董艳荣

拜泉县城乡规划管理办公室

我国档案开放发展进程述略

董艳荣

拜泉县城乡规划管理办公室

档案开放，是指允许档案利用者为了研究的目的查阅、复制、利用国家档案馆保存的档案文件。简单地说，就是档案部门运用各种方式、方法提供档案为公众利用。但是，在我国不同时期，档案开放的目的、条件和意义等方面也不尽相同。

一、档案开放的历史阶段

1．第一阶段：档案开放的初步发展时期（历史档案开放）。从档案工作的发展历程上看，我国档案开放始于20世纪80年代初。1980年3月，党中央国务院批准了《国家档案局关于开放历史档案的几点意见》，第一次明确提出了开放历史档案的方针；1982年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发国家档案局《关于开放历史档案的报告》，进一步明确历史档案开放与控制使用的界限，提出了需要列入控制使用档案的9条原则，明确扩大利用者范围。

2．第二阶段：档案开放的全面发展时期（固定30年封闭期档案开放）。1986年国家档案局发布了《关于开放历史档案的暂行规定》，将应开放档案的档案馆扩大到各级各类国家档案馆，利用者的范围也从“单位”扩大到我国公民，可开放档案从历史档案扩大到“自形成之日起满30年的档案”，为档案的全面开放奠定了基础。

3．第三阶段：档案开放的蓬勃发展时期（现行文件及未到进馆年限档案开放）。2007年1月17日，国务院第165次常务会议审议并通过了《政府信息公开条例(草案)》；2007年4月5日，国务院总理温家宝签署了第492号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，决定自2008年5月1日起施行。政府信息公开的实质性内容，主要是在政府机构的各项业务和行政管理活动中形成的、具有特定效用的各种凭证性信息——文件，以及由文件转化而成的历史记录——档案。正因为如此，政府信息公开所遵循的“公开是原则，不公开是例外”原则以及特点对于促进档案的进一步开放具有重要的意义。

二、不同阶段的档案开放范围及背景

（一）第一阶段：历史档案的开放

长期以来，珍贵的历史资料集中在档案保管部门，有的由于不必要的保密限制无法使用，有的由于缺乏整理，不便利用。1980年1月，国家档案局和外交部给国际档案理事会主席联合发出关于中国1980年正式加入国际档案理事会的信件，并准备参加同年9月份在伦敦召开的以“档案的利用”为主题的第九届国际档案大会。为此，我国档案界着手做了一些准备工作，这在一定程度上加快了开放历史档案工作的步伐。

1980年3月17日，党中央、国务院批准、国家档案局发布的《关于开放历史档案的几点意见》中对于档案开放的范围进行了明确的规定：

（1）关于历史档案的开放范围：明清档案（包括明清以前的档案）以及1949年以前的民国档案、日伪政权档案。不论是第一、第二历史档案馆保存的，或者是各省、市、自治区档案馆保存的，都包括在内。（2）关于革命历史档案的开放范围：第一步是1949年以前的革命历史档案，即自建党以来到1949年的党及其领导下的政府、军队以及工会、青年团、妇联的档案，保存在中央档案馆的，各省、市、自治区档案馆的和军事、外交、公安档案馆的都包括在内。

1986年2月7日国家档案局发布的《档案馆开放档案暂行办法》第四条首次提出：各级各类国家档案馆保管的档案，自形成之日起满30年（除未解密或需要控制使用的部分外），均应分期分批地向社会开放。该《办法》的重大进步是利用对象的扩大和利用手续的简化。档案馆从面向研究界到面向我国的每一个公民，利用时从必须有单位证明到只须持个人的合法证明(介绍信、工作证)即可利用。

（二）第二阶段：自形成之日起满30年档案的开放

宽松的政治环境、健全的法制基础、客观的档案社会需求、相应的档案管理基础。

1987年我国第一部档案管理大法《中华人民共和国档案法》正式颁布，在《档案法》中明确提出了档案开放的范围，即国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。1990年10月24日国务院批准、1990年11月19日国家档案局第 1 号令发布的《档案法实施办法》中对《档案法》中档案开放范围及时间也进行了明确的规定。

（三）第三阶段：现行文件及未到进馆年限档案的开放

档案馆开展政府信息公开工作，弥补了公民知情权与政府信息公开实施主体相对缺位的矛盾，对行政机构有百利而无一害，同时对档案工作，特别是档案信息资源开放利用工作具有双重作用；政府信息公开已与档案开放工作不可分割地联系在一起，宣告档案开放由档案部门一家独断专行时代的结束，为新世纪的档案开放利用提出了挑战，档案馆再也不能以基础工作滞后、尚未鉴定或未经上级主管机构审批为由拒绝提供与政府信息相关档案的利用；但几年的相互依存也表明，为政府服务、为公众服务，也拓展了档案服务工作的领域，拉近了档案馆与百姓的距离。因此，档案部门应当把握机遇，实现观念的转变，将档案开放利用服务工作从传统的以工作查考和历史研究作为重点服务对象，转变成全方位的主动性、开放性的社会服务，并提倡低门槛、个性化服务，加快建立两者相互渗透和补充的长效服务机制，在互助合作与碰撞中产生新的思路，实现档案馆信息资源开放利用工作的可持续发展。

2007年1月17日国务院第165次常务会议通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中明确指出务信息公开的范围，即行政机关应主动公开档案信息的范围。除了行政机关主动公开的政府信息外，《条例》中还规定：公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

政府信息公开对于档案开放的启示在于：树立了档案“开放是原则，不开放是例外”的思想，明确在特定时期内不能开放的档案的范围，建立依申请开放档案的机制等方面。鉴于档案与政府信息公开实质性内容的同一性，档案开放与政府信息公开之间具有密切的联系。因此，在政府信息公开的社会氛围下，政府信息公开所遵循的理念与原则对于档案开放具有积极的指导与借鉴意义。