文/朱梓明

提高供给质量是供给侧结构性改革的主攻方向，全面提高产品和服务质量是提升供给体系的中心任务。2017年9月5日，中共中央国务院发布《关于开展质量提升行动的指导意见》（以下简称《指导意见》），对我国质量发展作出具体部署要求。以党中央、国务院名义出台质量工作的纲领性文件，在我国质量发展史上尚属首次，具有重大的里程碑意义。《指导意见》共30条，回答了提升什么、怎么提升、怎么保障提升的问题。其中的第23条要求“坚持促发展和保底线并重，加强质量促进的立法研究，强化对质量创新的鼓励、引导、保护”，对质量提升立法工作做了部署。对此，需要我们进行思考和谋划。

关于法律的名称

建议制定质量领域的促进法是近年来全国人大会议上的一大热点。早在四年前的十二届全国人大二次会议上，安徽代表团首次在两会上提出关于制定质量促进法的议案。四年来，先后有上百位全国人大代表在两会上提出议案建议，呼吁我国尽快制定质量促进法 。笔者认为，制定质量领域的促进法的名称应为“质量提升促进法”。理由如下：一是符合汉语的表达要求。“质量”一词，在不同的语境下，含义不一。有的时候，质量等同于高质量，如夸人讲话有质量、生活有质量；但更多的时候，“质量”一词是中性词，主要表述事物、产品或工作的优劣程度，与差、好、提高、提升等搭配，如产品质量好、提高教学质量。二是突出立法重点内容。在质量促进法的题目中加上“提升”二字，立法的意图和目的更加清晰，更有利于将立法重点聚焦在“质量”“提升”和“促进”这三个要素上。其中，“质量”是立法领域，是把各行各业质量行为纳入调整的依据；“提升”是立法要达到的目的；“促进”是手段和措施。三是符合中央部署的要求。《指导意见》中虽然写的是“加强质量促进立法研究”，但是，该表述是在以《关于开展质量提升行动的指导意见》为文件题目的情况下的行文，内含“促进质量提升”之意。另外，法律名称与中央文件的名称，保持一致，既体现了落实中央部署之意，也有利于乘中央政策之东风，尽快启动该立法。

关于调整范围

在国家质检总局法规司开展的质量促进立法调研中，在调整范围上出现过四种不同的观点。第一种观点，调整范围为产品质量。这个观点中对产品范围的不同进而细分为三种不同的主张：① 主张限于《产品质量法》规定的产品，即经过加工、制作，用于销售的产品。② 是主张包括农产品和《产品质量法》规定的产品。③ 主张限于《产品质量法》规定的产品，但不包括有其他法律调整的食品、药品、特种设备等。第二种观点，调整范围为《指导意见》中规定的产品质量、服务质量、工程质量。第三种观点，调整范围包括产品质量、服务质量、工程质量和人居质量。第四种观点，调整范围包括经济社会领域中以经营和公共管理为目的的所有质量。

在法律调整范围的确定上，范围太小，立法意义将受到影响；范围太大，立法对象缺乏共性，很难设计出理想的制度。根据当前我国质量状况，笔者倾向于第四种观点。具体理由如下：

1. 解决社会主要矛盾的内在要求。党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾……人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”要更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，需要我们大力提升发展质量和效益，着力解决好发展不平衡不充分问题。应该讲，这里的“质量”是全方位的质量，不局限于产品、工程和服务质量。因此，质量提升是解决我国社会主要矛盾的内在要求和措施之一。提升满足人民美好生活需要的所有质量是质量提升的应有之义。

