新常态下作风建设制度化向度探析

2016-12-08凌德政

江淮论坛 2016年2期

关键词：制度化作风常态

凌德政

（中共合肥市委党校，合肥230031）

新常态下作风建设制度化向度探析

凌德政

（中共合肥市委党校，合肥230031）

优良作风是党和国家事业顺利发展的重要保证，它的形成离不开我们党坚持不懈地重视作风建设。作风建设无论防风还是整风，巩固和拓展成果，都必须以改革精神健全改进相关制度，作风建设制度化是必然态势。推进作风建设制度化，必须推进思想作风、学风、工作作风、领导作风、生活作风等制度化建设。制度化建设必须遵循一定原则，设定好步骤，切实提高制度建设的质量，进一步健全完善制度，增强制度的可操作性，使得制度能够长期管用；要在制度刚性上下功夫，提升制度的刚性执行力和约束力，把每一项制度落实到位，真正把权力关在制度的笼子里。

新常态；作风建设；制度化

优良作风是党和国家事业顺利发展的重要保证，它的形成离不开我们党坚持不懈地重视作风建设。特别是党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，以抓作风建设破题开局，坚持全面从严管党治党，推行思想建党和制度治党有机统一，“健全改进作风常态化制度”[1]37，全力推进作风建设常态化、长效化、制度化，努力打造作风新常态，建构政治新生态。这对于我们党保持先进性、纯洁性，不断巩固执政根基，完成伟大使命，具有重大而深远的意义。

一、新常态下推进作风建设制度化必要性的价值认知

“全面从严”已成为管党治党新高度、党建新常态。作风建设正是加速推进党建新常态的重要切入点和着力点，作风实不实，是治党严不严的基本标准，是治党好不好的重要保证。新常态下，必然要求作风改进从严，作风建设常抓不懈，并使其走上制度化、法治化轨道。无论防风还是整风，巩固和拓展成果，都必须以改革精神健全改进相关制度，只有制度化才能保障作风改进常态长效化，是完善作风改进的治本之策。习近平总书记指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”[2]

（一）推进作风建设制度化是新常态下党加强自身建设的重要法宝

我们党不论在革命时期、建设时期还是改革开放新时代，都特别重视对党员干部队伍的作风建设，以保障党的先进性和纯洁性，使党的事业蒸蒸日上。在革命战争时期，我们党形成了“三大优良作风”。在新中国建设时期，毛泽东同志反复要求发扬优良作风、牢记“两个务必”。在改革开放新时期，邓小平同志一开始就强调要“一天不放松”抓党风，提出了“如果我们党不坚决刹住这股风，那么，我们的党和国家确实要发生会不会改变面貌的问题”，“这不是危言耸听”[3]的重要警示。江泽民同志、胡锦涛同志都把作风建设摆在十分突出的位置，先后开展一系列的教育实践活动，以“讲学习、讲政治、讲正气”“三讲”为主要内容的党性党风教育，保持共产党员先进性教育、“三个代表”重要思想学习教育，深入学习实践科学发展观和创先争优活动。十八大以来，新一届党中央领导集体特别重视作风建设，标本兼治、综合施策，以制度化保障作风改进常态化，制定了密切联系群众八项规定、改进工作作风等一系列作风建设制度，以为民务实清廉为主题，深入开展党的群众路线教育实践活动，提出了“三严三实”的要求，极大地推动了作风建设常态化、长效化、制度化，纯净了党风政风民风，密切了党群政群干群关系，维护发展了改革发展稳定大局。调查结果表明，有78.8%的调查对象表示（1），强化作风建设已成为党在不同时期战胜困难、赢得主动的成功经验和重要法宝。实践证明，作风问题具有反复性和顽固性，新常态下，只有推进作风建设制度化，形成“常”、“长”态势，将为民务实清廉的价值取向深深植入广大党员干部的思想，并化作自觉行动，以增强党的感召力凝聚力创造力战斗力，才能确保党和国家、人民的事业蓬勃发展。

