●李佳栋 王鸿儒 倪志良 焦晓娇

我国地方债的成因、风险与防控

●李佳栋 王鸿儒 倪志良 焦晓娇

编者按：随着新《预算法》的实施，地方债务管理从隐性逐渐走向公开，并统一纳入预算管理。财政部有关负责人就政府债务问题答记者问时指出，2015年地方政府债务率为89.2%，低于国际通行警戒值。近年来，财政部一直监测地方政府债务风险情况，取得了阶段性成效。与此同时，地方政府债务管理不可避免地存在着一些问题。为更好地防范地方债务风险，加强监管成效，本期专题围绕“地方债务风险防控与监管”邀请财政理论与实务工作者展开探讨，以期共同关注和研究地方债务监管问题。

在我国，地方政府投资对地方经济社会的发展起到了至关重要的推动作用。地方政府积极融措资金，适度发行地方债，可以缓解地方财政收支矛盾，有利于加快地方经济社会建设。然而，在地方政府投资饥渴的推动下，地方政府债务规模急速扩张，债务风险也随之凸显，并引发广大学者与社会各界的关注与担忧。本文对地方债的发展历程及相关理论进行了梳理，分析了地方债的成因，对地方债目前可能面临的风险进行了研究，并提出了相应的政策建议。

地方债 成因 风险 防控

一、引言

自2008年金融危机爆发以来，我国地方政府通过加大投资力度推动地方经济社会的发展，维持了GDP和财政收入的一定幅度增长，但投资狂热也带来了地方债风险。地方政府发债主要分为两大类：地方政府债和地方政府融资平台债券。首先，就地方政府债而言：财政部于2009年至2011年间代发地方债6000亿元，施行“代发代还”方案，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费；为加强地方政府融资的自主性，自2011年起，中央政府尝试先在上海、浙江、广东和深圳试点“自发代还”的方案，允许上述4省（市）在批准的额度内自行发债，但仍由财政部代办还本付息，2013年又在此基础上增加了江苏和山东两省；2014年财政部在原先基础上增加了北京市、江西省、宁夏回族自治区、青岛市4个省市自治区实行地方政府债券“自发自还”的方案，继续推进地方政府债券改革。其次，就“城投债”（以地方投融资平台作为发行主体，公开发行的企业债和中期票据）而言：1992年至2008年间，这一阶段我国债券市场处于起步阶段，“城投债”的规模较小；2009年初，国务院出台了4万亿的投资计划以刺激经济增长，为了保证相关配套资金，央行和银监会联合发文支持地方政府建立融资平台和扩大企业债券的发行规模。数据统计表明，2009年政府融资平台发行债券规模是2008年的大约3.5倍，总计2.8亿元。2010年至今，“城投债”处在规范的发展期，目前来看，在地方政府无法通过正规途径解决大部分融资需求的现实背景下，“城投债”是政府解决庞大的融资需求的重要手段。然而，庞大的地方债总量给地方财政带来了巨大压力，妨碍了地方政府职能的正常履行。为保证地方财政的正常运行，维护地方经济社会的发展与稳定，本文深入剖析了地方债的成因与风险，并对此提出政策建议。

二、地方债风险成因

（一）政府职能方面

自改革开放以来，我国尝试了一系列手段进行市场化改革，但完善、有效的市场化制度不是一蹴而就的。目前，我国地区之间市场化程度参差不齐。

第一，政府对市场发展存在过度干预的问题。换句话说，政府不能明确地界定自己的职能，尤其习惯于包办本应由市场来解决的经济问题，过度干预经济会导致本应可以通过市场机制化解的风险转嫁到公共财政上来，政府承担着巨大的风险防范成本，形成财政风险。

第二，目前我国行政体制由多级政府构成，地方政府需要中央政府的转移支付才能正常履行自己的政府职能。因此，一方面观点认为财政分权带来的是各级政府事权和财权划分不对等，这使得上级政府能够干预下级政府的经济事务；但另一方面观点认为，虽然地方政府举债条件不成熟，但却可以促进地方融资平台的发展 （Pradhan and Jamshedpur，2002；何俊杰，2005）。

第三，政府间转移支付制度也是产生地方债风险的一个原因。目前中央的转移支付手段有税收返还、体制补助、专项转移支付和财力性转移支付四种。中央原本通过转移支付来填补各地经济发展中的差异，但杨灿明和鲁元平（2013）却指出，近年来随着财权逐渐向中央集中，事权逐渐向基层下放，转移支付需求增大，地方政府为获得专项配套拨款反而需要相应配套的资金支撑，无形中迫使地方政府寻求地方债务的支持。

