李军

[摘要]公众参与立法是我国民族自治地方立法民主化的重要保障。民族自治地方立法公众参与有其法律、政策以及自治法规依据。我国民族自治地方立法公众参与机制还存在诸多问题：相关法律不完善、公众参与立法的积极性不高、信息公开与反馈机制不健全，以及公众参与立法的途径有限，缺乏民族和区域特色。必须对以上方面予以完善，以增强民族自治地方自治立法的民主性和科学性。

[关键词]民族自治地方；公众参与；立法；民主化

中图分类号：DF28文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2016）05-0044-05

在“法治中国”建设的当下，公众参与立法正成为我国立法理论与实践的一个重要议题。民族自治地方立法在我国是一种特殊的地方立法，在我国立法体制中有着重要的地位与作用。公众参与是民族自治地方的民主政治和民族区域自治权发展的良好结合，是我国民族自治地方立法民主化、科学化的重要保障，成为民族自治地方立法发展的必然趋势。完善民族自治地方立法公众参与机制，在我国民族区域自治制度发展和社会主义法治建设进程中有着极为重要的意义。

一、民族自治地方立法公众参与的相关依据

（一）民族自治地方立法公众参与的法律依据

随着我国法制建设进程的推进，民主立法理念日益深入人心，立法的民主化原则在我国法律中得以确立。我国的《立法法》第五条明确规定：“立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是公众参与立法在我国法律中的原则性规定，同时也是民族自治地方立法法公众参与的法律依据。《立法法》的其他条文中还规定了公众参与立法的形式，主要有公开征集立法意见、听证会、座谈会、论证会等。2015年通过修改过的《立法法》规定了建立立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度，深入地推进了民主立法、科学立法。

（二）民族自治地方立法公众参与的政策依据

中国特色社会主义性质决定了我国必须坚持人民当家做主，着力加强民主制度建设，进一步坚持和完善民族区域自治制度以及基层民主制度。随着社会主义事业和民主政制的发展，公众参与已经在政治上得到了高度认可。党的十六大报告便明确提出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。”十七大报告中又进一步明确：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”十八大报告中也提出了“必须坚持人民主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务；必须坚持维护社会公平正义，保证人民平等参与、平等发展权力。”十八大四中全会还提出：“深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。”习近平同志更是提出：“要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”党中央一系列的会议精神在全国各地包括民族自治地方得到了深入学习并贯彻落实，人民的民主法治意识得到了很大的提升。民族自治地方立法公众参与也在政治上有了坚强而稳定的政策依据。

（三）民族自治地方自治法规对公众参与立法的规定

为保证公众有效参与立法，一些民族自治地方通过自治法规等形式，对立法中的公开征求意见、论证、听证等作出了规定。如2004年，宁夏回族自治区制定了《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会立法听证条例》，对立法听证作出专门规定；2014年，广西壮族自治区出台《关于健全立法起草论证协调审议机制的意见》，完善立法论证和评估机制，强化立法协商协调机制。除自治区外，自治州、自治县两级民族自治地方也对本地方立法公众参与进行了规定。如贵州省黔南布依族苗族自治州制定的《黔南布衣族苗族自治州立法办法》中规定：法规案的调研、起草、修改、论证，应当深入实际，充分发扬民主，广泛听取群众和人民代表的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。贵州省铜仁市玉屏侗族自治县制定的《玉屏侗族自治县公众参与立法办法》规定：在制定自治县法规过程中，公众主动或者受邀参与表达立法意愿、提出意见和建议。另外，一些没有专门就立法公众参与制定单行条例的民族自治地方，则是在其自治条例中作出相应规定。从实际情况来看，民族自治地方在其自治条例中对立法公众参与的形式和途径作出规定的情况居多。这些自治法规成为民族自治地方立法公众参与的法规依据。

二、民族自治地方立法公众参与存在的问题

就目前我国社会主义民主法治建设事业发展的形势来看，我国民族自治地方立法民主化和科学化总体是向前发展的。但也应该注意到，民族自治地方的立法公众参与的广度和深度都不足，完善的民族自治地方立法公众参与机制尚未形成。