(二)推进作风建设制度化是新常态下全面贯彻党要管党、从严治党方针的迫切需要

93.2%的调查对象表示，在党情、国情、社情、世情急剧变化的新形势下，改革进入“攻坚期”、“深水区”，党肩负着“四个全面”的战略使命，面临着“四大考验”、“四大危险”，虽然党员干部主流是好的，但是党性党风党纪方面仍然存在着不容忽视的“四风”问题，要落实党要管党、从严治党方针，比以往任何时期更加艰巨、更加紧迫。实践证明，只有推进作风建设制度化，聚焦“四风”问题，才能促使党员干部心存敬畏，不断增强忧患意识，加强党性修养和作风建设，按照“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求，不断自我净化、自我完善、自我革新、自我提高[4]，始终做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒，确保党的建设科学化水平，以清明党风促政风带民风，进而凝成党心民心万众一心的强大力量。

（三）推进作风建设制度化是新常态下密切党同人民群众的血肉联系的必然要求

加强作风建设、保持党同人民群众的血肉联系是一个永恒的课题。作风问题核心是党同人民群众的关系问题，其实质是党员干部对人民群众的情感、态度和行为问题。作风正，在人民群众中就有公信力感召力凝聚力，党群政群干群关系密切，执政根基牢固。反之，脱离群众，离心离力，执政地位就会不稳。86.1%的调查对象表示，我们党之所以由小到大，由弱变强，一个胜利接着一个胜利，就是得益于有一整套符合党的性质、宗旨要求的优良作风。无论什么时期，面临什么困境，总能坚持群众路线，相信群众、依靠群众，弘扬优良传统和作风，找到化解困境的有效办法，推进党和国家事业不断前进。实践证明，只有适应新形势下群众工作新特点新要求，进一步推进作风建设制度化，坚持问政于民、问计于民、问需于民，真诚倾听民声民心民意，真实反映对待民众的意愿诉求，自觉接受民众的监督，切实抓好顺民意、解民忧、惠民生的好事实事，方能不断密切和巩固党与人民群众的鱼水之情和血肉联系。

二、作风建设制度化原则和步骤的价值认同

推进作风建设制度化，就是通过构建规范化、常态化的制度，把作风建设从个别的、不固定的方式，转变为具有普遍的、稳定的、长期的、连续的约束力，从根本上解决作风问题。

（一）作风建设制度化的主要原则遵循

推进作风建设制度化，必须遵循以下主要原则：一是坚持党要管党、从严治党。加强作风建设是新时代坚持党要管党、从严治党，推进党的建设科学化水平新的伟大工程的战略举措。党要管好党、治好党，就要严把作风关，管治好作风。94.4%的调查对象表示，推进作风建设制度化的过程，实际上是从严管党、治党的过程，其目的就是落实党要管党、从严治党的方针。二是坚持宗旨意识、群众满意。加强作风建设的核心问题是保持党与人民群众的血肉联系。89.5%的调查对象表示，推进作风建设制度化必须始终坚持立党为公、执政为民的执政理念，坚持宗旨意识，以人为本，把为民谋福利这一要求贯穿到推进作风建设制度化的全过程，把作风建设的成效体现在人民群众的欢声笑语中。三是坚持围绕中心、服务大局。作风建设直接关系到党的形象，关系到全体党员干部的形象，关系到党委政府重大决策的有效落实，关系到经济社会的稳步发展。81.8%的调查对象表示，推进作风建设制度化必须围绕党的中心大局来谋划推进，以中心工作的实际成效作为检验标准。四是坚持与时俱进、继承创新。63.9%的调查对象认为，作风建设在不同历史时期、不同时代会有不同的表现和要求。我们党在革命和长期建设的实践中，形成了一系列宝贵的作风建设方面的制度，必须弘扬传承，同时必须解放思想、改革创新，立足新时代，赋予作风建设新的时代内涵，探索新的推进机制和制度。五是坚持重点突破、系统推进。作风建设本身是一项全方位的系统工程，同时是党的“五大建设”的重要一环。70.7%的调查对象表示，推进作风建设制度化，既要注意作风自身制度之间的相互影响、相互制约，形成密合联动，又要注意与思想建设、组织建设、反腐倡廉建设、制度建设的制度之间的相互呼应、衔接配套。六是坚持顶层设计、地方探索。加强作风建设，落实好全面从严治党的部署和要求，必须从党和国家层面，以法治方式和德治方式，加强党的作风建设制度总揽设计，明法度、严约束，不断提高管党治党水平。但是也离不开地方实验探索，规范在中央，突破在地方，顶层设计与地方实验两者相得益彰。81.7%的调查对象认为，推进作风建设制度化，需要中央的顶层设计和基层践行探索良性互动、有机结合。七是坚持分类指导、注重实效。78.5%的调查对象表示，加强作风建设，既要针对不同层次、不同类别、肩负不同责任的干部作出共性要求，又要根据各个群体不同特点，作出差异化的要求，让形成的常态化制度机制更具有针对性、操作性和实效性。