表1 2013年各省地方债情况统计表

第四，我国官员升迁一般采取政绩考核的方式，而这样会促使当政的官员盲目追求GDP的发展，大肆发债。

（二）地方行政体系

缺乏独立的地方税体系是地方财权与事权错位的一个重要原因。在现行分税制度下，共享税的比例过高，而且中央分享比例有不断提高的趋势。地方财政收入有相当比重来自共享收入，导致收入来源的稳定性和预期性都大为降低。此外，旧《预算法》规定地方各级预算量入为出，不列赤字。政府想要进行大规模的融资无法通过地方公债的渠道，不得不利用尚不规范的地方融资平台筹集资金，以满足地方经济发展的需要。同时，地方政府机构复杂和人员臃肿导致行政成本的升高，庞大的公务员系统也增加了行政成本，导致政府债务不断扩大。

（三）债务管理方面

目前，我国并未建立起完善的监督管理机制、科学规范的信息披露机制和责任追究机制，导致一些干部无视发债对市场经济的影响，片面地认为借到钱才是最重要的。各级政府对债务的风险防范意识淡薄，导致各个部门在决策时注重发债带来的短期经济效应而忽略其长期存在的隐患。

三、地方债风险分析

2015年起实施的新《预算法》使地方政府自主发债成为可能，同时为地方债的规范管理提供了法律依据与制度基础。地方政府通过举债募集资金，扩大地方财政支出，对地方的基础设施建设、经济的发展都有积极作用。但是，地方政府举债的规模要与当地实际情况相适应，规模过小不能满足地方财政支出与刺激经济发展的要求，规模过大则使地方财政负担过重，带来较大的偿债压力。

（一）债务规模风险

30个省级财政厅公布的2013年数据显示 （见表1），贵州、重庆、云南、青海4个省债务占GDP比重已超过50%，其中贵州最高，逼近80%。云南、陕西、四川、湖南、内蒙古、河南6个省份须偿还债务违约率超过3%，前两位湖南、云南超过4%。贵州、海南、上海、北京、吉林、湖北、河北7个省份负债率已超过80%，其中北京、贵州负债率甚至超过90%。由审计署2013年的公告得知，截止2013年上半年，全国政府性债务余额为 30．27万亿元，其中地方性政府债务达到了17．89万亿元。全国政府债务总额占当年GDP的53．5%，逼近60%这一警戒线，风险程度接近重度。仅2015年到期债务就高达1.86万亿元，若算上2013年6月以后新增、需要在2015年偿还的债务，地方财政偿债压力或将更大。若将或有债务考虑在内，有16个地区债务率已超过100%，包含9个省会级政府（赵璐，2016）。去年，地方政府开展债券置换，国债发行1.8万亿元，同比增长25.43%；地方债发行3.84万亿元，同比增长858.77%。截止2015年底，地方政府债务余额为16万亿元，负债率几乎达到了23.6%，考虑到2015年全国财政总收入为15.4万亿元，我国地方债务率显然已超过100%，风险程度不言而喻。进入2015年后，地方债发行量整体保持在较高水平（见图1），仅2016年上半年，全国共有30个省级政府和4个计划单列市政府发债，发行规模达到35755亿元，接近去年全年的发行水平（见表2）。由此可见，我国地方债总规模巨大，规模增长速度较快。相比之下，地方财政在短期内的偿债能力是一定的，较大的负债增速将使债务风险增加。

表2 地方政府债务发行情况表

图1 地方政府债月发行量

（二）债权结构风险

2015年地方政府实行债务置换，去年全年地方性政府举债规模达3.84万亿元。与此对应，主要金融机构持有的地方政府债券量大幅上涨。银行系统成为地方债最主要的持有者，持有规模高达4.46万亿元，同比增长288.4%。地方政府将融得的资金主要用于地方基础设施建设，相比银行的贷款期限，投资周期较长，回报较慢，依靠投资本身的回报偿债的压力较大。目前，我国进入“新常态”阶段，经济增速减缓。一方面，遇冷的房地产市场使得地方政府的土地出让收入严重缩水，这使得相当数量寄希望于土地收入的地方政府的还款负担大大加重，收支矛盾随之加剧。另一方面，或有债务构成了地方政府债务总量的很大比重，经济下行压力使得这部分隐性风险日益凸显，若政府负有偿还责任的或有债务出现债务危机，带来的连锁效应甚至会使地方财政陷入债务危机。在这些不利情形下，或出现局部地区的债务违约，对地方政府的信用造成不利影响。作为地方政府债务最大的持有者，商业银行将首当其冲，银行系统可能立刻出现百万级别以上的呆坏账，并进一步对金融市场造成冲击（白宇飞，2011）。

（三）官员道德风险

地方政府的投资冲动历来都很强烈，其内在原因是我国地方政府之间存在的竞争机制，以GDP为考核指标衡量官员政绩，进而决定官员的晋升。虽然我国陆续出台了一系列投资管理的条例规定，但地方的投资规模、结构、效益一直难以得到有效规范，投资结构不合理、低水平重复建设等顽疾依然难以根治。依靠政府信用融资，推动地方基础设施建设，从而在竞争中胜出，成为地方政府官员难以遏制的内在冲动。由于政治周期与问责不清，本届政府极少会考虑下届政府的偿债问题，致使地方政府忽视融资成本大肆举债。下届政府再通过各种名目借新还旧，将偿债压力积攒至其下届政府。为了政绩无视地方经济长远利益，地方政府官员的道德风险为地方债务风险埋下了隐患。