（一）立法公众参与的相关法律不完善

这一问题首先体现在民族自治地方立法公众参与具体制度的缺失。目前，我国对公众参与立法的规定，在法律层面还存在较大的模糊性和原则化。2000年的《立法法》对立法公众参与只是进行了原则性的规定，尽管2015年修改后的《立法法》在此方面有了很大的改善，但具体操作性仍显得不强。民族自治地方公众参与立法的权利和义务、范围、程度、渠道和方法步骤、内容和形式、保障与救济等的规范性、体系化制度的建设，仍缺少法律依据的明确指引，要落实到民族自治地方中还缺乏具体的实体性和程序性的明确法律规定。另外，由于民族自治地方公众参与立法的方式，大多数来源于实践经验的积累，并非完全来自法律法规的明确规定，而各民族自治地方积累下来的立法公众参与的有益经验并未得到很好的制度化处理。在民族自治地方的立法实践中，公众参与立法缺少可依据的、明确的法律标准。民族自治地方立法公众参与无法成为制度化、法制化的行为，而只是公众的“偶发性”活动。这必然会导致公众参与立法的价值和意义的丧失。

（二）公众参与立法的积极性不高

由于诸多方面因素的影响，民族自治地方公众参与立法在很大程度上受到阻碍，其现状并不理想。我国实行的是人民代表大会制度，在以选举为基础、由民意代表进行决策的代议制下，立法这一传统的“精英行为”通常是由人大代表予以进行，其他主体通常难以“染指”或不愿“多涉”，对于地处偏远的民族自治地方的“草根”公众而言，则更容易听之任之、事不关己高高挂起。尽管我国也存在自下而上、由外部力量推动的公众参与立法，①但总体上讲，立法机关在立法中是处于主导地位的。“我国目前的立法公众参与更多的是在立法机关的主导下、自上而下的一种制度安排，公众参与的范围、方式缺少刚性规定，……使得现阶段中国立法公众参与呈现‘表层化倾向。”[1]（P.137）在民族自治地方亦是如此。立法公众参与在自治机关自上而下的推动下进行，自治机关在立法过程中的主导性过强，对立法公众参与不够尊重。立法实践中，自治机关对民族自治地方各民族公众参与立法提出的意见和建议，从结果来看，通常是采纳率不高，使得立法公众参与过于形式化、表层化。公众无法有效参与立法，在很大程度上不利于激发民族自治地方各民族公众持续参与立法的积极性，甚至削弱他们的积极性。由于我国公民社会不发达，公众参与难以形成“有组织的声音”，②民族自治地方立法中各种参与组织、团体缺失，让立法公众参与呈现散乱无序状态，也影响了公众参与立法的积极性。另外，民族自治地方的经济社会长期以来落后于其他地方，相当大一部分地区经济条件有限、交通不便、信息相对闭塞、教育资源匮乏，文化教育发展受到限制，公众的文化程度偏低，自治意识不强，公众参与立法的热情和积极性不高，很难主动参与到立法当中。

（三）立法信息公开不充分，参与反馈机制不健全

我国的地方立法公众参与存在一个相对明显的问题，就是立法信息公开不充分。如有些地方在就法规草案向公众征求意见时，一般都不公开条文制定的说明内容，只公开法规草案的条文。在相对落后的民族自治地方，因其存在民族和地域特殊性，立法信息对于绝大部分公众来说就显得更加神秘莫测。不论在发动公众参与立法时，还是在立法草案征求意见过程中，甚至在征求意见处理结果时，由于没有统一的立法信息公开制度，自治机关在公开这一系列立法活动中的信息时，则具有较大的随意性，致使立法信息的公开不充分，甚至不予公开。在民族自治地方公众参与的立法实践中，公众参与立法的强烈热情和反馈机制的缺失也往往形成鲜明的对比。多数民族自治地方的自治机关在征求公众意见后，较少开展意见处理结果的反馈工作，参与立法的公众无法获悉反馈意见。立法信息公开可以引导公众参与到立法活动中来，是公众参与立法的重要前提条件。如果公众对立法的知情权得不到充分满足，不能通过制度化途径获取必要的立法信息及其反馈，公众参与就有可能沦为“假参与”或“被参与”的境地。[2]民族自治地方参与立法的公众的意见得不到反馈，立法参与行为不能得到重视，必然会挫败他们参与立法的积极性，不利于民族自治地方立法公众参与机制的发展与完善。

（四）公众参与立法的途径有限，缺乏民族和区域特色

随着我国民主法治建设的不断发展，目前我国公众参与立法有了不少的渠道，形式增多，广度也空前，但仍显得途径有限、技术落后、方法简单。无论是法律法规的规定，还是各地立法实践，公众参与立法通常都限于听证会、论证会、座谈会和公开征求意见等方式。而这些公众参与立法的方式还经常被立法机关做成形式主义的表面文章，失去公众的信任，使公众参加立法在中国的命运陷入困境。民族自治地方立法公众参与也存在此类问题。一些民族自治地方在制定立法公众参与的自治法规时，简单地照搬《立法法》中规定的立法公众参与的方式，在立法实践中也没有结合本地方实际情况与需求，寻找合适、恰当、有效的公众参与立法的方式和途径。在民族自治地方这样的特殊地区，如此的立法公众参与形式和途径就显得多样性、便捷性不够，缺乏民族特色和区域特色，也缺乏特定的针对性。