（二）作风建设制度化的主要步骤设定

从我们党推进作风建设制度化的实践历程看，主要步骤大体包括系列化→普及化→常态化→制度化等。一是把个体做法系列化，为建章立制积累实践依据。在加强作风建设实践中，各地各部门在执行中央有关作风建设“规定动作”的同时，也探索出一些各具特色、颇有成效的“自选动作”，创造和积累了许多行之有效的做法和成功经验，为推进作风建设制度化提供了参考。二是把系列做法普及化，检验形成规章制度的实践依据是否具有普遍适用性。各地各领域的情况差异性大，各自在实践中形成的作风建设系列化做法往往是局部的，能否适用其他地方，需要实践检验。要把系列化的成功做法在面上推广，须经过实践的检验并在实践的基础上完善，使之普及化，从而具备作为常态机制制度的基本特质。三是把普及做法常态化，解决普及做法能否长期坚持的问题。作风常态化制度，重在健全改进，贵在长期坚持，形成长效化。要把成功的普及做法常态化，在常态化的过程中检验，不断发现影响相关做法得以长期坚持的矛盾和问题，并有针对性地及时解决，使之不断完善、长效。四是把常态做法制度化，把成功的做法、好的经验以规章制度的形式加以规范、刚性化，并不断健全改进。将常态做法制度化是艰苦细致的过程，必须本着求真务实的态度，坚持因地、因时制宜，有的放矢，切实增强制度建设的可行性、针对性和实效性。要以遵从党章和党的一系列规章制度为前提，有效衔接党纪国法，从各地各部门行业的实际出发，使作风建设的各项规章制度真正长期有效，成为鞭策激励广大党员干部改良作风的不懈动力。

三、新常态下全面推进作风建设制度化的路径选择

三中全会决定强调健全作风建设常态机制。这就必须以改革精神推进作风建设制度化，并且在制度建设中注意两个问题：一是切实提高制度建设的质量，进一步健全完善制度，增强制度的可操作性，使制度能够长期管用；二是要在制度刚性上下功夫，提升制度的刚性执行力和约束力，把每一项制度落实到位，真正把权力关在制度的笼子里。调查对象认为，当前，必须针对“四风”问题，建立规范体系，形成作风建设制度化保障。