（四）区域发展失衡风险

我国是一个幅员辽阔的大国，自改革开放以来，“让一部分人先富起来”、“先富带动后富”的政策导向在一定程度上加剧了国内区域发展的不平衡，东部发达地区的富裕省份的GPD体量已达到世界上其他不少国家的规模，可谓“富可敌国”。但是“带动后富”的任务任重而道远。目前，如宁夏、青海、西藏等中西部各省的民众还在为脱贫而奋斗。在此背景下，若将地方债的发行完全市场化，则极可能出现马太效应。地方经济越发达，地方财政实力越雄厚，债务偿还能力越高，信用等级越高，越有利于发行地方债。相反，经济落后地区的地方财政收支矛盾更加突出，地方政府资金需求相对更大，而发行地方债的困难却越大，很难得到投资者的垂青（韩立岩等，2004）。现实情况也恰是如此，在2011年地方债交易过程中，新疆债在经历首日交易后成交价格大幅下滑，陕西、内蒙古等欠发达地区政府发行的地方债也鲜有人关注。而同期发行的广东、厦门等经济发达地区发行的地方债受到市场欢迎，交易活跃。因此，若放任地方债发行市场自由发展，存在加剧我国地区经济发展不平衡的风险。

四、政策建议

（一）从制度上明确地方政府的事权财权

自分税制改革以来，我国中央政府与地方政府之间事权与财权长期错位，地方政府在财政收入减少的情况下负担了较多的支出责任，使得地方财政吃紧，不得不依靠土地财政来减缓地方财政支出的压力。深化财税体制改革要着重事权与支出责任相匹配，在部分事权上移的同时明确地方政府的支付责任，以缓解政府对土地财政的依赖，化解地方政府盲目举债的冲动。Makin（2005）指出政府想要维持的最大债务规模及赤字水平必须保证债务政策对国民经济运行总体影响为正，并且政府不能忽视财政平衡，肆意增加债务会使政府资不抵债或无力支付，甚至影响到政府的各项职能正常发挥。因此，将地方政府债务纳入地方财税体制的制度约束之内，深化财税体制改革是化解地方债务风险的重要举措。

（二）完善考核与问责制度

科学的官员考核与问责制度可以有效规范地方官员的价值取向，进而影响地方政府实施的政策倾向。片面强调经济建设，以GDP为核心指标考量官员政绩，是地方政府长期以来忽视融资成本大肆举债的内在驱动。要想从源头纠正官员政绩驱动行为，同样需要科学、完善、全面的制度导向。一方面，重新规范政府官员升迁考核制度，将公共物品提供能力、生态友好程度、社会事业发展水平等多维度因素纳入政绩考核范围，并加强官员中长期的发展战略考核 （乐才、刘斌，2016）。另一方面，建立“明确到人，终身负责”的问责制度，加强地方官员举债的责任意识，摆脱“GDP至上”的老观念，更为重要的是提出完善法律，建立起地方政府债务管理的责任机制和偿债机制使其举债融资决策更加理性（范柏乃和张建筑，2007)。只有从源头上控制地方债规模上升压力，才能更好地防控债务风险。

（三）创新地方财政融资手段

为了缓解地方债务集中到期的偿还压力，财政部出台新政，允许地方债“自发自还”，提高了地方政府对债务融资的自主性，同时强化了地方政府作为债务主体的责任担当。为拓宽地方政府融资渠道，缓解地方债务压力，推行PPP模式，采取市场化手段来促进地方发展，在城市化基础设施建设过程中引入民间资本与外资。鼓励私人部门参与公共产品的提供与服务，并允许获得相应的投资收益，利用社会资金履行政府职能，达到双赢的效果。通过管理模式的创新，使有限的资源得到更有效率的利用，同时缓解地方政府的收支矛盾，侧面化解地方政府债务风险。

（四）建立健全的债务统计体系

目前我国地方政府针对债务规模和组成的统计较为匮乏，这给相关学者进行研究造成一定的困难，使得无法提出适合我国现阶段债务风险防控的建议。基于此，现今的当务之急是建立完善的政府债务统计体系，对不同类别的债务实行分类管理。李胜（2007）认为在政府预算和会计中有必要引入“权责发生制”，通过对政府债务实行资产负债管理来反映政府负债情况并及时地作出评估。安国俊（2010）指出地方政府欠缺正确估计隐性债务的能力。基于此，我国应当在现有的基础上借鉴国外债务风险管理的经验，划分债务的风险区间，对不同的债务成因进行分析并深入研究，地方政府需要针对不同类型的债务进行区别地管理，加强对政府债务风险预警的监测，进而降低我国地方政府债务风险。

（作者单位：南开大学经济学院、国家烟草专卖局）

国务院.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见[Z].2014-9-21。