2. 质量内涵不断拓展的支撑。“质量”一词原本局限于产品质量领域，但随着社会经济的发展，使用范围日益广泛，内涵不断拓展。《辞海》中，对“质量”的解释是：① 事物、产品或工作的优劣程度；② 量度物体所含多少的物理量，国际单位制的七个基本量之一。单位是千克。众多学者从不同的角度定义质量。美国质量管理专家朱兰（J.M.Juran）认为，质量就是适用性，具体表现为质量特征，也就是产品为满足社会需要而具有的特殊性质。美国质量管理专家克劳斯比曾把质量概括为“产品符合规定要求的程度”。美国质量管理大师德鲁克认为“质量就是满足需要”。全面质量控制创始人菲根堡姆认为，产品或服务质量是指营销、设计、制造、维修中各种特性的综合体。ISO 8402《质量管理和质量保证术语》对质量的定义是：反映实体满足明确或隐含需要能力的特性总和。ISO 9000:2005《质量管理体系基础和术语》中对质量的定义是：一组固有特性满足要求的程度。目前生活中，质量不仅包括产品质量、工程质量、服务质量，也包括经济增长质量、社会治理质量、环境质量、生活质量、工作质量等。结合前人研究和目前“质量”一词的运用，笔者认为质量是对特定需求的满足程度。特定需求因不同的人、时间、地点、环境而不同。但是，在一定的时间和空间内，特定需求具有共同点，即大多数普通人的共同需求。该质量概念涵盖经济社会的各个方面，不再局限于事物、产品或工作。这一概念归纳出所有质量的共性，也为运用质量手段和方法、进行质量管理和促进质量提升奠定了基础。

3.法律特有属性的要求。法律朝令夕改，社会无所适从，无法构筑出经济、有序、高效的社会秩序。法的相对稳定性要求立法既符合当下，也要考虑未来；既要聚焦重点，突出针对性和有效性，又要高度概括，凸显一般适用性。同时，运用法律调整人的行为是有成本的。对他人没有影响或者影响不大的行为，法律一般不予介入。质量的内涵随着社会经济和科学技术的发展而不断充实、拓展。立法也需要对新经济、新动能情况下的质量调整留有空间。鉴于此，质量提升促进法的调整范围应当是以产品、工程和服务质量，甚至包括人居质量为重点的经济社会领域中以经营或者公共管理为目的的所有质量。经济社会领域中不以经营或者公共管理为目的的质量，对他人影响小，法律介入调整既没有必要也不经济。

为什么制定的是促进法

1.市场部分失灵需要干预。市场决定资源配置是市场经济的一般规律。提升质量、赢得市场，企业存在内生动力，一般情况下运用市场之手就可以解决的，无需政府介入。但是，我国现阶段特有的国情，使市场之手在质量领域部分失灵。① 出现市场维持相对落后的局面。国家强制性标准作为国家对某一产品或者服务的最低的强制性要求，必须与我国现阶段的生产力相符合。我国经济的一大特点就是发展不平衡，东西部发展不平衡、城市与农村发展不平衡，使得我国现有的强制性国家标准无法规定得相对严格些。在质量要求底线无法提高的情况下，一定程度上出现了维持相对落后的局面。② 市场优胜劣汰的功能未能充分发挥。在我国现有的消费水平下，价格优先仍是消费主流。网购的风起云涌，便捷和低价优势是其主要原因。质量在与价格的竞争中处于明显劣势。市场优胜劣汰作用未能充分发挥，导致很多有能力的企业将质量定位在符合国家最低要求上，市场所推崇的优质、卓越的实现受到影响。③ 数量巨大的中高端市场需求无法得到满足。与发展不平衡相对应的是我国的消费层级也很多。在价格优先的情况下，中、高端消费所占的比重虽然不是很高，但是以13亿人口为基数进行计算的话，其绝对量是巨大的。海淘热、需求外溢现象的出现，说明国内市场上中高端供给不足。有市场即有供给规律的失灵，显然是市场在配置资源上出了问题。

2.干预市场应以促进引导为主。我国现阶段经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，既要市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府作用。近年来，我国制定了《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等10部左右的促进法。具体到质量提升领域，大多数企业对提升质量存在内生动力，市场之手还是起着主要作用的，只是在部分区域、局部方面出现一定程度上的失灵。鉴于此，在已有《产品质量法》《标准化法》等法律的基础上，进一步采用命令强制手段提出更加严格的要求或另行制定质量提升监督管理法显然没有必要，而采用经济激励类和信息工具类手段却是恰到好处。使用柔性、激励的手段促进质量提升，既能尊重市场在资源配置中的决定性作用，又能发挥好政府作用。市场经济是法治经济，要通过政府之手促进质量提升，需要立法赋权。因此，制定质量提升促进法，既与国际接轨，符合发展潮流；又体现中国特色，解决当下问题。

