在国有企业参与PPP合作之中国实情的背景下，中国政府将“Private”定位为“社会资本”，不仅是对“社会资本”不包括政府性预算资金的强调，同时还释放出中国各类市场企业应当、也必须承担一定社会责任的价值导向信号。而相较于 “Public”与“Private”，“Partnership” 呈现出极大的世界普遍特征，内容均涵盖平等合作、风险共担及利益共享等多重要素，并都必须通过产权关系结构与资源配置安排、风险有效分担与利益合理分配等机制得到实现。PPP伙伴关系建立的基础绝非止于各方对于某一具体事务的相互配合，它要求在更为深层的目标层面形成一致的具体目标，即以最少的资源使用实现最多、最好的产品与服务供给。由此，伙伴关系的建立不仅是政府与社会资本方之间直接资源合作的结果，同时更是综合能力合作的结果，它的发展“反映着人们对市场失灵和政府失灵的理性反思、对私人部门独特优势的充分肯定、对公共部门有限能力的清醒认识以及对国家形态和责任的全新理解。 ”［7］

2 PPP治理价值的双重分析

无论是探究国际演进的初始动力，还是追溯中国发展的历史根源，PPP最初都是作为一种新型的融资工具被各国政府尝试使用。采用PPP模式的项目融资以“有限追索”甚或“无追索”的担保方式降低了参与各方的财务风险，并具有融资期限相对较长，期限错配风险相对较小的突出优点，有利于融资渠道的拓宽与项目整体风险承受能力的提高。一方面，通过权责清晰、结构合理的风险分担框架，政府得以分散传统投资模式中由其直接承担的全部融资责任，减轻财政支出的当期压力；另一方面，借助政府信用，并以项目的真实经济价值与清晰还款来源为基础，社会资本的融资能力亦得到增强，融资成本也得以降低。

然而，抽象笼统地谈论PPP的融资功能不仅片面，甚或缺乏意义——无论以何种方式融资，PPP的资金组成或为权益资本、或为债务资本，与一般项目并无二处。况且，社会资本的融资并非“免费的午餐”，为之付出的成本总归高于政府的直接融资。通过PPP融资，政府实质上仅是解决了其受“尽量多办事”的欲望驱动而面临的即时资金短缺困难。因此，PPP的功能绝非仅仅在于融资，其所具有的治理价值综合体现在微观项目治理与宏观社会治理两大层面。

理解PPP的微观项目治理价值，需要首先理顺PPP的基本运作思路。按世界银行专家Ned White的描述，PPP的基本运作思路是“公共部门与私人部门签订长期协议，要求私人合作者投资（包括货币、技术、经验或信誉），并将某些关键风险（设计、技术、建设、安装、市场需求等）转移给私人部门，以交付传统上应由政府提供的服务，并按照业绩获得报偿。”这一基本思路已然内蕴着PPP治理价值存在的逻辑基础，即“让专业的人做专业的事”，充分发挥政府与社会资本的双方优势，最终实现项目效益“1+1＞2”的多赢结果。

对于政府而言，PPP的适用价值并不仅仅在于它能缓解政府当期财政支出的压力，平滑年度间财政支出的波动，更在于其利用社会资本的市场运营能力与管理技术经验，通过风险分担的合理安排、项目责任的一体整合、激励相容的机制考核、资源信息的充分共享，可以大幅提高项目建设效率与公共服务质量，顺利实现政府决策的预期目标。

对于社会资本而言，PPP模式突破了传统投资的行业壁垒，为其通过特许程序进入公用事业领域提供了现实的路径与机会。而且，相比于一般市场投资的高风险性，PPP项目长期、稳定的收益保障了资本增值的安全性，亦能满足社会资本通过合作参与公用事业而实现其超越于资本利润攫取的价值追求，以及对社会责任的承担意愿。

对于社会大众而言，PPP能使政府利用有限的资金开展更多的公共建设，提供更多的公共服务，从而在扩大公共福祉规模数量的同时，进一步实现公共服务享有的区域公平、代际公平。另一方面，PPP还能通过市场力量的引入与竞争机制的作用，改良传统政府包揽服务效率差、质量低的弊端，并借助前期精心的商务结构设计与后期严格的运营绩效监管，实现社会资本投资收益与公共服务性价比值之间的最优均衡。

