王谋　潘家华

（中国社会科学院城市发展与环境研究所，北京100732;中国社会科学院可持续发展研究中心，北京100732）

气候安全的国际治理困境*

王谋潘家华

（中国社会科学院城市发展与环境研究所，北京100732;中国社会科学院可持续发展研究中心，北京100732）

随着气候极端事件的增多、影响范围和程度的加大，气候安全作为一个非传统安全的议题受到国际社会的广泛关注。IPCC第五次评估报告从科学的角度，再次警示了全球变暖的趋势及其可能带来的诸多风险，这些风险不仅是气候本身的，还包括与气候变化相关的农业生产、生态系统、海岸带、人类健康乃至传统安全领域如战争等风险。如何防范气候风险，开展国际治理成为各国关注的重点。由于事关各国排放权益和经济利益，发达国家欲借机转移责任，要求发展中国家承担更多国际义务，而发展中国家面临国内发展事务的诸多挑战，难以在现阶段承担过重义务，气候谈判因各方政治意愿不足进展缓慢。高效的国际气候治理体制，需要在公平的基础上进行制度设计，更需要发达国家正视其历史排放责任，实施大幅减排，并向发展中国家提供资金、技术和能力建设的支持，引领国际气候治理进程。只有参与国际气候治理的各方以建设性的姿态相互协作，积极开展共同行动，才能保证气候安全和人类社会的可持续发展。

气候安全；国际治理；联合国气候变化框架公约；气候公平；可持续发展

日渐频繁的气候极端事件及其巨大的社会经济代价，使更多的国家和机构关注气候变化以及由此带来的安全问题，并积极参与国际气候治理进程。由于参与方众多、谈判诉求各异，国际治理进程并不顺利。本文将分析国际气候治理进程中的关键分歧、困境及各方立场的政治经济背景，探讨国际气候治理困境的解决方式。

一、气候变化威胁全球安全

政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告[1-2]指出，人类活动对气候系统的影响在不断增强，如果任其发展，气候变化将会对人类和生态系统造成严重和不可逆转的负面影响。近130多年（1880—2012年）来，全球地表平均温度上升约0.85℃，全球所有地区几乎都经历着地表增暖的过程。最近30年是自1850年以来连续最暖的30年，也是近1400年来最暖的30年。北极海冰范围自1979年以来明显缩小，缩小速率为每10年面积减少3.5%～4.1%。1901-2010年间，全球平均海平面上升了0.19米，上升速率为每年1.7毫米，目前还在不断上升。自工业革命以来，全球大气中二氧化碳、甲烷和氧化亚氮等温室气体的浓度持续上升。2011年大气中二氧化碳、甲烷、氧化亚氮等温室气体的浓度分别为391 ppm、1803 ppb和324 ppb，分别比工业化前高出40%、150%和20%，为近80万年来最高。如果人类不改变温室气体的治理模式，不能有效开展治理温室气体的国际合作，到本世纪末，全球地表平均气温将升高4.8℃；全球冰川体积减少约85%，海平面将上升0.82米，这将对人类社会的生存和可持续发展构成巨大威胁。[1-2]气候变化不仅会导致如暴雨、干旱、台风等气候极端事件，对人类社会经济系统构成威胁，对水资源的空间、时间分布格局、生态系统的稳定发展、粮食生产和人类健康都会产生直接影响。因此，气候安全是人类社会是否能够实现可持续发展的前提条件。

IPCC报告[3-4]指出，随着温室气体浓度的增加，水资源面临的可能影响和风险将显著增加。干旱亚热带大部分区域的可再生地表和地下水资源在21世纪将显著减少，部门间的水资源竞争将恶化；生态系统由于气候变暖，陆地和淡水物种都面临更高的灭绝风险，有些生态系统将面临突变和不可逆变化的高风险，如寒带北极苔原和亚马逊森林；气候变化还可能危及粮食生产并随之产生粮食安全问题。在全球气候变化背景下，局地温度可能比20世纪后期升高2℃或更高，除个别地区可能会受益外，气候变化将对热带和温带地区的主要作物（小麦、水稻和玉米）的产量产生不利影响。海岸系统和低洼地区在气候变暖的情况下，也将面临更大威胁。海平面上升，海岸系统和低洼地区遭受淹没、海岸洪水和海岸侵蚀等不利影响的风险不断增加。由于人口增长、经济发展和城镇化，未来几十年海洋沿岸生态系统的压力将显著增加，未来聚居在东亚、东南亚和南亚的数亿人口可能受到影响。气候变化还可能恶化已有的健康问题并加剧很多地区尤其是低收入发展中国家的不良健康状况。对于多数经济部门来说，气候变化可能导致重大的气候极端事件频率增加，这将可能挑战整个社会经济系统的应对能力。此外，气候变化还可能引发一些传统安全问题，如达尔富尔的军事冲突，即被认为是由于气候变化，导致食物和水源短缺，进而产生了种族之间对生存资源的武力争夺。[5]

