◎文/刘双振 王 镭

京津冀协同发展框架下警务合成作战机制研究

◎文/刘双振 王 镭

京津冀合成作战机制是京津冀区域警务合作的重要组成部分。京津冀警务合成作战机制主要表现为以下两个方面：战时在勤务联动指挥中心的指挥下，运用“大数据”情报，精准高效平息突发性应急事件；平时建立立体化社会治安防控体系，增强社会面控制力，实现三地整体联动联勤，为京津冀协同发展保驾护航。

京津冀；警务合成作战；机制研究

2016年1月24日，京津冀三地签订了警务协同发展框架协议 （简称：《框架协议》），这是继京津冀协同发展上升为重大国家战略后，全面推进京津冀一体化进程的重大举措，也是环京“护城河”工程的后续深入发展。《框架协议》提出，京津冀三地公安机关将进一步整合警务资源，强化区域联防联控，着力共建以联勤指挥体系、情报信息系统、反恐防恐网络、治安防控网络、通道查控网络、公安行政服务、警务资源建设和警媒合作宣传等 “八个一体化”为主体的警务合作格局，从多层次深化京津冀公安机关各部门、各警种的警务合作，从而完善了环首都跨区域警务合作机制。

一、构建京津冀警务合成作战机制的内涵和意义

京津冀警务协同发展是京津冀一体化的保障，构建警务合成作战机制是确保京津冀警务合作的必经途径。区域警务合作是一个分层次、分等级的跨区域公安机关之间、公安机关内部不同部门之间、不同警种之间协同行动的一种横向联合警务模式。京津冀警务合成作战机制是指在“大警务，大公安，大部制”的原则指导下，进一步整合警务资源，构建统一的勤务指挥体系，优化警务管理，三地联动、互为源头、互为支援，形成整体合力，着力打造“贯通三省市，覆盖全时空”的立体化警务合作格局，确保三地维稳、处突、防控、安保的顺利进行，保障首都功能定位，实现区域内警务执法活动大接轨。京津冀警务合成作战机制既具有一般的区域性或者跨区域警务协作的特点，如集约性、合作性、统一性等，又具有符合自身发展的常态化、机制化等特性；警务合成作战机制的建立一方面要以首都的社会治安秩序和安全稳定为核心，另一方面兼顾发挥天津和河北的治安防控和维稳处突能力，彰显其联动警务合作中辅助作用。

（一）警务合成作战是大势所趋，护航京津冀一体化协同发展

京津冀协同发展框架下警务合成作战机制的建立主要是为了适应战时警务的运行，确保三地在突发应急事件、暴力性恐怖袭击案件和重大安保活动快速反应、及时应对和高效处置。与其他区域性警务合成作战机制相比，京津冀警务合成作战机制不仅要推进信息流、业务流、管理流的有机融合，保证整体联动、异地执法、联合打击的对接工作，还涉及保障首都安全等特殊问题，承担一体化保驾护航作用的警务工作。警务合成作战机制是京津冀协同发展的战略性保障，是推进京津冀城市群的一体化建设的后盾力量，促进三地实现“政策共同体”，打造一个世界级的 “联动、联防、联治、联控、联建”的新型警务合作区域。

（二）京津冀协同发展，结构调整、资源重组，引发更多社会治安问题

三地进行地域性结构调整，由于打破平衡的利益关系必然引起更多的社会治安问题。在产业资源、人力资源和科技信息资源的疏散分流过程中，很容易发生衔接不到位、人力资源不符合当地需求的尴尬境遇，为社会增添了不安定因素，对京津冀的社会治安造成不良影响，特别是在市郊区、城际边界处和城乡结合部，由于疏于治理更易引发土地纠纷等群体性事件和流窜性侵财案件。三地共同打造警务合成作战机制，不仅有利于资源整合，缓解警力短缺的压力，而且通过统一指挥，提高了突发应急事件的处置能力，增强了对社会面的控制力。

