孙玮玮

郑州大学公共管理学院 河南郑州 450001

生态文明建设中的政府责任研究

孙玮玮

郑州大学公共管理学院 河南郑州 450001

21世纪以来，人与自然和谐相处成为时代主题。在生态文明的背景下，政府作为国家各项建设的主导者，应承担起新的责任即生态责任。然而我国政府在生态责任履行方面有所缺失，导致生态环境不断恶化。本文主要从树立政府主体地位，健全生态问责制，完善法律法规，完善生态责任监督机制，引导公民参与这五个方面入手，构建政府生态责任体系。

生态文明；生态文明建设；政府责任

一、生态文明：内涵与建设意义

目前，对生态文明概念的认识可谓是见仁见智。在西方国家，出现了生态后现代主义、后工业社会、生态现代化、后工业文明等。1995年，一位著名的美国批评家罗伊·莫里森，在现代意义上提出了生态文明的概念，他认为，生态文明是工 业文明后的一种新型文明。在我国，1997年著名生态学家叶谦吉从生态学和生态哲学两个维度对生态文明进行了诠释，他认为生态文明是指获利于自然又保护自然、人与自然和谐统一，同时也标志着生态文明概念在我国首次提出。著名学者俞可平认为，生态文明是为实现人与自然和谐关系所做的全部努力与所取得的全部成果的总和，它是人类改造自然同时造福自身的过程，生态文明表征着人与自然相互关系的进步状态。

总体说来，生态文明是指，人类改造自然同时又保护自然，以优化和改善人与自然关系为前提，为建立良好生态环境而获取的物质、精神与制度成果的总和。生态文明是社会的一种文明形态，是社会文明生态化表现，它是社会的发展程度高低的标志，同时生态文明以实现人与自然、人与社会、人与人的和谐相处，生态文明发展的最终目标是实现社会和谐与可持续发展。生态文明建设意味着在社会发展进程中既要满足人类发展的需要，又要保护自然环境，通过人和自然的和谐发展从而取得人类进步的物质和精神成果。

目前我国处在工业化、城市化与现代化发展重要时段。人口在增长，资源需、环境恶化的压力也都在增长，尤其是传统工业化和城市化造成的污染在一些地区导致的环境重大破坏案例时有发生，保护环境和改善生态问题处于关键时期。因此，中国特色社会主义生态文明建设十分迫切和重要。

首先，党的十八大以来将建设具有中国特色的生态文明社会推向了一个新的高度。从实际情况来看，为了缓解我国脆弱的生态环境，缓和我国人口的高增长率，推动改革开放事业的发展，必须建设生态文明。其次，生态文明建设指引了中国现代化建设的发展方向。在科学发展观的指导下，政府应摒弃过去那种以环境污染为代价去换取经济短暂繁荣的发展模式，转变经济发展方式，实现经济发展和人口、资源、环境各个要素相协调，在全社会倡导建设生态文明，从而实现整个社会持续发展。最后，生态文明作为社会主义和谐社会的重要内容，建设意义重大。构建和谐社会需要人、社会与自然三者利益共同体相互配合，生态文明的缺失，会导致人们连绵不断的遭受自然灾害和瘟疫疾病的袭击，身体健康和生命安全得不到应有的保障，经济生产和发展无法顺利进行，不可避免地导致严重的社会问题，社会和谐将无从谈起。新时期，为了保证我国现代文明建设能持久稳定发展，必须把生态环境保护提到文明建设的高度。

二、生态文明建设：政府责任缺失

当下，生态文明建设是我国社会主义现代化得以持续繁荣发展的必经之路。但令人遗憾的是，目前我国政府在生态文明建设中还存在许多亟需发展和完善的地方。

（一）政府主体地位的缺失

近些年，我国出现了多例特大生态环境破坏事件，例如河北白洋淀死鱼事件、四川沱江特大水污染案、贵州高速公路液态氨泄漏事件等，在这些事件中毫无疑问企业被认为是生态环境破坏的罪魁祸首。与此同时，我国政府一直秉承“谁污染，谁治理，谁开发，谁保护”的基本原则。因此，当涉及生态环境问题时，更多的责任集体指向了企业和社会，政府往往被认为是生态环境问题中的监管方，其主要工作是被动地采取一些惩治措施与监管措施。在现实生活中，我们常常会发现每当出现了环境问题，政府通常做法是只是依据相关法律规定追究当事人的责任，而其自身并不对该环境问题负责。事实上，我们必须清醒地认识到，生态治理的第一责任主体应该是政府，某些时候他或许可以逃避一家企业污染问题的生态责任，但对一个地区乃至整个国家的生态恶化现象政府担当者不可推卸责任。所以，生态文明建设是一项长期工作，政府作为经济社会文化建设的主体，理所应当肩负起相应的生态职责，推动整个社会的生态文明建设发展。

