古代广布法令与法家法治

法家在古代中国是一个非常重要的思想流派，而由于其对“严刑酷罚”的偏好，对趋利避害人性的尖锐剖析，又使得它在历史上饱受争议，甚至如秦之商鞅，“中于谗诽也二千年”。以现代法治的观念看，法家之法治，尤其是以商鞅为代表的“秦制”，确实与法治有所不同，法治是以法律为最高权威，而“秦制”尊君主之最高权威，故君主可以变更法律。此外，以秦为代表的法家法治包含有极端严苛的色彩、工具化的运用，都与现代法治精神相去甚远。

然而，抛开个别法家人物的重刑倾向，及法治之内在标准的争议不谈，仅就治理技术及效能而言，法家的一些思想的确有可取之处，这就包含法家对广布法令、以法宣教大众的重视，它成为法家推动法治的重要基础。

何以需要广布法令

法家不是纯粹的理论家，而是积极入世的行动派，它的思想也是着眼于法律的实际效用。法家不只考虑设计一套有效的制度，更关注“行法之术”，也就是如何使法律制度在政治统治中发挥实际作用。法家要求广布法令，让百姓皆知法令条文，就是着眼于提高法治的实效。

广布法令之传统，最早可以追溯到春秋时期子产及赵鞅的“铸刑鼎”，将法律条文铸在铜鼎上，就是要让天下百姓皆知法令的内容，同时这一公布的方式亦极其庄重，充分体现了法律之威严。战国时，吴起变法，同样首先要求“申明法令”，自上而下地宣传普及律令。为了增强广布法令的效果，吴起还采取了类似商鞅“徙木立信”的办法，他先将一车辕移到北门之外，发布法令说：“有能徙此南门之外者，赐之上田上宅。”（《韩非子·内储说上》）有人将车辕搬运至南门外，果然获得了赏赐。就是用这样的方法，早期法家不仅广布了法令，更是使其法治取信于民。

法家倡导广布法令，是基于对人性的考量，避免“不教而诛”。尽管“教化”主要是儒家的思想，但法家也赞同教化的作用，只是其倡导教化的内容是法令。管子认为行法之前，应该先开导人民，使他们能知法而遵守之。《管子·权修》中说：“厚爱利足以亲之，明智礼足以教之，上身服以先之，审度量以闲之，乡置师以说道之，然后申之以宪令，劝之以庆赏，振之以刑罚，故百姓皆说为善，则暴乱之行无由至矣。”即是说，申明宪令是获得大治、减少犯罪的基础。法家认识到，不止要向百姓申明法令，法令本身还要保持一定的稳定性，“号令已出又易之，礼义已行又止之，度量已制又迁之，刑法已错又移之，如是，则庆赏虽重，民不劝也；杀戮虽繁，民不畏也。”只有稳定和一贯的法令制度，才能获得百姓的信服，而欲使其获得教导与信服，又需要先从法律条文的公布开始，《管子·法法》曰：“令未布而民或为之，而赏从之，则是上妄予也。上妄予则功臣怨，功臣怨而愚民操事于妄作，愚民操事于妄作，则大乱之本也。”因此，广布法令必须与以信施法结合起来，做到信赏信罚，“令已布而赏不从，则是使民不劝勉，不行制，不死节。”同样的，“令已布而罚不及，则是教民不听。民不听，则强者立；强者立，则主位危矣。”管子反复说明的是信赏信罚之重要性，而要做到赏罚分明，首先需要百姓或兵士知法，故广布法令成为行法的前提。

法家通过广布法令，是要树立其所欲求的行为规范，实现统治的目标。法家哲学基于对社会人性的敏锐观察，成为“一套操控人的行为系统”。先秦法家以富国强兵为终极目标，广布法令以行法治，也正是要为百姓树立行为指南，进而通过“农战”服务于富强之目标。商鞅认为，“国之所以兴者，农战也。”这就要求以法令引导民众趋向农战，“百人农一人居者，王；十人农一人居者，强；半农半居者，危。故治国者欲民者之农也。”国家的法律制度必须要以农战为指引，确立激励百姓的赏罚制度，才能导向富强之目标。而建立了农战之法，就必须让民众依法而行，使天下的官吏百姓都知道法令内容。普通百姓知法，了解遵法的益处，就能够安于农耕、勇于战斗；官吏知道民众知法令，“吏不敢以非法遇民，民不敢犯法以干法官也。”官民都能知法遵法，“万民皆知所避就，避祸就福而皆以自治”，法治所欲求的国家富强就能够实现。