（三）警务合成作战是创新警务的需要，是理念创新、管理创新的体现

区域协同发展势必要更新传统理念，打破原有体制局限，以适应整体发展的需求，尤其是警务执法方面，京津冀公安机关要在 “双重领导、条块结合”的管理体制模式下有所创新发展，突破公安系统现有行政界限格局。如在日常警务方面，三地平等地指挥调动本地警力资源，服从当地政府和上级公安机关的业务指导；但在保护首都安全和重大安保任务方面，天津和河北两地的警方应突破现有管理模式，减少指挥层级，通过京津冀联合指挥平台的指挥调度，充分发挥两地协助作用，齐力共保首都安全。

二、京津冀警务合成作战机制的发展概况

随着京津冀协同发展的深入推进，一体化的警务合作机制取得了实质性的发展，尤其是《框架协议》的签订，为三地公安机关的精诚合作指明了方向。京津冀三地公安机关统筹规划，通过体制改革和制度设计，建立了长效的联动协作机制，实现了不同区域警种的准确定位，在信息情报资源共享、统一指挥平台建立、交通安全管理合作和应急联动合作机制方面取得了质的飞跃，切实提高了京津冀三地公安机关整体联动能力和作战能力。

（一）信息情报资源方面

“互联网+”时代背景下，人流、物流、信息流纵横交错，倒逼公安机关警务工作的开展需要建立在海量情报信息的基础上，为了适应这一需求，实现公安机关对犯罪的精准打击和可预测性预防，“大数据”警务模式应运而生。首都公安机关在警务大数据发展上具有独特的优势，它管理、储存的海量数据涵盖“人、地、物、事、组织”等方面，涉及接处警记录、人口信息、机动车管理等多样化数据，并在特征比对、轨迹分析、图文筛查等方面积累了丰富的经验。目前，三地公安机关依托多年的公安信息化建设，以警务大数据为平台，逐步实现网络热点舆情实时监控、全天候视频监测、警情线上通报、交通流动态监控等数字化警务。

（二）统一指挥平台方面

指挥系统是合成作战的中枢系统，是保证现场突发事件和群体性事件顺利处置的关键因素。一般情况下，在横向警务合成作战体制中，统一指挥平台包括：指挥中心与刑侦联合、独立联合指挥部或者指挥室、指挥中心与反恐情报部门联合三种模式，在纵向警务合成作战体系中，包括省厅指挥部、市局独立合成大队指挥室，县局现场指挥处。而京津冀警务协同发展下的警务合成作战机制独具特色，三地设立京津冀指挥联络平台，下设在指挥中心。北京的指挥联络平台设立在京津冀警务合作办公室下，属正科级，日常由专人负责管理，包括：警情通报、异地联络、协商协调等工作；特殊情况下，开展重大活动安保任务、暴力性突发事件、恶性群体性事件、恐怖袭击和重大节日安保工作时，天津和河北的指挥联络人员将会进京与北京的指挥联络人员会晤，统一负责联勤指挥，确保安保和处突的顺利进行。这种“平时＋战时”的指挥平台模式，实现了“信息互通，人员互动，工作联动”的目标，既契合京津冀三地在协同发展中的各自职能定位，也适应了首都维稳处突的发展趋势。此外，三地作战指挥中心还设立有专家研判席，通过远程视频会议对合成作战方案进行评估和研判，确保快速、妥善地处置突发应急事件；专家还会对合成作战的案例进行分析和总结，逐步强化预案的实战性和有效性，建立健全合成作战预案库。

（三）交通安全管理方面

在道路交通建设方面，京津冀三地签署了《京津冀协同发展交通一体化规划》，规划提出：到2020年，北京、天津、河北将建成9000公里的高速公路网和主要城市3小时公路交通圈；9500公里的铁路网和主要城市1小时高铁交通圈。在航空合作方面，三方签订了《京津冀警务航空合作机制框架协议》。结合京津冀三地警航发展现状，协议主要建立了京津冀地区警航合作日常指挥机制和重大安保期间联勤指挥机制、北京警航协助津冀公安机关在津冀地区执行警务飞行任务和开展社会救援工作机制、北京警航与津冀公安机关相关警种定期演练机制、津冀地区警航临时起降点勘查和变化情况通报机制、北京警航带动津冀地区警航建设发展机制等五大合作机制。京津冀建立常态警航联动巡逻队伍，对重要区域和三地边缘交界处进行重点巡查和预警，一旦出现警情，迅速上报并第一时间抵达现场进行先期处置，控制事态发展。京津冀一体化陆空交通的发展，为警务合成作战提供了道路保障，大大缩减了天津、河北两地支援北京的时间，全面提升了京津冀交通指挥调度水平和应急处突能力。