对于项目本身而言，PPP容纳了社会资本的尽早参与，并与政府一道共同开展项目前期的研究、论证工作，协商设计最优的融资方案与资本结构。通过风险分担，合作各方结成稳固的风险联合体，并形成能够容纳不同利益诉求的具体目标。在这一具体目标的统领激励下，各方协力提高建设效率以免工期延误，注重项目质量以利后续运营，创新管理方式以节约各种成本，改进策略方案以应对市场变化，采取积极措施以防控风险发生，项目运作的成功概率因而也得到大幅提高。

而超越具体项目运作的微观视角，PPP模式之于政府、市场以及国家的宏观治理价值则在于：（1）有利于政府职能的转变。PPP模式中的政府需要进一步厘清与市场的边界，既不“越位”侵占市场角色而过度干预微观经济活动，又不“缺位”弱化公共责任而导致公共利益受损，主要职能集中于对项目运行的全方位动态监管。这就是说，PPP不仅要求政府通过职能的转变而发挥市场机制对于公用事业领域内资源配置的基础性作用，同时也必然推动政府角色从公共服务的生产者、提供者向监管者、购买者转化。（2）有利于提高政府的管理水平。PPP项目投资规模大、合作周期长、利益关系极其复杂，对政府的管理能力提出了很高要求。虽然根据法律政策的规定与合作协议的约定，政府的管理已经具有较为完备的依据前提，但简洁、刚性的规约始终无法穷尽鲜活实践的多样情势，不可能预先完美设定所有问题的解决方案。特别是当不曾预计的问题现实发生时，更加需要政府通过丰富的管理经验、专业的管理技术、科学的管理能力甚至卓越的管理艺术予以及时解决。因而，通过PPP模式的推广普及，经过PPP项目管理经验的累积，政府的综合管理水平必然将得到大幅提高。（3）有利于提高政府的投资效率。PPP模式能够有效避免传统包揽型政府投资模式下，委托代理建设方基于“花别人的钱、办别人的事”或“花自己的钱，办别人的事”的行为逻辑，而经常性出现的诸如工期拖延、预算超支等问题，激励社会资本在“花自己的钱、办自己的事”的动力机制下，优化各项成本支出并提高投资效率。与此同时，政府以少量注资占有SPV少量股份，弱化或放弃分红权利，但却掌握着对于项目产出质效的核心控制力。由此不仅能够倍增政府投资的杠杆撬动效应，同时也能提高政府投资的引导力与支配力，并能使政府在信息对称的基础上，更为精准地实现政府对价支付与项目运营绩效的正向对应。（4）有利于法治政府的构建。PPP的运作基础构建于庞大的PPP合同体系之上，并通过行政契约、民事契约、社会契约的相互授权与相互制约，形成公开、公平、公正的契约治理结构。政府 “重诺守约”的契约精神是PPP项目成功运作的首要前提，政府权力的行使方式与范围边界均需通过契约得到清晰的界定并符合法律的规定。与此同时，以“规范性”为根本特征的PPP模式还具有极强的程序公开性、操作阳光性与监管周密性，能够有效阻断各类利益输送、暗箱操作等腐败行为的发生。因而，PPP的普及推广在促进政府契约精神培育的同时，也将倒逼法治政府建设的全面推进。（5）有利于相关行业的转型升级。以建筑行业为例，PPP模式不仅要求建筑企业提高对全产业链资源的整合能力，同时也为产业链的各环节发展创造了崭新的环境。作为社会资本方，建筑企业需要全程参与PPP项目运作的规划设计、融资安排、建设施工与维护运营，从而可以通过纵向的一体化战略，突破单一的建设施工盈利方式，减轻企业因分工与专业化而支付的代价，进而提高企业参与市场竞争的能力，并带来规模经济的发展效应。与此同时，PPP项目复杂的融资结构、较长的合作期限、巨大的投资规模也将促进建筑行业的内部整合，有助于整个建筑产业结构的调整与行业发展的可持续。（6）有利于市场经济的繁荣。PPP模式拓宽了社会资本的投资渠道，促进了投资主体的多元化，推动了混合所有制经济的发展，增强了市场经济繁荣的内生动力。PPP的项目运作需要包括建筑、金融、保险、法律、会计、咨询、建筑等多种行业服务的密切配合，因而它的普及推广还能补足市场产业发展短板，促进产业间的协同发展。从短期来看，PPP通过吸引大量的社会资本直接激发了市场的发展活力；从长期来看，以基础设施建设领域为主要投向的PPP项目又为将来的市场繁荣奠定了良好的基础。（7）有利于推动供给侧结构性改革。PPP不仅能推动相关企业去除落后、过剩的产能，还可以实现服务供给与服务需求的有效对接，缓解结构性过剩，不仅能有效降低政府债务的比例和风险，还可以降低项目运作的各项成本支出，并通过竞争机制的引入推动公共服务产业的技术改造与良性发展，实现供给侧结构性改革有关“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的具体要求。与此同时，PPP的推广普及还将全方位促进政府管理体制改革、财政体制改革、税收体制改革、审计监督体制改革、投融资机制改革、国企改革、混合所有制改革，进而对党和国家有关“全面深化改革”的发展战略产生重要的影响力与牵引力。（8）有利于实现国家治理的现代化。所谓国家治理，就是要打破传统国家管理的主、客体二分基础，通过主体间性的互动合作改变 “自上而下”的单向权力运作路径，实现国家（政府）、市场与社会大众间纵向的交互作用与横向的平面连接，构建以责任分担、资源共享、目标一致、合作共治为特征的网络关系格局。因此，“国家治理”的核心精神与PPP模式之间具有深度契合的内在一致性。通过塑造“国家（政府）—市场—社会大众”三元主体的间性互动与亲密合作，PPP不仅集中体现了“国家治理”的内涵特征，并成为了实现国家治理现代化的微观基础。

