◎文/李 艳 汤瑞雪

“制度扶贫”框架下农村基层组织管理“双创”模式构建

◎文/李 艳 汤瑞雪

在“制度扶贫”已经取得共识并逐渐形成趋势的大背景下，农村基层管理组织在发展经济扶贫攻坚中的作用就显得至关重要了。在“双创”成为国家战略的大环境中，贫困地区基层管理组织基于思维、管理及经营的“双创”模式的构建，既是自身改变现状、解决问题、促进组织强化、转型、升级的手段，更是通过经济发展实现制度扶贫、精准扶贫、从创新创业到创收创富的最佳途径。

农村基层组织；双创；制度扶贫；管理

在扶贫进入“精准”阶段的同时，“制度扶贫”上上下下也已经取得共识并逐渐形成发展趋势。因此，农村基层组织在管理经营体制、机制上的转型提升，及其在发展经济、扶贫攻坚中的作用就显得至关重要。

“双创”成为国家战略、成为国家创新驱动发展的一个重要的制度安排，为农村尤其是边远贫困地区基层管理组织不仅提供了一个及时有利的生态环境，也提供了一个明确的模板。农村基层组织基于思维、管理及经营的“双创”模式的构建，既是自身改变现状、解决问题、促进组织强化、转型、升级的手段，也是通过经济发展实现制度扶贫、精准扶贫、从创新创业到创收创富的最佳途径。

一、农村（贫困地区）基层组织管理突出问题

从宏观角度观察，我国农村基层管理组织整体能力是好的，然而，基于多种因素，具体到有些地方、特别是边远贫困地区的基层管理组织与发达地区却有着较大的差距，存在着诸多问题。

（一）行政及管理经营能力较弱

行政及管理经营能力问题是从三个层面上显现的。

1．从传统意义上看，行政能力偏弱，即领导力、掌控力、推动力不强。例如，有的基层组织面对不断发展变化的新形势、新任务，总感到“老办法不顶用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不管用”。基层干部正确执行政策、坚持依法办事、善于做群众工作的能力有待加强。

2.改革开放以来，我国农村发生了举世公认的巨大变化，但农业经济结构不合理、综合经营效益不高、农民收入增长缓慢的矛盾仍在逐渐显现，这与基层组织进一步领导农业经济工作的能力密切相关。例如，在乡镇企业兴起之后新一轮的农村产业结构的调整方面与探索利用新技术实现农业现代化的具体途径方面，以及扶贫攻坚的经营项目的开发方面显得办法少、思路旧。

3.从 “管制型的政府组织”，到“管理型政府组织”，再到“服务型政府组织”的转型升级不到位。例如，农村双层经营体制的融合度不高，一方面，家庭承包经营层次中，集体经济组织管理时有缺位；另一方面，在解决一家一户难以解决的困难时，农村基层组织服务功能又体现得不够充分。

（二）文化素质偏低

与上述能力相应的，文化素质问题也可以从两个层面上分析。

1.文化结构与年龄结构。根据湖北省天门市九真镇的调查，在农村基层组织干部中的文化程度构成上，初中、高中多，小学和大专少。从年龄结构上来看，40岁以下的中青年少，整体上年龄偏大。“两委”干部共135人，其中，35岁以下的3人，46～55岁的62人，56岁以上的41人，大专文化程度的3人，高中文化的58人，初中文化的74人。在农村基层组织干部中，年龄结构老化、文化程度偏低是较为普遍的现状。以这样的年龄结构、文化程度，完成一般的行政及管理经营尚有困难，也难以完成我国脱贫攻坚的艰巨任务，更难以适应新时期扶贫攻坚的严峻形势。

2.新时期农业与农村发展的内外部环境都将发生深刻变化，面临农业结构调整、产业链条延伸、农产品市场竞争力和农业可持续发展等多方面的变化，如果没有起码的创新竞争意识、移动互联网思维以及全球化、地球村的观念等，就无法改变“短腿在农业，短板在农村，难点在农民”的现状，也就无法跟上新农村建设的步伐以及新型城镇化和农业现代化的进程，最终就更难以实现将农民从传统身份到新型职业化的转变。