（四）应急合作机制方面

京津冀应急办于2014年8月7日签订了 《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》，在召开的联席会议中，三地针对应急过程中出现的合作问题进行了讨论和研究，从三个方面提出了增强京津冀应急联动能力的意见。第一，三地建立应急管理联席会议，分析研判三地公共安全形势，研究应急联动合作事项。第二，在应急处置过程中保证应急情报信息和通讯畅通，实现视频会议和无线通讯的互通，真正做到资源共享、信息共用。第三，建立联合应急指挥机制，以属地管辖为原则，在应急事件发生地设立现场指挥部，靠前指挥，便于把握事态发展趋势，有利于救援力量的调动和跨区域协调。京津冀三地应急系统将在应急预警监测、应急处置、应急情报共享与信息交流、应急实战演练方面展开深层次的合作，共同维护京津冀地区社会安全稳定。

三、京津冀警务合成作战机制建设构想

京津冀协同发展框架下的警务合成作战机制是京津冀区域警务合作的重要环节，也是未来三地社会治安防控的需要。三地公安机关为促进警务合作做出了巨大努力，特别是在情报信息资源、交通安全管理、统一指挥平台和应急合作方面，取得了巨大的突破和成就，但为了京津冀区域一体化协同发展更好地进行，京津冀警务合成作战体制的建设还有较长的路要走，需要继续做好统筹规划工作，落实联动联勤指令，共同织好京津冀一体化的蓝图。

（一）构建勤务联动统一指挥中心

合成作战的灵魂就是统一指令、统一行动。警令通畅是保证处置活动顺利进行的关键，尤其是在跨区域的处置活动中，统一指挥更为重要。京津冀三地要在现有体制和警力的基础上，实现整体联动、相互支援、共同处置突发应急事件，就必须构建联动联勤合成作战指挥中心，对京津冀警力进行统一调动，整合资源处置现场事件。京津冀合成作战指挥中心应当包括平时和战时两种模式。

1.京津冀常态指挥联络平台。平时指挥模式就是在三地110指挥中心下设立指挥联络平台，互通情报警情，负责日常的指挥协调工作。

2.京津冀战时指挥领导小组。战时指挥模式就是在原有110指挥中心和城市应急联动中心的基础上，建立合成作战指挥领导小组，由三地公安局（厅）领导担任小组成员，领导小组组长按照应急预案任命，统筹负责突发应急事件的指挥和领导，小组成员负责协调异地警力和警种的调动和指挥；此外，选派富有实战经验的指挥人员担任指挥参谋职务，直接对领导小组负责，确保指挥调令的正确性和指挥过程的专业性。

（二）构建“大数据”情报信息共建共享机制

“大数据”时代背景下，建立情报信息共享共建机制，能最大程度地减少警力损耗，确保合成作战的精准打击和高效处置，从某种意义上可以讲现代警务就是情报警务、信息警务。警务情报信息来源除了运用常规人口录用系统外，还可以借助社会救助站的信息登记系统，增加“大数据”量，增强社会治安的控制力。京津冀数据化警务模式在警务合成作战体制建设中，主要体现在两个方面：

第一，专门情报单向通报，突出重点，强化一核心、两辅助的职能定位。凡是河北、天津两地涉及北京安全的舆情和警情必须向北京公安机关进行通报；北京警方将有关首都稳定的情报信息通知河北和天津的公安机关，包括在逃人员、危险人员及车辆等信息，两地安排专员负责系统的管理和运行，一旦出现警情，借助通报系统，三地警方联动联勤、快速反应，实现预防犯罪的可预测性和打击犯罪的精准性。