3 PPP治理价值的实现路径

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了社会治理创新的具体目标，即“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”这一目标决定了社会治理的创新必须以系统性、整体性与协同性的全面制度设计为基础，从理顺政府与市场关系、政府与社会关系出发，借助统筹推进的改革战略，实现 “多元共治”“共享发展”的良性互动局面。

正如财政部在 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中所强调的，“推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。”PPP突破了公共产品和服务只能由政府负责提供的传统观念束缚，以“政府调控市场、市场引导企业”的逻辑活化了国家的经济治理，以“有限政府、法治政府、服务政府”的要求转化了国家的政治治理，以“公平竞争、平等合作、风险共担、利益共享”的规则深化了国家的社会治理，并通过政府与市场、社会之间持续、有效的合作关系成为社会治理机制创新的现实载体。

当然，一切有关PPP治理价值的推理论证始终必须以同时也必然以PPP健康、持续的高效运作为前提。因而，对于政府而言，实现PPP治理价值的现实路径即为PPP模式的良性发展夯实各种条件基础。概括而言，这一实现路径主要包括：

3.1 构建法制体系

在法治政府、法治市场与法治经济的宏观法治国家背景下，法制不仅是PPP项目存在的合法性来源基础，同时也是PPP公私合作过程顺利、项目运作效能稳定的必要保障。PPP需要借助法律的权威性、确定性、可预见性来增强社会资本对于PPP模式的信任度和参与安全感；需要通过法律来划清政府与市场的关系边界，约束政府的权力，增强政府的信用；需要借助立法来改变当前因政出多门、出台频繁的PPP政策效力弱、层级低，且或有冲突而使PPP实务界经常无所适从的局面；需要通过立法来平衡、调和PPP众多参与主体之间的多元利益冲突并合理分配风险，实现多方共赢。PPP立法的核心目标是化解各种不确定性，降低PPP的风险程度，即通过法律技术的规制，明确相关主体的权力、权利与责任，使包括政府、社会资本及社会公众在内的各方主体行为可预期，风险可预期，收益也可预期。这就是说，PPP立法应摒弃基于制度主义的法律文本导向，而坚持基于行为主义的法律实施导向，努力解决多重主管部门之间的不协调与不统一问题，实现立法的权威性、科学性、前瞻性、连续性、协调性与可行性。为此，立法过程中需要借助多种方式、多重渠道以充分吸纳各方建议，力争在形成最大共识的基础上，确保《政府与社会资本合作条例》能够成为一部符合“善治”的良法。与此同时，需要警惕的倾向是，虽然PPP强调多元主体共治，项目运作的全生命周期内会涉及多种法律行为与多重法律关系，但要避免立法技术的随意嫁接与混同收纳，从而把《政府与社会资本合作条例》变成一部包罗万象的法律。