二、国家“双创”战略与“制度扶贫”的机遇与趋势

国家“双创”战略与精准扶贫、精准脱贫的扶贫攻坚战役几乎是同时提出的，其中，所包含的机遇与趋势是不容忽视的。

（一）“制度扶贫”大势所趋

1.一个社会共识

改革开放以来，我国在农村减贫方面做了大量的工作，取得了举世瞩目的成绩。按照官方贫困线标准，1978—1999年，农村贫困人口由2.5亿人减少到3412万人。然而，从一份研究分析报告中发现，在1978—1985年的7年时间里，农村贫困人口就减少了一半，农民人均消费水平增长率高达10%。这一时期全国人均GDP年平均增长率为8.3%。1986年以后，农村贫困人口减少明显趋缓，到20世纪90年代中期，贫困人口停止下降；即使按官方贫困线标准和统计数据，20世纪90年代减贫速度也是趋缓的。而这一时期（1990—1997年）全国人均GDP年增长率最高达到9.9%。从客观上来看，20世纪90年代我国经济增长率明显高于20世纪80年代；从政府的主观努力程度上来看，政府在20世纪90年代比20世纪80年代更加重视农村扶贫工作，加大了农村扶贫的力度，无论是在扶贫资金方面，还是在扶贫人力方面都增加了投入，但减贫的效果不但没有增加，反而连年衰减。如果不进行一系列制度改革与制度创新就很难确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的目标。

在2015年召开的中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记指出，要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构建好的体制机制。

2．两个改革重点

首先是土地的农村集体产权制度改革。目前我国已有十几个省开始整省推进试点的是农户承包地制度改革，主要是解决好权能的分置问题，即“三权分置”（落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权）。把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大制度创新。同时，推动农村土地征收、宅基地、集体建设用地和集体产权股份化等改革试点，也创造了增加农民财产性收入的条件。

其次是新型农业经营体系的构建。主要是以种植、养殖大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体进入市场，力求彻底解决长期存在的农民进入市场的组织化程度低的问题。鉴于农民合作社与农村基层组织历史性的紧密关系，所以在新建的农民合作社中，尤其要在为农民提供技术、信息、资金、物资以及产品销售等方面的服务，发挥其重要的服务作用。未来，“新型经营主体+社会化服务+适度规模经营”是发展现代农业的重要思路，也是从根本上解决农村贫困问题的新途径。

此外，正在进行的户籍制度改革也将是农业劳动力要素改革的重要基础。其目的在于促进劳动力要素的跨地区流动。户籍制度改革，不仅有助于提供有效供给、创造需求、加快城镇化进程，更重要的是可以让原本不是农民的各色专业人员大量下乡，补充并形成新型职业农民群体。这一点，对于改善农村基层组织队伍结构以及提升其管理经营能力也是至关重要的。

（二）“双创”将是新时期最大的制度红利

以创新要素驱动并取代过去的投资要素推动，创新驱动战略已经置于国家发展全局的核心地位，“双创”的体制机制也必然是我国长期的制度安排，其中蕴藏着丰富的制度红利。而且，两个基本的判断是：中国创新的潜能在农村农业农民，而且在未来新的产业革命中，农业仍然是核心产业。

“逻辑”一词源于德国哲学家黑格尔，是指事物发展的客观规律。以我国扶贫历史进程为背景，分析和认清土地扶贫的逻辑，是进一步了解赫章县乃至贵州省国土系统扶贫政策，取得扶贫成效，提炼扶贫工作经验，服务全国扶贫工作的重要理论基础。

1．中国创新创业的潜能在“三农”

2015年12月，在国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议指出，深化结构性改革，实施创新驱动激发 “双创”活力，推动农村一二三产业交叉融合，是促进农业现代化与新型城镇化相衔接，推进农业增效、农民增收和农村繁荣的重要举措。其中，在农村一二三产业融合发展的过程中，会极大地推进体制机制创新，激发亿万农民创新创业的活力，培育新产业新业态，不断拓展农业农村发展新空间、农民增收致富新渠道。在一二三产业融合的推进中，以农业科技园区、高等学校新农村发展研究院、科技型企业、科技特派员创业基地、农民专业合作社等为载体，通过市场化机制、专业化服务和资本化运作方式，利用线下孵化载体和线上网络平台，面向科技特派员、大学生、返乡农民工、职业农民等打造融科技示范、技术集成、融资孵化、创新创业、平台服务于一体的“星创天地”，将发挥巨大的作用。