3. 与现有法律的协调。一般情况下，我们将质量工作分为质量安全、国家质量基础设施建设、质量发展（提升促进）三大块。截至目前，质量安全和国家质量基础设施建设方面，已经制定了《产品质量法》《侵权责任法》《合同法》《刑法》《计量法》《标准化法》《消费者权益保护法》《建筑法》《食品安全法》《农产品质量安全法》《进出口商品检验法》等10多部法律。可以说，除了检验检测没有专门法律外，其他法律基本齐全，有法可依的问题已经解决。对现有法律，今后工作的重点是修订、升级。而质量发展（提升促进）方面，为数不多的条款分散在不同的法律之中，如《产品质量法》中的质量奖励，但没有专门的法律予以规范。可以说，制定质量提升促进法是对空白区域的全新立法，与现有法律关系的处理上，只要做好衔接和补充即可。

关于主要制度的构思

立法就是进行制度设计，明确相关主体的权利、义务、法律后果和程序。质量提升促进法要抓住与促进质量提升直接相关的要素，聚焦在怎样去提升质量、要不要提升质量、能不能提升质量等三个方面进行顶层设计。

1.明确促进质量提升措施的制度。质量是个系统工程，也是个众多因素的集成体。2017年9月13日，国家质检总局局长支树平在国务院新闻发布会上说：“我们在许多领域提出强国目标和战略，诸如要加快建设制造强国、科技强国、文化强国等等。所有这些强国，最直接、最主要的衡量标准和追求目标，无疑都是质量。某种意义上说，大国和强国的根本区别就是质量。”一个产品、一个服务、一个工程从无到有、从一般到优质，背后需要很多支撑，包括科技、创新、技术、工艺、材料、计量、标准、合格评定、品牌等等。提升质量背后需要如此众多的因素，解决质量提升中的主要矛盾和薄弱环节的举措就是促进立法的主要内容。按照问题导向，促进质量提升中采用的措施包括并不局限于质量攻关、质量标准研制、质量创新、质量管理、质量监管、质量品牌等。这些措施从不同的角度发力，共同促进质量提升。

2.激发企业提升质量动力的制度。质量提升的主体与促进质量提升的主体是两个不同的主体。前者包括产品生产者、服务提供者等；后者包括行政机关、社会团体、媒体和消费者等。立法要找准牛鼻子，发挥促进措施四两拨千斤的功效，落实好“坚持以企业为质量提升主体”的原则，让企业愿意去提升、自觉去提升。市场竞争中，质量提升的最后落脚点在于消费者用脚投票。如何通过制度设计影响消费者的投票是质量提升促进能否取得实效的关键，也是质量提升促进法的发力点和重点要做的事。总之，要通过制度设计使市场机制和促进措施两端同时发力，激发市场主体提升质量的内生动力，解决好市场主体要不要提升质量的问题。

3.创造提升质量的条件和环境的制度。在市场主体愿意提升质量的情况下，有没有条件提升、能不能便捷提升、可不可以经济提升的问题，关系到各项质量提升措施的落实。这些问题的解决能为质量提升创造环境、条件和平台，是政府为市场主体提升质量提供的公共服务。因此，这方面的制度包括并不限于夯实国家质量基础设施、开展质量教育、浓厚质量氛围、培育质量信仰、促进质量人才交流、开展质量考核、形成质量共治等。

关于法律架构

质量提升促进法的架构，属于形式范畴，是由内容来决定的，也是为内容服务的。质量工作，涉及方方面面。质量提升立法虽要涵盖经济社会领域中以经营或者公共管理为目的的所有质量，但是重点却是十分明显，即产品、工程和服务等三大质量或者产品、工程、服务或者人居等四大质量。且这些重点领域的质量既有共性，也有区别。所以，质量提升促进法可以参照《合同法》，分总则和分则两个部分进行规定。不论行业名字、业态如何变化，提高对特定需求满足程度的追求是不会变的，提升工作中也有一些共性的方法和措施，因此，总则部分可以规定质量提升促进的一般性规定，如质量理念、质量管理、质量工具、质量手段等，适用于质量的所有领域，也为今后法律的实施留有足够的拓展空间。分则部分可以分别就产品质量提升促进、工程质量提升促进、服务质量促进等重点的特殊情况进行具体规定。如服务质量中可以就养老、餐饮、旅游、运输、物流、电子商务、技术性服务业、银行服务业、法律服务业等进行详细规定。

结 语

质量提升工作责任重大，使命光荣，催人奋进，我们期待着质量提升促进法的早日出台。