三、民族自治地方立法公众参与机制的完善

立法的公众参与能在较大程度上增强法律法规的民主性、科学性，使所立之法易于被公众接受和服从，也在很大程度上为法律的执行清除了某些潜在的阻力，以有效维护社会稳定和发展。完善民族自治地方立法公众参与机制，可以从以下几方面入手。

（一）进一步完善民族自治地方立法公众参与的法律规定

国家和民族自治地方应在立法层面，设计操作性较强的立法公众参与规范，使公众参与有法可依，有章可循。民族自治地方的自治机关应根据宪法和现有法律以及民主、科学立法原则，结合本地方族情、区情的实际情况，充分行使立法自治权，制定有关立法公众参与的具体的实体性和程序性的自治法规。在民族自治地方中，通常聚居着不同的民族，不同民族会有不同的利益诉求，各民族自治地方的自治机关应当针对地方和民族的特殊性，结合立法实践中立法公众参与的有益经验，制定具有地方和民族特点的立法公众参与的自治条例或单行条例。通过明确民族自治地方公众参与立法的权利和义务、范围、程度、渠道和方法步骤、内容和形式、保障与救济等方面的规范性、体系化制度，保障公众的立法参与权利，促进立法公众参与的有序有效进行，为自治机关积累丰富的有利于实现民主立法、科学立法的公众意见，完善民族自治地方的立法自治权。

（二）提高民族自治地方公众参与立法的积极性

影响公众参与立法积极性的因素包括主观和客观两个方面，要提高民族自治地方公众参与立法的积极性，需要从这两个方面着手。

从主观方面来讲，就是要树立和培养民族自治地方公众参与立法的正确理念。一是要提高民族自治地方各民族公众的立法参与意识。民族自治地方的各族人民作为本地方的主人，是享有法律赋予的自治权的真正的自治主体。行使立法自治权是他们的应有之权。民族自治地方的各族民众应当提高主人翁意识，增强自身的科学文化素质和法律素养，自觉培养自治权利意识，树立主动、积极参与本地方各种立法的正确理念，主动关注本民族自治地方社会建设中的立法活动，特别是跟自身密切相关的立法活动，充分利用各种科技手段和社会信息，探寻参与立法的途径，以便能够更加有效地参与到立法中，不断提高立法参与意识与参与能力。二是要转变自治机关的立法理念。民族自治地方的自治机关应当转变立法理念，摒弃官本位思想，培养法治思维，要充分认识公众参与本地方立法是由国家性质和法律本质所决定的，尊重本民族自治地方立法中各民族公众的主体地位和参与权利，树立公众参与与民主协商理念，促进精英立法与公众参与立法相互协调发展，使各民族公众能够更广泛、更有序有效地参与本民族自治地方自治立法。

从客观方面来看，一方面要大力促进民族自治地方经济的发展。“经济基础决定上层建筑”的客观规律，决定了民族自治地方公众参与立法的热情和积极性要根植于参与主体经济基础的良好状况。提高民族自治地方各民族公众立法参与的积极性，就必须先要促进民族自治地方经济社会的稳定发展。如此，民族自治地方的自治机关必须要充分有效地行使其自治权，履行其法定职责，大力促进民族自治地方的经济社会文化的可持续发展。当然，上级国家机关职责的良好履行也是其中之义。③另一方面，要大力促进民族自治地方公民社会的发展。民族自治地方普遍落后其他地方，其社会发展远未达到公民社会的地步，这是不争的事实。民族自治地方的各民族公众以及自治机关应当有意识地促进公民社会的培育和发展。

（三）健全民族自治地方立法公众参与的信息公开和反馈机制

作为一种制度化的公众参与，是指公共权力在立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。[3]（P.181）这一概念强调的是行为双方的双向沟通和协商对话。在这一行为过程中，既强调“公开”，更注重“互动”，而且，“互动性”即双方的信息沟通和协商对话是其中的核心要义。民族自治地方立法公众参与的信息公开和反馈机制，应建立在民族自治地方的自治机关（立法机关）与各民族群众（参与主体）二者之间的双向信息沟通和协商对话的基础之上。自治机关向参与立法的公众充分公开各种相关立法信息，并从后者获取立法意见信息，再通过立法信息反馈方式完成双方之间的立法互动。民族自治地方立法公众参与的信息公开和反馈机制，是联动立法机关与参与主体的基本桥梁，健全和完善这一机制，不但有利于增强参与主体的积极性，更有利于增强民族自治立法的合法性和合理性，使民族自治地方的自治机关更具权威性。这也将有利于民族区域自治权的充分有效行使，促进民族区域自治制度的更好发展。