（一）推进思想作风制度化建设

思想作风是指党员干部在认知、分析和解决问题的过程中所采取和运用的思维、思想方式方法，是作风建设的灵魂，对学风、领导作风、工作作风和生活作风起着支配作用。94.4%的调查对象认为，应当重点推进思想作风制度化建设。要针对新形势下党员干部队伍中理想信念动摇、思想僵化、宗旨意识淡薄、不思进取等突出思想问题，采取措施，切实解决，有效提高党员干部队伍整体思想水平。一要持之以恒推进理论武装工作。强化党性教育，坚持把马克思主义中国化的最新成果通过各种教育途径，尤其要纳入各级党校、干部学院、行政学院等干部教育培训计划，作为重要内容，形成硬性规定和刚性要求，增强党员干部的理想信念，毫不动摇地坚持中国特色社会主义的理论自信、制度自信、道路自信，不断提高运用科学理论分析和解决问题的水平。81.7%的调查对象认为，要内化、强化党员干部的理想信念，培养认知、认同、真正信仰马克思主义和中国特色社会主义，增强政治定力、明辨是非和实践能力。二要完善解放思想长效机制。90.6%调查对象认为，解放思想是健全和改进思想作风的有效举措。改革开放以来，正因为不断解放思想，冲破各种障碍，才取得中国特色社会主义事业的一个个的胜利。新常态下，要经常性开展解放思想大讨论活动，吃透上级精神、掌握基层情况、了解外界实际，不断开拓思路、开阔视野，着力形成思想解放常态化。要坚持党课报告会、专题研讨会等制度，坚持不懈推进集中教育活动，引导党员干部破除因循守旧的僵化思想，打破思维定式，树立进取创新的改革观念，加快重要领域和关键环节的改革力度，努力构建科学、高效、开放、法治的体制机制。三要建立健全基层创造总结提高制度。71.1%的调查对象认为，智慧在民间，尊重群众的首创精神，最大限度地激发人民群众的创造热情，中国特色社会主义事业就能获得最广泛的支持，具有强大的生命力。习近平指出：“制定制度要广泛听取党员、干部意见，从而增加对制度的认同。”[5]要建立群众创新发掘机制，善于从基层破解难题的生动实践中，挖掘发现基层工作的闪光点和群众创新创造的亮点。要建立成果转化制度，对基层及群众创新创造的好做法、好经验，及时加以总结提炼，做好普及推广，让群众智慧落地生根，为党和国家事业的顺利发展提供持续动力。

（二）推进学风制度化建设

学风是指党员干部在学习态度、学习风气、学习风格、学习方式方法等方面表现出来的风尚和习气。70.7%的调查对象认为，学风问题是党政机关、全体党员干部的思想方法问题，也是全党同志的工作态度问题。要针对当前一些党员干部学风不正、学风不浓、学用脱节、知行不一等情况，不断推进学风制度化建设。一要完善常规学习制度。78.7%的调查对象认为，要健全集中轮训、在职自学、学习交流等制度，完善干部轮训、调学、短期集中培训等制度，建立普通党员接受培训制度，推动党员干部日常学习常态化。积极探索案例式、体验式、情景式等教育教学方式方法，充分挖掘营造和利用“红色”等教育资源开展现场教学，使作风教育生动形象、鲜活深刻，不仅入眼入耳，更要入脑入心，不是感动一阵子，而要感化一辈子。二要健全完善学习管理、考核和评价制度。严格执行《关于在干部教育培训中进一步加强学员管理的规定》，认真执行请销假制度以及学习实践、研究讨论、廉洁自律等规定，切实加强学员管理和教学管理。84.9%的调查对象认为，要建立党员干部学习考勤、学习档案、学习通报等制度，抓好督促检查，把理论素养、学习能力作为干部选拔任用的重要依据，将干部学习态度、参与程度、互动效果、学习成果作为学风评判的重要内容。三要坚持理论与实际相结合制度。理论联系实际是党一贯坚持的马克思主义学风。90%的调查对象认为，要建立学习研究、理论成果转化等制度，善于把学习成果提炼升华到理论的高度，再运用到实际工作中，善于用正确理论武装头脑，明确方向，指导实践，推进工作。坚持每年梳理出一些工作实践中的重点、难点、热点问题，结合学习和调研，提出切实可行的解决措施，真正把学习的心得体会收获转化为谋划工作的思路、促进工作的举措、领导工作的本领。