（二）官员生态责任意识淡薄

在我国，许多地区往往基于经济成果来评价政府政绩水平，甚至作为唯一的标准。我国生态文明建设要求政府当局对环境足够重视，这种唯GDP论更加弱化了政府官员的生态责任意识。加上我国地域发展水平不均衡，在对于发展经济与保护环境关系的主次上，顾此失彼、违背自然规律现象在很多地区频繁出现，比如：有的地区过度追求GDP，使经济发展付出的代价远远超出当地生态的承受能力；有的地区忽视环境污染防治法律规章，逃避环境监督违规生产；有的地区政府官员甚至存在权钱交易，为自身私利为不合规企业开“通行证”现象频频出现。相关数据表明，“我国能源利用率为38%，工业用水重复利用率为58%，矿产资源回收率为33%，分别比发达国家低15个百分点，25个百分点和20个百分点”。由此可见，我国的生态成本远远高于其他国家，政府片面的追求经济增长，忽视了自身的应负担的生态责任，当经济发展和环境保护的发生冲突时，政府往往以牺牲环境为代价，因此，增强各级官员生态责任意识迫在眉睫。

（三）生态责任监督机制不完善

生态文明建设监督机制不完善。首先，我国环境执法监管制度不完善，使环境行政执法很难做出及时的、必要的回应。许多相关信息不公开，老百姓不知道，媒体也不知情，一旦发生了恶性事件，企业捂着，政府也帮忙不对外披露信息，公民的知情权没有得到保障，监督也就无从谈起。其次，因为政府信息公开不透明，公民无法对生态破坏现象事前防御，造成事后惩治监督行为成为常态。“先污染，后治理”、“先开发，后保护”使生态问题愈发严重，当环境破坏成为既定事实，无论政府官员下台还是承担巨额赔偿，都无法弥补生态破坏产生的损失。最后，我国社会缺乏自主、独立的非政府组织，社会自治、监督能力非常薄弱。政府为了经济发展往往选择与企业站在一起，从而使得有效的监督机制愈发难以建立，监督渠道不畅通，监督成本过高都成为制约生态文明建设的重要因素。

（四）缺乏相应的法律制度

自改革开放以来，我国先后颁布了《环境保护法》、《水污染防治法》、《可再生能源法》等20多部关于环境的法律法规。这些法律法规多是一些政策性规章，往往着眼于全局性、普遍性的问题，不可能顾及到各地具体的生态问题，且现有立法也较为零散、不全面、适用性不强，不能针对性满足生态文明建设各种实际需求。

（五）忽视对企业和公民的生态宣传与教育

公民生态文明意识薄弱是我国生态环境恶化趋势未能从根本遏制的深层次原因。大多数企业都急于求成，其所获取的经济利益往往以牺牲环境为代价，同时许多公民对生态环保知识不了解，也无法有效参与到生态文明的建设中。这种现象的出现，很大程度由于制度的缺乏，由于缺少对全体公民自上而下的生态教育机制，导致公民和企业较少能接触到生态的教育及生态知识。事实上，生态文明建设需要公民的广泛参与，每个公民心中都应树立一种环境保护意识，并自觉把这种意识转化成自己的行为，生态文明建设才能真正的落到实处。建设美丽中国，需要千百万公民的共同努力。

三、强化生态文明建设中政府责任的对策分析

鉴于在生态文明建设过程中存在一系列问题，政府应该进一步改进在生态文明建设过程中的方针政策及治理途径，充分发挥领头羊的作用，积极引导参与整个社会的生态建设。

（一）树立主体地位，提高政府生态责任意识

改革开放以来，我国的工业化进程使生态系统遭到严重破坏，生态环境面临严峻的危机。政府应该明确自己作为生态责任的第一责任主体，首要任务便是是提高政府的生态责任意识。

一方面，在行政文化中树立生态价值的理念。在构建生态责任体系过程中，制度往往只能作为的一种刚性的引导，假如缺乏生态文明价值理念这种“软”约束支撑，生态责任就难以落实。因此，它需要政府把生态文明理念纳入政策，建立科学合理的经济社会发展目标，遵守生态优先的根本价值取向，并转变职能。另一方面，官员绩效考核体系需以绿色GDP为核心。我国应建立起以绿色GDP为核心的官员环保考核体系，摒弃过去那种过度依赖经济发展的官员考评思想，树立以资源节约与环境保护为前提的政绩发展观，并以此作为公务员录用、晋升、奖惩、辞退的重要依据。以绿色GDP为核心的官员绩效考核体系的建立，可以有效监督政府在生态管理方面的行为，从而提高生态文明建设的效率。