二、国际气候治理的主要机制和平台

气候变化对人类社会可持续发展的负面影响随着科研的深入，已经显现得越来越清晰。应对气候变化，控制温室气体排放也已逐步成为国际社会的共识，并建立了国际气候治理相关机制。然而，控制排放在某种程度上有可能限制发展空间，影响各国的经济和政治利益，多数国家对减排及其成本都抱有谨慎的态度。人类社会必须理性地通过国际制度安排应对气候变化，明确各国应承担的责任，实现人类社会发展与保护全球气候的共赢。为有效开展国际气候治理，国际社会在1992年通过谈判达成了《联合国气候变化框架公约》，并持续开展国际治理机制的谈判，启动了人类应对气候变化制度化、法律化的进程。同时，公约外的气候治理机制也在不断创建和开展，这些机制从性质上来看，主要可以分为政治性、技术性和经济激励性三种类型。政治性的公约外机制，主要包括联合国气候峰会、千年发展目标论坛、经济大国能源与气候论坛、二十国集团、八国集团、亚太经合组织会议等，由政府首脑或者高级别官员参与磋商，就一些重大问题达成政治共识，但一般不就具体技术细节进行讨论。技术性的公约外机制，主要包括国际民用航空组织、国际海事组织以及联合国秘书长气候变化融资高级咨询组等合作机制，针对公约谈判中的一些具体问题开展专题研究和讨论，促进公约下相关问题的谈判进程。经济激励/约束性的公约外机制，包括与气候变化相关的贸易机制、与生产活动和国内外市场拓展相关的生产标准制定等公约外磋商机制。从各种机制在国际气候治理进程中的作用、功能、约束力以及参与程度等综合影响力来看，《联合国气候变化框架公约》在国际合作气候治理进程中无疑起到主导作用，而公约外的合作机制，作为对公约机制的补充，目的在于辅助推进公约谈判进程。这样的综合治理机制既能体现国际合作的最大参与度，同时，气候公约的专注度以及法律效力也更能保证国际合作效率。

《联合国气候变化框架公约》作为国际气候治理的主要平台，于1992年在巴西里约通过并开放签署，1994年3月21日，气候公约生效并成为国际气候治理的重要的法律基础。气候公约的最终目标是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济能够可持续地进行的时间范围内实现”[6]。1997年，在日本京都召开的第三次缔约方大会通过《京都议定书》，首次为附件I国家（发达国家和经济转轨国家）规定了具有法律约束力的定量减排目标，并引入排放贸易机制；2012年在多哈召开的公约第18次缔约方会议完成“巴厘路线图”谈判授权，明确继续执行《京都议定书》第二承诺期，并通过所有缔约方达成共识的针对2020年前国际气候制度安排的“长期合作行动工作组”决议文件。2015年巴黎气候大会上通过的《巴黎协定》确立了2020年后国际气候治理的基本框架，明确了各国的行动任务、目标，进一步夯实了全球气候治理的行动基础。《联合国气候变化框架公约》的谈判还在朝着公约目标继续推进，各方不断在分歧中寻求妥协，国际气候治理在以公约为法律基础的国际治理体系下有序开展。

三、国际气候治理的困境

以联合国气候变化框架公约谈判进程为核心的国际气候治理进程并不顺利。造成国际气候治理困境的主要原因在于各国开展减排行动和国际合作的意愿不强，尤其是发达国家希望转移其引领国际气候治理的责任，要求发展中国家承担更多义务、采取更加积极的行动。而发达国家向发展中国家提供的支持却越来越难以兑现，导致国际气候合作难以有效开展。