（三）推进工作作风制度化建设

工作作风是指在工作中体现的行为特点，是工作过程中的一贯风格。83.8%的调查对象认为，工作作风是党员干部作风最直接的体现，展现给人民群众最直观的印象，直接关系党及党员干部的形象。当前，要聚焦形式主义和官僚主义，“健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度”[1]37，用现代化的制度体系加以破解。一要深化调查研究制度。把干部派到一线，把群众拉近身边。推行蹲点调研制度，进村、入户、驻社区、下企业，带着为民深情“接地气”。69.2%的调查对象赞同这一举措。健全完善一线调研、问题调研、随机调研等制度，推行“一线工作法”、“民情流水线”、“马上就办”、“民情日记”，推动干部带着问题下基层，增强针对性实效性。严肃调研纪律，做到轻车简从，下乡不扰官、进村不扰民，不增加基层负担。二要健全完善干部直接联系服务群众制度。91%的调查对象表示，推进工作作风制度化建设，必须加强联系和服务群众。将办公场所搬到群众中去，完善基层联系帮扶制度，每名干部都要建立基层联系点，明确帮扶对象，解决民生难题一杆到底。完善群众接待日制度，定期接待党员群众，征求意见建议，化解矛盾纠纷。健全民情收集和反馈制度，通过网上政民互动、电话连线、书记信箱、征求意见箱等，建立村情民意档案簿、群众冷暖接收器，畅通与群众互动沟通的渠道。政策制定者通过宣传、解释和沟通等手段发出政策信息，能够引起社会公众发生心理、态度和行为的变化。［6］三要改进文风会风制度。杜绝文山会海，“改革会议公文制度，从中央做起带头减少会议、文件，着力改进文风会风”［1]37。严格发文制度，精简文件简报数量，倡导清新简练文风，大力提升文件质量。健全会议管理制度，大力提高会议实效。82.5%的调查对象赞同上述举措。

（四）推进领导作风制度化建设

88.4%的调查对象表示，领导作风集中反映了领导机关和领导干部的工作态度和风格，是实现领导职能的重要条件。从源头上防止不正之风，“把权力关进制度笼子的根本之策”[1]35。加强民主集中制建设，是加强和改进干部领导作风的重要环节。当前，有些领导班子和领导干部中出现了软弱涣散、独断专行等现象，严重损害党及党员干部的形象，极大地影响领导工作绩效，须严肃认真加以解决。一要完善权力分解、配套制度。76.5%的调查对象认为，集中领导下的个人分工负责制，是民主集中制原则在党的领导活动中的体现。“按照职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的原则，进一步明确各级党政主要领导职责权限，合理划分、科学配置党政部门及其内设机构的权力和职能，健全部门职责和人员编制体系，做到定位准确、边界清晰，权责一致、人事相符，各司其职、各负其责，依照法定权限和程序行使权力。”[7]要通过不定期巡视、抽查，指导和监督民主集中制执行情况，强化班子内部监督，提高民主生活会质量。要坚持完善党内通报等制度，充分发动党员群众参与，约束规范领导行为。二要健全党内议事、决策制度。82.2%的调查对象认为，要严格按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”[8]的原则，发挥好党代会和全委会的重大问题决策权，发挥好党委常委会的执行权和一般问题的决定权。推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，探索开展邀请党委委员、党代表列席常委会制度，积极推进决策的科学化、民主化、法治化。讨论决定问题，要充分发扬民主，广泛征询听取意见，坚持少数服从多数的原则，严格执行规定的程序，对违反程序造成重大失误的领导，坚决追究相关责任。三要健全严格党内生活制度。89.2%的调查对象表示，要善于运用加强党自身建设的“四大法宝”，吸收教育实践活动专题民主生活会成功的经验做法，强化班子内部监督。坚持和完善党代表大会制度、党内通报等制度，认真研究“三会一课”、民主评议党员、党员党性定期分析、开展警示教育等党内生活的具体内容，创新有效形式和方法，使领导干部真正得到党性锻炼和精神洗礼，切实提高党内生活质量。四要坚持发挥党委领导核心作用。党委要始终做到总揽全局、协调各方，把坚持党的领导与发扬人民民主、严格依法办事及尊重客观规律有机统一起来，全面调动积极性。82.1%的调查对象赞同这一观点。各级人大政府政协和人民团体以及其他组织中的党组织和党员干部必须增强党的观念，信任党、忠于党、维护党，坚决贯彻执行党的路线方针政策和同级党委的决定。要坚持人民代表大会制度，坚持和完善共产党领导的多党合作、政治政协制度，进一步扩大社会主义民主。

