□ 江 虹 曾田雨 湖南农业大学公共管理与法学学院

我国转基因食品安全立法现状与不足的思考

□ 江 虹 曾田雨 湖南农业大学公共管理与法学学院

转基因技术在我国已经有二十多年的发展历史，但目前相关法律法规已经渐渐无法适应转基因食品在我国的发展。在我国现行的法律法规中，涉及转基因食品安全的法律法规只是散见于其他规章条例之中，且程序性规定较多，同时存在转基因食品标识范围过窄、缺乏统一检测与评估转基因含量的具体标准、信息公开制度不完善、缺乏完善的监管制度等问题。

转基因食品安全概述

转基因食品概述

转基因食品，又称基因工程食品，是指运用基因工程技术，介入并改变动植物的DNA而生产出来的食品，基因工程技术允许引入新性状，并且与之前的方法相比（例如选择性育种和诱变性育种）能够更好地控制性状。转基因食品的种类具体有四种：植物性转基因食品、动物性转基因食品、转基因微生物食品、转基因特殊食品。我国《转基因食品卫生管理办法》对转基因食品的定义为：利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂。但卫生部颁布的此项法规已废除，故目前为止，我国现行法律法规仅有对“转基因生物”的定义，而没有对“转基因食品”的定义。

转基因食品安全的含义

转基因食品安全是指作为消费主体的人与作为客体的转基因食品在互动的过程中转基因食品对于人类身体健康、社会以及自然环境所产生的现实或潜在的危险和威胁。消费者与转基因食品的互动有很多种，包括对转基因食品安全的态度、对转基因食品的消费以及围绕转基因食品侵权进行的各种诉讼活动。转基因食品的潜在威胁是指现代科学技术尚不足以回答转基因技术在食品方面的运用是否会引起一系列基因层面的变化这一问题。转基因食品安全问题的表现

一方面，转基因食品对于人类身体健康的威胁、对于人类DNA的威胁。基因变异需要一个相当漫长的积累过程，长时间地食用转基因食品是否会导致人类基因突变，造成人体畸形、病变，这个问题的时间跨度已经完全超出当今科学所能解释和验证的范围，在尚无确切的科学证明之前，不能轻易下结论。另一方面，转基因食品对于环境的威胁。自然界经过千万年的演化形成了如今完整、平衡的生物系统和食物链，生物入侵会破坏一个地区的生态系统，严重时甚至会导致整个地区生态系统崩盘。我们完全可以把转基因生物在生长过程中对周边的原始自然生态系统的影响看作是另一种形式的“生物入侵”，而这种入侵不仅仅限于生物个体，而且深入到组成生物最基本的单位——DNA，此种形式的“生物入侵”更加具有破坏性和毁灭性。

转基因食品安全立法规制的必要性

首先，保护人类生命健康以及财产安全。立法的最终目的是保护人们的生命健康以及财产安全，转基因食品的立法也应该以此为中心。通过法律手段，规制转基因食品的研发、市场化，使转基因食品从实验室到餐桌的每一个环节都得到应有的监管、评估，提高透明度。其次，保护生态环境。转基因食品的研发，是通过改变单个生物的遗传信息使该生物具有某种原来不具有的遗传信息，这实际上属于人为干涉生物进化过程，打乱了自然界原有的基因库。通过立法，努力地将转基因食品在种植、研发等过程中对周边环境的影响降至最低。依靠法律手段划定转基因食品种植、实验区域，并严格依法监测，及时评估转基因食品在种植过程中的环境影响，发挥法律在预防风险、规控风险以及转基因食品影响环境后的预警、召回措施方面的作用，以尽力保持自然界原生基因库的纯净。最后，促进社会经济的良性运转。我国转基因技术的迅猛发展迫切要求完善转基因食品立法。拥有良好的国内立法，不仅可以使我国更好地融入世界转基因食品市场，而且能有力地帮助我国在转基因领域的国际交往包括相关进出口贸易中争得先机，进一步促进国际转基因食品市场的发展。同时，也能打破西方发达国家长期的转基因技术垄断，促进转基因技术在世界范围内的推广，最终将推动转基因市场的良性发展。

我国转基因食品安全立法规制现状

我国第一部有关转基因的立法是国家科学技术委员会于1993年出台的《基因工程安全管理办法》。之后，农业部颁布了《农业生物转基因工程安全管理实施办法》，对非转基因动、植物的分类做了进一步的细化，以此规范转基因技术在现实生活中的应用、管理。但由于以上两部法规颁布于我国转基因技术刚刚起步的阶段，缺乏实施的具体环境，因此，两部规章的探索性质较为明显。

进入21世纪，我国的转基因技术开始进入大发展时期。到目前为止，有关转基因生物的规章共8部，涉及部门包括国务院、农业部、卫生部、国家质量监督检疫总局、人大常委会，其中关于转基因食品安全的规章共4部。2001年5月，国务院颁布《农业转基因生物安全管理条例》，农业部随后出台《农业转基因生物标识管理办法》《农业转基因生物进口安全管理办法》《农业转基因生物安全评价管理办法》三部法律作为配套。