第二，各警种情报共建共享，互授本地情报平台应用权限。三地警方加强警务情报信息交流共建，构建情报信息共享机制，打破地域化壁垒，减少公安内部、部门间、区域间的共享限制，在刑侦、网侦、技侦等警种领域强化合作，共同保障京津冀地区内社会稳定和一体化发展。

（三）构建全时空的立体化社会治安防控体系

立体化的社会治安防控体系本质在于把握防控主体、防控手段、防控对象的多元化，一个有效的社会治安防控体系在于有一个协调有序的运行保障体系将构成防控体系各个要素充分展开。因此，如何顺利实现异地警力支援，是京津冀跨区域警务合作的最大挑战，一旦发生重大突发应急事件时，可通过指挥领导小组进行协商调动异地警力，而在日常警务工作中，构建符合京津冀区域治安状况的治安防控体系的工作格局，则是推动京津冀协同发展一体化的治安保障和基础条件。

1.陆地方面建立“三小时”公路交通圈和“一小时”高铁交通圈，为运输异地警力提供便捷的交通条件；同时，在条件允许下建立紧急警用通道，提升三地应急联动能力。

2.组建警航队伍，着力建设京津冀警航区域合作平台，警航队伍主要负责区域警航巡逻，社会紧急救助，警情舆情通报，警务飞行任务等，从空中监测社会治安动态，实现空中巡逻和地面巡逻工作的无缝对接。

3.加强京津冀流动人口的动态管理，做好流动人口和特殊人群的服务和管理工作。对于入京人员办理暂住证，入京车辆做好办理入京证的工作，加强重点人群和重点行业领域的预警监管，控制违法犯罪的发生。

（四）构建完善的合成作战保障体制

1.推进警用装备现代化，充分发挥硬件设施的辅助功能。三地公安机关应当加大警务装备的资金投入，配置先进的警用装备。第一，通讯联络方面，除了升级无线通讯网络外，还应当充分运用移动设备视频平台，确保合成作战中的沟通顺畅。第二，单警装备方面，购置设计科学、符合实战特点的警用武器，既能提高单警作战能力，又能保证处置民警的自身安全。第三，升级警用软件系统，提升大数据的计算分析能力和运用能力，实现数字化警务。

2.强化训练民警素质，以适应多警种合成作战。三地公安机关要注重民警指挥能力、战术能力和综合执法能力的培养，为合成作战提供警力保障。一是，定期开展各级指挥人员集体培训，培养其指挥能力，提高其现场指挥理论水平。二是，定期开展民警技能培训，举行京津冀警务大比武活动，以多种形式激发民警的潜力，提高身体素质，保证执法活动的顺利进行。三是，对民警进行软件应用培训，针对更新升级的办公软件和内部软件，对民警进行操作指导，使民警熟练掌握使用技巧。

3.完善应急突发事件预案，定期举行战术演练。聘请实战专家编写突发应急预案，要将两个以上的预案整合成为一个紧急预案，在预案实施的过程中及时地、动态地进行调整，以期有效的应对多样突发事件；针对突发性群体性事件、暴力袭击事件和应急事件，定期进行战术演练，提高京津冀三地公安机关的应急联动能力，实现多警种协作，跨区域协作，建立立体化的作战体系。

4.建立警用人才数据库，为京津冀合成作战储蓄警力资源。一方面梳理京津冀区域内警务指挥、技术、专家等人才，进行分类管理，加强不同岗位人才的沟通和交流，引进高新技能人才，不断为京津冀公安机关输入新鲜血液；另一方面，加强实战部门和公安院校的联系，实战部门可以为公安院校提供实习交流基地，方便警校学生进行实习教育和教师挂职锻炼，公安院校也可以为实战部门开设培训课程，对实战民警进行有针对性的理论指导。

责任编辑：虞冬青

D631

A

1006－1255－（2016）12－0019-05

刘双振（1993—），中国人民公安大学。邮编：100038

王 镭（1958—），中国人民公安大学。邮编：100038