2．在未来产业革命中农业仍然是核心产业

2016年10月，首届中国农业（博鳌）论坛，农业部原副部长刘成果指出，未来农业可以肯定就是现代农业，现代农业的最高形态是生态农业。生态农业是以一系列生物技术为基础构建的系统工程。中国科技部十年前就预测生物技术会引领第四次产业革命。其间，生物技术带来的首要变化是推进农业的第二次绿色革命。例如，植物组织培养和温室，改变了中国北方7亿人的冬天的蔬菜结构，这是最大的一个生物技术。生物技术将品种资源、基因组和分子技术育种等研究相结合，生物技术的大量开发将大幅度减少农药、化肥和水资源的用量，而这些正是生态农业的特征。

国家“十三五”科技创新规划于2016年7月印发。规划是在把握世界科技革命和产业变革新趋势，围绕我国产业国际竞争力提升的紧迫需求，强化重点领域关键环节的重大技术开发的背景下制定的。在“构建具有国际竞争力的现代产业技术体系”一章中，发展现代农业技术排在第一位（“发展新一代信息技术”排在第二）。规划超前部署农业前沿和共性关键技术研究，不仅要藏粮于地，更要藏粮于技，这足以说明农业在未来世界科技与产业变革中的核心地位。

另外，规划还强调了加大研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等政策的落实力度，推动设备更新和新技术利用。通过落实税收优惠、保险、价格补贴和消费者补贴等，促进新产品、新技术的市场化规模化应用。

三、农村基层组织管理“双创”模式构建

2016年5月国务院印发《关于建设大众创业万众创新示范基地的实施意见》指出，要在更大范围、更高层次、更深程度上推进大众创业、万众创新，加快发展新经济、培育发展新动能、打造发展新引擎，加快建设一批高水平的“双创”示范基地，扶持一批“双创”支撑平台，形成一批可复制、可推广的“双创”模式。在此背景下，农村基层组织应该从根本上突破传统模式，在思维与管理两个维度进行“双创”模式的构建。

治贫先治愚，扶贫先扶智。在针对农村基层组织成员以及广大农民在内的教育扶贫、智力脱贫的过程中，重要的不仅是知识的获得，还有思维模式的重建。

1．科技创新意识养成。

所有的科学技术的形成，其实都是创新创意的直接结果。2016年10月国务院印发《全国农业现代化规划（2016—2020年）》，明确提出要依靠科技创新调整农业生产结构，提高机械化、信息化水平。其中特别提出“坚持以科技创新为引领，激发创新活力”。这里揭示的逻辑是：现代农业技术不仅展现了新技术、新设备，还显示了新理念、新模式；不仅拓展和延伸了农业发展空间及链条，还拓展和延伸了人的视野空间及思路。

所谓一二三产业融合发展中形成的产业边界模糊、渗透、交叉和产业一体化现象，从根本上是基于技术创新与制度创新的。因此，农村基层组织不论是接受科学技术的教育培训，还是直接使用技术工具，都不能忽略其内在的创新意识的养成；因而在激发引领农民群众创新、创业、创造活力，也让自己成为农业现代化的自觉参与者和真正受益者。

2．“互联网＋”思维变革

互联网在彻底改变了人们的生活方式、生产方式的同时，也彻底改变了人们的思维方式。目前，“互联网+”战略上升至国家层面，正在实施 “互联网+”现代农业行动。到2020年农业物联网等信息技术应用比例达到17%、农村互联网普及率达到52%、信息进村入户，村级信息服务站覆盖率达到80%。国际调研数据预测，中国拥有广袤的农村地区亟待电商的开发，市场潜力巨大，将成为零售电商下一个掘金点。