（二）建立健全生态问责制，强化政府生态责任

在我国，问责制是政府治理的重要内容，同时能够有效监督政府的行为。因此，生态问责制构建毋庸置疑成为政府生态治理中最为重要的环节，需做到以下几点：

第一，构建生态文明建设的目标责任制。首先确定在一段时间内生态文明建设的目标，并把这一目标的实现程度作为考核政府及相关负责人的要件，量化生态文明建设成果。第二，建立自上而下的生态问责制度。以政府体系的层级制为基础，实施生态责任制，将生态责任理念贯穿于整个社会。第三，在干部离任时，实行生态审计制度。将生态指标纳入离任审计中，逐步实现领导干部离任审计与资源增减情况、环境质量情况和生态的破坏程度等指标相挂钩，并以此标准来确定退休工资与福利。

（三）完善生态责任监督机制，切实提高生态文明水平。

政府生态责任监督机制的完善必须从健全环境保护技术标准体系，建设环境保护执法监督机制，建设人才监管队伍三方面做起。

第一，建立和完善生态环境监管的技术标准体系。政府部门应严格监控环境污染情况，针对污染物排放、空气质量等方面监测制定统一的标准，加大对超标排污、违法排污等环境违法行为的监管处罚力度，增强生态环境保护的约束力和强制执行力。第二，注重生态环境执法监督机制的建立和完善。政府环境监督部门要利用各种手段，加大环境监管力度，纠正由于过度开发自然资源导致环境污染行为，使能源开发利用与生态环境保护步入标准化化轨道。第三，注重人才队伍培养，建立一支环保观念强、能力水平高的环境监管人才队伍。人才队伍建设是提升环境监管能力的重要职责。目前，我国政府部门环境监管人员不履行职责或不能完全履行职责造成频繁的环境污染事故，必须在环境监管人员中开展职业道德教育，提高他们的业务水平。

（四）法规完善，发挥法律保障责任

新时期，生态文明作为我国社会主义现代化建设的重要内容，应积极建立和完善各项法律体系，构建生态文明建设的法制保障。补充和完善现有的生态文明法律体系。根据具体情况，将生态文明建设纳入法制化轨道，不断完善生态文明现有的法律制度规定，真正做到有法可依，构建系统、全面、科学、合理的生态文明法制体系。各级地方政府根据当地情况，制定环保规章制度。逐步完善环境保护制度体系。

（五）文化理念培育，发挥引导全社会参与责任

为建立生态文明文化新形态，促进社会主义现在化建设事业全面发展，需要政府部门广泛开展环境宣传教育，需要全社会公民广泛参与，从而营造全社会关注、政府支持、全体公民参与环境保护的文化氛围。

第一，培养和提高全社会的生态保护意识。政府应运用多种教育手段和大众传媒工具，普及宣传环保知识，及时公开与群众生活紧密相关的环保工作信息，使人们认识到经济发展和生活质量提高的基础良好的生态环境。因此，政府应该积极开展多种绿色宣传活动，发展绿色经济，引导群众崇尚绿色消费，动员全社会自觉参与到生态保护的工作中来。第二，在全社会宣传科学发展观、生态文明理念。政府应设立教育宣传基地，向公众传播有关生态环保的知识，在公民心中中自觉形成"节约环保光荣、浪费污染可耻”的环保意识，引导广大群众参与到生态文明建设工作中来。第三，开展环保政策宣传教育。一方面，政府应利用多种形式在全社会宣传环境保护科普知识，特别要注重化青少年环境保护宣传教育，使生态文明观念深入人心。另一方面，大力扶持各种环保组织建设。环保组织作为公众参与环境保护的重要组织形式，随着他不断发展壮大已逐步成为公民参与建设生态文明的有效机制。

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孙玮玮（1989－），女，河南鹤壁人，郑州大学公共管理学院，硕士。