综合上述法规，可知我国目前农业转基因生物立法的基本框架。农业部主管全国农业转基因生物安全的监督管理工作，县级以上各级政府的农业行政主管部门负责本行政区内的农业转基因生物安全的监督管理工作；部际联席会议负责为农业转基因生物立法规制提供建议，同时也是各部门进行沟通和协调的有效渠道；农业转基因生物安全委员会负责农业转基因生物各个阶段的安全评价、颁发安全证书。四部法律较为系统地规定了我国农业转基因生物（包括食品）从研究、中间试验到投放市场的监督管理、评估、发放合格证书几个阶段的程序。但是，就我国目前的转基因法律框架来看，仍然存在诸多缺陷，例如以上四部法规仅属于部门规章，立法层级过低，立法的速度也跟不上转基因食品在我国的发展速度，在实际实行过程中难以起到有效的规制作用，转基因标识范围过窄，信息公开与监管也存在一系列亟待解决的问题。

我国转基因食品安全立法规制存在的不足

立法滞后、层次不高

我国没有针对转基因食品安全进行专项立法，缺乏一部从宏观角度统领转基因食品安全立法的综合性法律。在我国政府的政策大力扶持之下，我国的转基因技术已经进入大发展时期，尤其是转基因食品如转基因水稻、大豆等方面的培育种植已经接近世界先进水平。但是与之不相匹配的是我国缓慢的立法，到目前为止，仅仅出台过8部左右的部门规章，真正涉及转基因食品的只有4部法规，而且这几部法规很难十分全面地概括与规制转基因食品安全的基本问题。

在没有统一的立法原则和指导思想的情况下，各部门在依照规章制度进行实际操作时，会出现各自为政的现象，由于部门之间的合作较少，导致部门之间不能很好地进行协调共事。同时，由于部门规章的法律层级较低，当与其他专项立法或者法律发生效力或其他冲突时，在处理转基因食品安全问题时难免会力不从心。因此，面对高速发展的转基因食品市场与技术，我国需要加快专项立法的速度，并建立完善的转基因食品安全法律规制体系。

转基因食品标识范围过窄

我国目前农业转基因食品标识范围仅限于初级农产品以及相关初级制成品，而以这些农产品为原料所生产的高级精加工食品却不在标识之列。标识目录的单一会导致很多以转基因食品为原材料的加工食品无需经过相关法律程序的规制就可进入人们的生活。在生产和研发部分转基因食品的过程中会引入致敏原，致敏原会损害特定的过敏人群的健康。一旦含有致敏原的转基因食品未经标识就进入市场，不仅侵害全体消费者的知情权，更会对特定过敏人群的身体健康造成较为严重威胁。因此，标识范围过窄不仅是立法漏洞，而且会对消费者的身体健康等造成不利影响。因此，面对转基因食品多样化的情况，我国应扩大转基因食品的标识范围，将具体标识和其他标识方法相结合，有效扩大转基因食品标识范围。

缺乏统一检测与评估转基因含量的具体标准

在国务院出台的《农业转基因生物安全条例》中只是笼统地规定了此项工作由国务院农业行政主管部门负责，对于转基因食品中的转基因含量如何检测、检测机构委托的具体标准以及法院在审理相关案件时应该引用为法律依据的标准等问题都没有进一步细化说明。在缺乏检测评估具体规定的情况下，消费者一旦发现相关权益受损后，在维护自己权利的过程中，在消费者和企业关于鉴定机构、鉴定标准的选择的博弈中，消费者的维权之路会困难重重。法院在审理此类案件时，面对企业和消费者选择的不同机构、不同标准，选择何种标准作为法律依据也会难以取舍。因此，我国应尽快完善转基因食品中转基因成分检测的相关法律规定，制定一套具体统一的标准，促进转基因检测标准的量化，更好地规制转基因食品市场。

信息公开制度不完善、缺乏完善的监管制度

就我国现行有关农业转基因政务公示制度来看，仅有标识制度公开一项。虽然是强制标识，但在具体的现实环境中实施时，则多有遗漏之处。并且涉及强制标识的转基因农产品只有大豆、玉米、油菜、番茄等，标识范围过小，极大地限制了该法令的贯彻落实，因此难以面面俱到。公开制度不仅仅只涉及标识制度的公开，我国立法应从转基因食品的研发阶段开始，一直到进入人们的餐桌为止，建立起整个环节的公开体系，包括转基因食品安全审批的相关材料、审批的清单等都应公开，以保证转基因食品每个环节的信息都被消费者所熟知。公开的方式也不应仅限于农业部等部门的官方网站，其他的社交媒体上也可以以不同的方式公开涉及转基因食品的信息，增加公开信息的受众。

政府的监管在现行的规章制度中虽有提及，但是涉及监管的语言比较笼统，基本上只是框架性、总体性的规定，没有进一步细化监督方法、监督手段等，社会上有关转基因食品的合法的社会组织、民间团体几乎没有。此外，我国目前的转基因食品安全相关法律规定了转基因食品的进口、加工、风险评估、标识四个环节，但是监管方面大多数只规定了程序性问题以及违法处罚方法，对于转基因食品如何具体地依法流通、交易以及追责，则没有十分具体的条文予以说明。

湖南省情咨询决策课题“湖南转基因食品监管法律问题研究”（编号：16JCD037）；湖南农业大学高层次人才资助项目“农产品质量安全法律制度比较研究”（编号：15RCPT06）。

江虹（1981—），女，内蒙古包头人，博士研究生，副教授。研究方向：食品安全法。