3.2 转换政府职能

PPP模式不仅使政府的角色由传统的服务生产者、提供者转变为项目的合作者、监管者与服务的购买者，同时也必然要求政府为适应这种角色的变化而实现职能的转换。正如PPP的功能价值绝非仅限于“融资”，公私伙伴关系的内容也绝不仅是“资金”的合作。PPP的合作意义在于通过引入社会资本的各种能力，尤其是引入其更加适应市场化要求的项目运营能力，来改变传统政府包揽服务的各种低效弊端。如若政府不能实现在项目运营阶段的“得体”退出，继续包揽项目的运营任务、承担全部的运营风险，那么即便该模式确实是按PPP的标准流程进行运作，也只是冠以PPP之名的假PPP或伪PPP。事实上，就项目的具体操作模式来看，无论是 BOT、BOO、TOT、ROT，还是管理合同或委托运营等，所以能称其为“PPP”，核心的判断标准便在于这些模式下的运营任务是否由社会资本主要负责。因而，政府职能的转换不仅是PPP真实存在的核心基础，同时也是PPP得以良好运作的关键要素。政府需要厘清与市场的关系边界，避免发生角色的错位，即既不能“越位”干扰项目的商业运营，也不能“缺位”放松项目的产出监管。“越位”的干扰将弱化市场的作用，限制PPP的功能发挥与治理价值实现，“缺位”的放松则将放任资本的逻辑，导致私人利益对公共利益的损害与吞噬，进而在公用事业领域形成新一轮的市场失灵和政府失灵。这就是说，在宏观社会层面，PPP模式中的政府职能转换应定位于运用多重规制手段以维护市场秩序，实现公共资源的正义分配；在微观项目层面，则应通过激励相容的监管机制，防控风险、稳定预期、提升项目运营的产出效率。

3.3 坚守契约精神

契约精神不仅是社会诚信的基本内核，同时也是社会治理实现的重要基石。在PPP长达数十年的合作关系中，全部的交易结构均以合同安排为基础，并以合同履行为保障。因此，各方对于契约精神的坚守是项目成功运作的关键要素，“重诺守约”是PPP运用推广的首要原则。而就历史的经验来看，政府信用的问题是导致许多PPP项目失败的主要原因之一。经常出现的情况是，政府把PPP视为单纯的融资工具，受吸引资金的急迫需求影响，给予项目过多的、不切实际的、甚至是违法违规的担保。这样的担保在项目执行过程中往往只能是政府的空头支票，并成为各方发生争议的焦点。同时，政府还往往过度理解了PPP合同再谈判机制的功能，因而并不真正重视项目的可行性研究、物有所值评价与财政可承受能力评价。在“未来的事情可以留待未来再考虑”的心理影响下，对风险预先识别与合理分配的工作也是马虎应对。而事实上，PPP合同再谈判机制的启动不仅需要符合严格的条件，同时再谈判的内容也要受到协议条款的限制与法律法规的限定。除此之外，PPP模式中的政府监管不仅须有充足的合法性基础，同时还要严格地遵守合同的相关约定，并以合同监管为根本原则与主要形式。公共利益的重要性并不能简单等同于任意条件下的“至上”性，政府出于公共利益需要而对私人利益的限制同样必须遵守契约精神。当然，PPP的契约精神同时也是一种协同精神，需要合作各方的共同恪守。倘若各方缺乏这种协同一致的契约精神，不仅PPP将因高度的不确定性而成为影响社会稳定的巨大风险源，同时有关社会治理创新的目标也将失去存在的根基而无从谈起。