国际气候谈判中关键问题尚存分歧。国际气候谈判中的关键分歧主要有以下几个方面：首先是谈判“原则”问题理解上的分歧，分歧在于各方对“共同但有区别的责任”原则的不同解释。发达国家要求根据新的国际格局动态地解释“共同但有区别的责任”原则，意图否定国家间责任义务的区分。发展中国家强调历史责任和未来发展权益，要求在未来气候制度中明确体现发达国家、发展中国家责任和义务的区分。其次是减排目标和减排模式的分歧，部分国家主张各国基于各国自身经济社会情况和国内的政治意愿提出减排目标，而欧盟、小岛国联盟等则极力主张根据2度温控目标，要求包括发展中国家在内的所有缔约方实施大幅度温室气体减排，并通过法律约束的形式来保障减排目标的实现。第三是资金来源问题上的分歧。发达国家希望通过所谓资金创新合作机制改变其单独供资的资金合作模式，意在逃避或减轻其供资义务。部分发展中国家受利益驱使，支持发达国家的主张，但为数众多的发展中国家依据“共同但有区别”的责任原则，反对供资体系的根本调整。

国际格局调整导致发达国家引领气候治理进程意愿降低。随着以新兴经济体为代表的发展中国家近年来的快速发展，全球经济和排放格局出现了一些调整。发展中国家在世界经济中所占的份额逐年上升，而发达国家（OECD国家）在世界经济中所占的份额逐年下降。发达国家由2000年左右占全球GDP70%以上的份额，下降到2014年的63%[6]；与此同时，大规模的中低端制造业，由发达国家转移到发展中国家，进一步推动世界经贸结构的调整。发达国家出口贸易占全球出口贸易额的比例，从1998年占比约75%逐年下降，2014年降至59%[7]，同期，发展中国家对外贸易则实现了高速增长。从全球排放格局来看，由于全球分工引起的产业转移，加速了发展中国家温室气体排放的上升趋势，发达国家温室气体排放2011年占全球39%，大大低于1990年的59%[8]。正因经济、排放等国际格局的调整，发达国家希望推卸应对气候变化主要责任，转而强调各国未来排放增量的增温效应，从而要求发展中国家共同行动，共同承担全球气候治理的责任和义务。

发展中国家责任和能力尚未发生根本改变无力引领气候治理进程。国际经济和排放格局虽然发生了一些变化，但是根本属性以及责任体系并未发生改变。发达国家GDP占全球GDP的份额相比1990年虽然有了显著下降，但2014年这个比例仍然达63%，占据世界的财富主体，G8国家2010年以来GDP总量仍占世界总量的一半左右。而发达国家人口所占的比例由1990年的22%下降到2011年的18.5%[7]；从导致气候变化问题的历史排放责任来看，1990年发达国家历史累积排放占全球累积排放的82%，2011年，发达国家累计排放占比仍高达71%[8]，其人均历史累计排放，更是数倍于发展中国家的平均水平。由此可见，发展中国家虽然国家排放总量有了大幅上升，产业基础有了长足进步，能源消费呈现出快速增长的趋势，但是国际社会财富体系大格局并未改变，基于历史排放的应对气候变化的责任体系也未发生根本改变。发展中国家没有理由被要求与发达国家在同样的责任体系下承担全球治理的义务。发展经济与减少贫困仍然是发展中国家的优先事务，发展中国家尚无力引领全球气候治理进程。

责任界定愈加模糊，各方立场分歧难以弥合。国际格局的变化，导致缔约方谈判诉求和谈判立场的改变以及对自身定位和对其他国家责任预期的调整，进而导致国际气候治理进程中各方对国际气候治理责任体系的再认识和重构。相对变弱的发达国家和相对变强的发展中国家，在国际气候治理进程中的责任、义务分担，未来国际气候制度构建的原则基础等方面分歧逐步扩大。发达国家希望借助全球经济、排放格局的调整，推动构建新的全球气候治理体系，其实质是要求发展中国家共同承担应对气候变化的义务，分担责任和成本；发展中国家以排放公平为基础，以经济社会发展为要务，以温室气体治理能力为依据，仍然主张沿用公约、京都议定书既定的国际合作模式，要求发达国家继续承担全球气候治理的主要责任，切实加强向发展中国家提供支持的力度，继续引领全球气候治理行动。由此可见，各方在新的国际经济、排放格局下对应对气候变化进程中各国的责任、义务的认识还存在分歧，所秉持的谈判立场也必然存在差异，导致国际气候治理进程陷入困境。