“互联网+”既是操作工具，又是思维方式。互联网+”思维具有以下特征：①突破性思维：突破阻碍社会改革的各种藩篱，在社会治理、政府职能转型等方面不断深化改革开放的进程。②开放性对接思维：主动走出去、进行跨界的行业合作，对接和吸纳社会优质资源，拓展事业与产业的领域。③整合性思维：善于吸收新技术新产品、新渠道等各种优质资源，形成发展的系统优势。上述无论是“互联网+”实践，还是“互联网+”思维，对农村、农业乃至农民都具有某种强烈的现实的针对性。

（二）管理经营模式转变

1．职能转变：从政府到市场

转变政府职能，就是合理定位政府和市场功能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动简政放权、放管结合、优化服务改革，还要更好发挥政府在政策引导、宏观调控、支持保护、公共服务等方面作用。

从健全科技创新治理机制的角度，政府职能转变，是顺应创新主体多元、活动多样、路径多变的新趋势，推动管理创新，形成多元参与、协同高效的创新治理格局。农村基层组织必须以改革创新精神加强自身建设。要转变发展理念，树立“创新强农”、“协调惠农”、“开放助农”以及“共享富农”理念。要转变工作职能，规范制约用权，加强政策创新、体系建设和法治建设。要创新工作方式，优化决策方式、管理方式以及投入方式。

2．管理转变：从管制到服务

国务院 《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》指出：①推进大众创业、万众创新，就是要通过转变政府职能、建设服务型政府，营造公平竞争的创业环境。通过创业增加收入，让更多的人富起来，促进收入分配结构调整，实现创新支持创业、创业带动就业的良性互动发展。②坚持需求导向，释放创业活力。尊重创业创新规律，坚持以人为本，切实解决创业者面临的资金需求、市场信息、政策扶持、技术支撑、公共服务等瓶颈问题，最大限度释放各类市场主体创业创新活力，开辟就业新空间，拓展发展新天地，解放和发展生产力。③坚持开放共享，推动模式创新。加强创业创新公共服务资源开放共享。④完善公平竞争市场环境。进一步转变政府职能，增加公共产品和服务供给，为创业者提供更多机会。

3．经营转变：从单一组织到多元化产业组织

自实行以土地等生产资料承包责任制为中心的农村改革以来，在相当长的时间里，一方面，村集体经济（合作经济）组织处于瘫痪、半瘫痪状态，村干部在管理经营上无力作为；另一方面，由于缺乏集体经济（合作经济），导致村干部在公共供给上无钱作为。因此，农村基层组织以管理、服务对接如种植、养殖大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等多种新型农业经营主体一道进入市场；引导家庭经营、合作经营、集体经营、企业经营共同发展，真正解决长期存在的农民进入市场的组织化程度过低带来的困境。

从科技推动农业产业转型升级的角度，农村基层组织应该在培育发展新型农业经营和服务主体以及健全农业社会化科技服务体系的基础上，创办领办科技型企业和专业合作社、专业技术协会，加大先进适用技术的推广应用力度。如前所述，“新型经营主体+社会化服务+适度规模经营”是发展现代农业的重要路径，也是从根本上解决农村贫困问题的途径。

在中国，乡村社会自古以来都是立国之本、政权之基。在这个意义上，农村基层组织及其行政与管理经营功能，无论其多小，无论怎么估量，都不为过。如今，国家已经实现从行政管制到社会治理、从社会治理再到创新治理的发展。农村基层组织也应该在“制度扶贫”的整体框架之下，在“双创”战略的大背景中，紧紧抓住发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村三大任务，与农业产业同步完成转型升级。

[1]九真.关于村干部队伍建设现状的思考 [OL].（2015-02-26）http：//www.tianmen.gov.cn/root10/ xzbcq/0118/201502/ t20150226_305453.html.

[2]黄文华．制度创新：实行农村制度扶贫的开发战略——新阶段扶贫开发战略的经济学思考之二[J].老区建设，2003，（03）.

[3]刘卫平.“互联网+”呼唤思维方式深刻变革[N].解放日报，2015-4-28.

责任编辑：张丽恒

D632.9

A

1006－1255－（2016）12－0024-05

2016年肇庆市哲学社会科学规划办项目《扶贫新思维——制度扶贫》（编号：16ZC－08）的研究成果

李 艳（1980—），广东理工学院会计系。邮编：526114

汤瑞雪（1989—），武汉大学会计系。邮编：430072