（五）推进生活作风制度化建设

生活作风是在日常生活中形成的生活态度和行为模式，是思想品质、道德观念、文化素养和行为方式等在日常生活中的综合反映和惯常表现。党员干部的生活作风怎样，关乎党在人民心目中的形象，关乎党的号召力、凝聚力和战斗力。77.7%的调查对象认为，改革开放和社会主义市场经济发展的新形势下，党员干部要树立正确的“三观”，正确对待权力和名利，经得住各种诱惑，自觉抵制各种腐朽思想的侵蚀，保持良好的生活作风。

一要坚持完善艰苦奋斗、勤俭节约制度。“健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制‘三公'经费支出和楼堂馆所建设。”[1]37-3882.1%的调查对象表示，要厉行勤俭节约，反对铺张浪费，严格“三公”经费预算编制和支出管理，严格控制和压缩“三公”经费，做到透明公开。强化对楼堂馆所建设资金的财政财务管理。健全完善审计监督制度，督促被审计单位加强内部控制和财务管理，弘扬艰苦奋斗、勤俭节约的传统美德。二要健全干部廉洁从政制度。91%的调查对象认为，要完善廉政建设的纪检体制、领导体制和工作机制，健全派驻和巡视制度，实现派驻和巡视“两个全覆盖”。健全领导干部亲属及其他特定关系人相关事务的约束规章制度，杜绝利用公权力或自身影响力为其谋取私利，坚决打击特权、约束公权和不正之风。三要规范且要严格执行领导干部工作生活保障制度。76.5%的调查对象表示，规范办公用房、生活用房、公车配置、公务接待等规格和标准，切实做到有章可循、有规必依。探索实行官邸制、建立廉洁年金制度、公布官员个人财产等改革措施，制定具体可操作的程序和步骤，形成贯穿于作风建设全过程的规范管理机制制度。

建章立制在作风建设中固然重要，而提高制度建设科学性、程序性、实用性、操作性、严肃性、权威性更为重要，同时必须配套改进作风建设长效化机制，真正保障作风建设成为一种常态、一种习惯、一种文化，形成干部清正、政府清廉、政治清明的新生态。

注释：

（1）本文调查数据，均据笔者在合肥市委党校的青干班、科干班、县干班、乡镇街道正职班等主体班上所做调研。

[1]中共中央编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(辅导读本)[G].北京：人民出版社, 2013.

[2]《习近平总书记系列重要讲话读本》之五：充分发挥我国社会主义政治制度优越性[N].中国青年报, 2014-07-09.

[3]邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社,1994:403.

[4]习近平.在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话[J].党建,2013(7):4-5.

[5]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报,2014-10-09.

[6]刘雪明，魏景荣.廉政政策传播效果的影响因素及衡量维度[J].行政论坛，2015（4）：48-51.

[7]党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[G].北京：学习出版社、党建读物出版社,2013:118.

[8]中国共产党章程[M].北京：人民出版社,2012:32.

（责任编辑吴勇）