四、在公平基础上构建国际气候制度保障气候安全

应对气候变化责任分担的公平问题是影响国际气候治理的根本问题。遵循何种原则进行减排义务分担或温室气体排放权分配，则是解决公平问题的关键。一份公平且设计合理的气候协议，才可能具有高效的执行效果，确保全球气候安全。

保障发展权益是体现公平的基本要求。公平的主体是人，伦理学上公平的本意指的是人与人之间的“人际公平”，而不是国与国之间的“国际公平”，公平原则保障的应该是人的基本需求。以化石能源为基础的能源体系还未彻底改变，公共设施和社会系统的正常运转还需要消耗能源并产生排放。因此，温室气体排放权是保障人生存和发展的基本人权的重要组成部分。公平原则既要考虑历史，更要着眼未来。发达国家已经完成了工业化进程，未来对排放空间的需求有限，多数发达国家人口、产业结构、能源结构已趋稳定，温室气体现排放总量已经呈现或开始呈现下降的趋势，未来在气候治理方面应以减少国家温室气体排放总量为主，为发展中国家温室气体增量排放腾出空间；发展中国家仍处于工业化、城市化进程中，社会需求尚未得到满足，产业发展、城市发展、基础设施建设等还在继续，对能源消费还有刚性需求，短期内温室气体排放呈现增加的趋势难以避免。因此，从公平的视角看发展中国家的发展权益，需要给予发展中国家未来增加排放的权利和空间，保障发展中国家人民生存和发展的基本需求。同时，国际社会应该支持和引导发展中国家以低排放的发展方式，在实现经济社会发展的前提下协同应对气候变化。

人均历史累积排放是衡量公平的重要测度。人均累积碳排放既体现了对历史排放负责，也体现了对人际公平原则的遵循。这个指标可以很好地反应各国温室气体排放的存量，也能比较直观地反映一个社会的发展和富裕程度。发达国家已经基本完成碳排放存量累积的过程，其城市、生产设施、基础设施建设已经基本完成。作为经济社会发展到较高程度的成熟经济体，发达国家历史人均碳排放存量较高，未来人均排放增量基本稳定。发展中国家尚处于碳排放存量累积的过程中，由于历史排放少，人均历史累积碳排放存量与发达国家相比尚处于较低的水平，但未来可能呈现增长趋势。根据世界资源研究所CAIT数据库资料计算，发达国家人均历史累积排放普遍很高，美国、英国、德国均超过人均1000吨二氧化碳排放，加拿大808吨，欧盟27国也达到647吨，而发展中国家一般不超过100吨，中国104吨处于发展中国家中间水平，印度仅29吨。气候变化是由历史排放的二氧化碳造成的，从各国人均历史累计排放可以看出各国在应对气候变化的国际合作中历史责任的大小。按照中国社科院碳预算方案计算[9]，美国历史实际排放是其历史权利的4.27倍，即使是能源效率高的日本，1971年人均年排放量也已达7.26吨CO2，超出其人均年度碳排放预算的两倍。

公平认识发展中国家的责任和主要任务。排放和经济数据的显著增长，使得新兴经济体发展中国家在国际谈判中的角色受到聚焦。这些国家承担减排、出资等义务的国际预期，也随着排放和经济总量数据的上升而膨胀。然而，这些国家国内经济社会发展都还面临着不同类型和程度的挑战及困难。以我国为例，按照第六次人口普查结果，我国人口总量超过13.39亿[10]，按2011年贫困标准，尚有1.28亿贫困人口[11]，2014年人均GDP约7500美元,位列发展中国家中游水平[12]；印度的贫困人口高达3.55亿[13]，有3亿人生活在没有电的环境中。因此，无论从排放公平角度，发展中国家人均历史累积二氧化碳排放仅100吨左右，与发达国家600-1000多吨的人均历史累积排放相距甚远；还是从发展公平角度，发展中国家基础设施建设大幅度滞后、大量贫困人口需要提高生活水平和标准，减贫与经济发展依然是发展中国家包括新兴经济体国家的主要任务，在国际气候治理体系中，发展中国家都不应该承担超出其发展阶段和发展水平的责任要求。但发展中国家在工业化、城市化发展进程中，需要采用新的规划和技术，尽量以低排放的模式实现经济增长和社会发展。国际气候治理进程中，任何超出发展中国家发展水平和能力的定位和预期，不仅无法获得发展中国家的支持，甚至会触及信任基础，滞缓谈判进程。