3.4 培育合作文化

PPP是政府与社会资本的合作，并且是长期的、伙伴式关系合作，需要大力培育以项目公司为载体的合作文化。而这一PPP合作文化，也恰恰深度契合了社会治理的具体目标。当然，重视“合作”，并非排斥竞争。经过市场经济的长期规训，“竞争”已经被证明为是效率的保障与资源优化配置的基础。但在PPP合作文化的框架下，基于公私利益原本难于调和的现实，“竞争”对抗所带来的破坏性值得各方高度重视。倘若缺乏基于“合作”的诚意与行动，过度放任“竞争”的意志与自由，不仅项目前期的谈判磋商会陷入旷日持久的低效僵局，同时项目中期的运营管理及项目后期的设施移交也必将矛盾重重，甚或出现零和博弈，甚至导致满盘皆输的终局。而伙伴式的合作，终归需要建立在各方地位平等的基础之上。因此，拥有先赋监管权力的政府需要深刻认知自身与社会资本通过项目协议建立起来的关系是一种平等民事主体间的关系，应当以“平等”的价值考量具体监管行为的内容与限度，并明确先赋监管权力的来源仅仅在于PPP项目的公用性与公益性，社会资本并不存在必须简单服从的绝对义务。与此同时，PPP长期复杂的合作将会牵涉到多方利益的博弈与整合，如果缺乏一种体现“共赢”的利益共享机制，各种“不合作”乃至“对抗”的行为便将无法避免。所以，政府还应当在坚持利益分配合同决定、经济效益与社会效益相互统一、成本—收益—风险基本对等、收益分配公开透明等原则的基础上，设计、建立能够容纳各方利益诉求的利益共享机制，以激励、维护合作的存续，进而在更为广泛的时空内培育出有利于社会治理目标实现的合作文化。

3.5 坚持信息公开

为实现“国家（政府）—市场—社会大众”三元主体的间性互动，社会治理需要以信息公开为基础来实现治理的民主性、协同性、合作性以及网络性。而PPP立足于公共服务供给的公平与效率，落脚于民生福祉的改善，同样也必须以信息公开为手段来促进PPP项目各参与方诚实守信、严格履约，并以此保障公众的知情权，推动PPP市场实现公平竞争与规范发展。当前，财政部的规范性文件已经明确规定了PPP项目在识别、准备、采购、执行、移交各阶段应当即时或适时公开的信息内容，但PPP的信息公开工作仍然存在着一些障碍。比如，对于未上市的项目公司而言，某些内部信息也具有商业秘密的属性，公开过度可能会对项目公司的运作产生一定不利影响。同时，在PPP长期的运作过程中，相对静止的公开信息无法实时反映项目动态变化的特征，由此可能形成对公众的误导，进而干扰项目的正常运作。再者，一些法定公开的信息，如物有所值评价本身的科学性尚值怀疑。在缺乏规范、统一的基础数据条件下，借助模型、公式计算而出的VFM究竟在多大程度上符合项目运作的实际，仍然存在着巨大的不确定性。这类不确定信息是否具有实际的公布价值，公布后将会产生什么样的影响，仍然需要各方予以认真考虑。另外，有关PPP风险分配的相关信息也存在着类似的问题。PPP通过合同安排而转移政府对于公共项目的责任很难获得社会大众的价值认同，进而或许会在“羊群效应”的推动下形成公众对项目的质疑甚至反对。因此，在当前的PPP信息公开工作中，政府需要进一步认真研究并努力确保信息公开的真实性、科学性、动态性、安全性与有效性。

［1］ALLAN R J.PPP：a review of literature and practice，Saskatchewan Institute of Public Policy Paper［C］.1999：4.

［2］The National Council For PPP，USA.For the good of the people:using PPP to meet America’s essential needs［R］.2002：2.

［3］The European Commission Guidance for successful PPP ［R］.2003：3.

［4］United Nations Institute for Raining and Research.PPP-For sustainable development［R］.2000：3.

［5］财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知［Z］.2014.

［6］马歇尔.经济学原理［M］.上海：商务印书馆，1983：125.

［7］李霞.公私合作合同：法律性质与权责配置：以基础设施与公用事业领域为中心［J］.华东政法大学学报，2015（3）：46.

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.10.023

DF3

A

1004-0544（2017）10-0124-07

湖南省社科基金一般课题（16YBA352）。

潘萍（1976－），女，湖南长沙人，法学博士，湖南省委党校教授，湖南人和人律师事务所PPP中心研究员。

责任编辑 李利克