当然，不可否认，法家要求广布法令，也与其对法律认识的局限性相关。韩非集先秦法家之大成，提出了法、术、势之说，与相对隐秘、不欲人见的“术、势”不同，“法莫如显”，“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也。”只有将法广布于百姓，才能发挥法的作用，“是以明主言法，则境内卑贱莫不闻知也，不独满于堂。”（《韩非子·难三》）换言之，一国之法令本来就是用来“御民”的，百姓当然需要知道其内容，进而才能有所遵从。法家倡导一刑、一教，以“燔诗书”配合“明法令”，实际上也是要统一民众的思想，服务于农战的目的，而将人自身的价值工具化。这种内在指向专制的法律观，当然与现代法治精神凿枘不合，但法律本身的公开性、普及性，又与现代法治的要求并行不悖。

如何能够广布法令

法家不仅详细论述了广布法令的必要性，更从施行法令、推动法治的角度，提出了广布法令的诸多途径，通过建立法令宣传普及制度、强化各级官吏宣教法律义务等方式，有效地促进了广布法令目标的达成。

通过建立法令普及制度，使法令宣教规范化。商鞅特别重视法律制度的宣传普及，让民众知晓法律是实行法治的必要前提，为普及法律，建立“主法令之吏”讲读法令的制度，官吏必须先学习熟悉法令，再向民众广泛讲读普及，“主法令之吏有迁徙物故，辄使学读法令所谓。为之程序，使日数而知法令之所谓，不中程，为法令以罪之。”官吏对法律的说明解释，百姓对法令的学读，必须准确到一字一句，不得任意删改，“有敢剟定法令损益一字以上，罪死不赦。诸官吏及民，有问法令之所谓也于主法令之吏，皆各以其所欲问之法令，明告之。”（《商君书·定分》）

秦国基本遵循了商鞅广布法令之思想，要求全体臣民学法、知法，明确规定官吏必须“明习法令”，传世的“秦简”中有“凡良吏，明法律令；恶吏，不明法律令”。在官吏带领学读法令的制度下，官吏须率先学习法令，再向普通百姓广为传达，这不仅加速了法令的传播普及，更保证着法令的权威性和严肃性，使法令能在更广的范围中得以贯彻和施行。

建立强制性的法令学读普及制度，亦为后代所沿袭。明初朱元璋制定“大诰”三编，在颁布之初就要求“一切官民诸色人等，户户有此一本，若犯笞、杖、徒、流罪名，每减一等；无者加一等”，鼓励百姓学习法令。洪武三十年，朱元璋又下诏广布“大诰”，“法司只依律与大诰议罪”，并令各级学校讲授大诰，科举考试考大诰，乡民集会宣讲大诰。

要求“以吏为师”，设置法令宣教官员，强化官吏的法律宣教义务。商鞅专门设置负责法令普及的法官法吏“以为天下师”。具体方法为，“天子置三法官：殿中置一法官及吏，丞相置一法官。诸侯、郡、县皆各为置一法官及吏，皆比秦一法官。郡、县、诸侯一受赍来之法令，学并问所谓。吏民欲知法令者，皆问法官。故天下之吏民，无不知法者。”（《商君书·定分》）此“法官”之设，实际上类似于普遍的建立法律宣教及法律顾问制度。