共同行动构建合作互信的国际气候治理框架。随着人类社会协同应对气候变化进程的深入，越来越多的环境友好技术，尤其是节能、提高能源利用效率等技术成本将大幅下降。发达国家应该借助其资金、人力资本等优势，探索和推广具有经济、环境效益的气候友好技术和气候治理机制，形成一些新的业态和低碳发展的模式，并帮助发展中国家开展气候治理工作。在具体目标和行动上，发达国家应提出更具雄心的温室气体总量减排目标，并在国家发展议程中，探索以应对气候变化工作促进经济社会发展的路径和措施，并提出将应对气候变化由发展的成本转为发展机遇的创新解决模式；发展中国家虽然在气候公约下没有被要求承担减排义务，但在《巴黎协定》中已经广泛提出包含减限排目标在内的国家自主贡献目标，未来应积极参与国际合作机制争取高标准完成贡献目标。国际气候治理进程中，所有国家应该以公平为基础，相互尊重国情、相互理解、相互信任，通过齐心协作、共同行动实现经济发展与保障气候安全的共赢。

[1]IPCC AR5:Climate Change 2014 Synthesis Report Summary for Policymakers[EB/OL].（2015-09-20）. http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/syr/ AR5_SYR_FINAL_SPM.pdf.

[2]ZHOU Botao,CHAO Qingchen and HUANG Lei, The Core Conclusions and Interpretation of Working GroupⅠContribution to the Fifth Assessment Report of theIntergovernmental Panel on Climate Change[J].Chinese Journal of Urban and Environmental Studies(S2345-7481),2015,3(1):1550003.

[3]IPCC AR5:Climate Change 2014 Synthesis Report Summary for Policymakers[EB/OL].（2015-09-25）. http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/syr/ AR5_SYR_FINAL_SPM.pdf.

[4]LI Xiucang,JIANG Tong,CHAO Qingchen,XU Hongmei,YUAN Jiashuang and LIN Erda,The Core Conclusions and Interpretation of Woeking GroupⅡContribution to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change[J].Chinese Journal of Urban and Environmental Studies (S2345-7481),2015,3(1):1550004.

[5]Ban Ki Moon.A Climate Culprit In Darfur.[EB/OL]. Washington Post.(2015-06-16).[2015-09-10].http:// www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/ 2007/06/15/AR2007061501857.html.

[6]UNFCCC.[EB/OL].http://unfccc.int/essential_background/convention/items/6036.php.

[7]World Bank.Data for economy-and-growth.Washington,DC:World Bank[EB/OL].（2015-0915）.http: //data.worldbank.org.cn/topic/economy-and-growth.

[8]World Resources Institute(WRI),CAIT 2.0.2014. Climate Analysis Indicators Tool:WRI's Climate Data Explorer.Washington,DC:World Resources Institute[EB/OL].（2015-0915）.http://cait2.wri.org.

[9]潘家华，陈迎.碳预算方案:一个公平、可持续的国际气候制度框架[J].中国社会科学，2009，(5):83-98.

[10]2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)[EB/OL].中国新闻网.(2011-04-28).[2015-08-28].http://www.chinanews.com/gn/2011/04-28/ 3004044.shtml.

[11]中科院报告：中国还有1.28亿贫困人口[EB/OL].中国新闻网.(2012-03-12).[2015-09-12].http:// www.chinanews.com/gn/2012/03-12/3737442.shtml.

[12]观察者.2014年我国人均GDP约为7485美元[EB/OL].(2015-01-20).[2015-09-10].http://www. guancha.cn/economy/2015_01_20_306931.shtml.

[13]印度贫困人口又增加达3.6亿[J/OL].西安日报（数字报刊）.(2014-07-09).[2015-09-09].http:// epaper.xiancn.com/xarb/html/2014-07/09/content_309432.htm.

（责任编辑明笃）

D815；P46

A

1001-862X（2016）02-0066-005

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国家社科基金项目（12CGJ023）；中国清洁发展机制基金赠款项目（2012034，2013070，2013023）

王谋（1975—），四川人，中国社会科学院城市发展与环境研究所，执行研究员，主要研究方向：国际气候制度、可持续发展经济学；潘家华（1957—），湖北人，中国社会科学院城市发展与环境研究所所长，研究员，主要研究方向：能源与气候变化经济学。