先秦时代造纸印刷技术尚未出现，法令传播极为困难，刻在铜鼎或竹简上的法令，很难广布于民间，普通百姓大多又不识字，自行学习理解法令几乎不可能。是故，设置专门讲授法令的“法官”，为百姓解释法令、说明法令，才能使他们知晓法令并依法行事。官吏普法又有特定要求，行使普法职责的“法官”自己需要全面、深入的掌握法律法令，当新法律制定后，宣传法令的官吏必须先学习。“各为尺六寸之符，明书年、月、日、时、所问法令之名，以告吏民。主法令之吏不告，及之罪，而法令之所谓也，皆以吏民所问法令之罪，各罪主法令之吏”。即普法要遵循特定的步骤，普法之后，还要考核实际效果，否则要受到惩罚。普通百姓知法、用法，不仅有助于形成尊法、守法的良好社会氛围，更能督促官吏依法而行，形成官民互相制约的效果，故商鞅提出，“遇民不修法，则问法官，法官即以法之罪告之，民即以法官只言正告之吏。吏知其如此，故吏不敢以非法遇民，民又不敢犯法。”如此，官吏不敢恣意滥用权力虐民，百姓知道了法令，自己也不敢犯法，最终达到法治的目标。

法家不只要求一般性的普法，更注重通过司法个案的处理普及法令。通过司法审判普及法令，是中国古已有之的传统，西周时，召公在处理民间纠纷时，为了方便老百姓打官司，便采取巡行乡邑的办法，到老百姓当中去就地审理，据说这种方法很受老百姓欢迎。召公巡行乡间审判，自然不只是处理某起个案，实际也是一次普法宣传，发挥着宣示法令的作用，帮助周围群众从真实的审判中获得法令知识。提倡“以刑去刑”的商鞅非常重视个案的法令宣示意义，在论述“壹刑”时，特意引用了晋文公的故事：为了让天下百姓都知晓法令，有次晋文公将所有的诸侯大夫召集在侍千宫，颠颉来晚了，官吏请示文公如何处置，文公回答说：“按法律办吧。”执法官于是当场腰斩了颠颉并且示众，这下晋国的百姓都知道了晋国的法令，并且了解了晋文公执法以信的决心。商鞅本人也有类似的例子，他在秦国行法之初，发生太子犯法之事，虽然最终因太子有君主之尊，只是象征性地处罚了其师傅公子虔等人，但是效果仍十分显著，不仅新法令得到了广布，法令之权威也立刻得以树立，“秦人皆趋令”。

通过司法个案审理传播法令的经验，也为后世所沿袭。明清州县对诉讼采取“教谕式的调解”，尽管嵌入了自身基于情理的判断，但“教谕”本身也是通过个案向百姓传播法令的方式。

法家法令广布的现实意义

普法宣传之于现代法治的意义自不必赘言，但检视当代中国普法实际，却又存在着某些缺陷与不足。普通百姓，甚至个别领导干部，对于普法工作敷衍了事，普法的效果难以保证。整个普法工作也较缺乏统筹性、规范性的制度体系，这些问题都制约了普法的实效。回顾法家广布法令的历史经验，虽然带有特定的时代印记，但仍不乏一定的现实价值。

法律的宣传普及需要建立科学完备的制度。宣传法律、学习法律不能作一般性的要求，对法律知识的普及学习应该纳入强制性制度规范，对法律学习的内容、普法的效果与质量，应该作出详细的规定。对不同社会职业群体，或者文化程度不同的公民，应该要求学习相适应的法律法规常识；普法学习后，要进行严格的考核，确保法律学习普及的效果，避免普法学习形式化。

法律的宣传普及应该更好发挥“法律人”的作用。这里的“法律人”，不仅是指专门以法律为业的人，还包括肩负着推动国家法治建设责任的法律“担纲者”，即各级政府官员。各级政府官员，首先需要认识到普法、学法之于法治建设的重要性，不仅要以身作则了解法律、学习法律，还应该做好法律的宣传普及工作。行政执法官员，特别是基层一线的执法人员，更应该在日常工作中做好宣传法律、解释法律的工作，否则，就应承担相应的责任。

法官群体作为法律人的重要组成部分，在法律宣传普及中具有十分重要而独特的作用。法官们的普法宣传，不应该止步于法庭，或局限于具体案件的当事人，而需要充分利用巡回审判、下乡调解、诉讼执行等工作时机，将法律知识、法治精神带到更广泛的社会层面，而生动鲜活的现实案例，更能让百姓直观地熟悉法律知识、理解法律原理。只有让更多的普通百姓了解法律、熟悉法律，进而提高依法保护权利的意识，增强尊法、守法的主动性与积极性，才可能产生法治中国的原动力。

（摘自2017年3月17日《人民法院报》）