（四）拓展民族自治地方公众参与立法的有效途径

立法公众参与的方式与参与效果有着直接的正相关关系。参与方式的不同决定公众参与立法的广度与深度的不一样。良好的参与平台能够使公众参与立法得到充分的展现，有利于公众参与立法积极性和有效性的提高；相反，缺乏良好、有效的参与途径，则不能全面发挥公众的力量，甚至挫败公众参与立法的积极性和影响立法公众参与的效果。因此，要完善民族自治地方立法公众参与机制，必须拓宽公众参与立法的有效途径。

民族自治地方立法公众参与的有效方式和途径的拓展，可以从两个方面考虑：

第一，内生型立法公众参与方式。这指的是，民族自治地方根据本地方的客观情况和实际需求，依靠自治机关和各民族群众的内在力量，发掘与创新适合本地方的立法公众参与的方式。这种方式类似但不同于浙江温岭的民主恳谈式的公众参与方式。尽管浙江温岭的民主恳谈式参与方式在公众参与的实践中有着积极的意义，但在当前法律规定范围的框架下，这一试点能否得以有效推广，还有待于国家法律的支持。[3]（P.191）相比较而言，民族自治地方的内生型立法公众参与方式则不会存在如此的问题。根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族自治地方享有广泛的自治权，包括立法自治权，当然也就包括制定立法公众参与方面的自治法规的立法自治权。如此，民族自治地方的自治机关即可根据本地方的实际情况和需求，发动各民族群众，发掘和创新适合本民族自治地方的立法公众参与方式。这对于解决当前我国民族自治地方立法公众参与方式多样性不足、便捷性不够，缺乏民族和区域特色的问题，可起到很好的作用。并且，这一方式具有可复制性和可推广性，任何民族自治地方都可通过行使立法自治权，创设适合自身的立法公众参与方式。最重要的是，只要在不同国家宪法和法律相抵触的情况下，民族自治地方自我发掘和创新出来的各种立法公众参与方式，都将是合法和可行的。尽管这种内生型立法公众参与方式的创设，其实效性在很大程度上取决于民族自治地方的自治机关和各民族群众，特别是前者自身的“造血能力”，但它至少避免了一般行政区域创设新的立法公众参与方式时满足“合法性”要求的麻烦。

第二，外生型立法公众参与方式。公众参与和协商民主理论产生于西方，在传入中国后，很快就受到国家领导层的重视，并成为理论界热衷探讨的议题。无疑，这一理论在我国有着积极的现实意义。那么，民族自治地方乃至国家层面在探索立法公众参与的有效方式和途径时，回归到这一理论的西方原始出处，也应是理所当然的。鉴于此，民族自治地方的外生型立法公众参与方式，应指的是，民族自治地方为拓展本地方立法公众参与的有效方式和途径，充分学习、了解、甄别和借鉴西方国家的公众参与的方法和技术，使之成为适合本地方的立法公众参与方式。这是变外来立法资源为我所用的一种方式。外生型立法公众参与方式，对民族自治地方的立法公众参与的有效方式和途径的拓展，有着积极而现实的意义。

注释：

①如由孙志刚案引发的学者提起违宪审查建议，推动国务院废除了非法限制公民人身自由的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，进而出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

②有学者认为，公民社会的存在，是有效的公众参与所必须具备的制度条件。公民社会包括：经济上独立、自治的公民；有独立理念的公共知识分子；有不完全被政府所控制的媒体；有草根非政府组织的存在。由于公众是参与的主体，这些因素能增强公众的能力，使之能与政府相互对话。否则，个体的、没有组织的、没有黏合性的群众，不可能进行有效的参与。公众参与必须形成“有组织的声音”。蔡定剑《民主是一种现代生活》，社会科学文献出版社，2010年1月版，第197-198页。

③根据《中华人民共和国民族区域自治法》第55条规定，上级国家机关的职责是指“上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施，从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。”

参考文献：

[1]阎锐.地方立法参与主体研究[M].上海：上海人民出版社，2014.

[2]姚小林.论地方立法民主化过程中的公众参与[J].广东行政学院学报，2010，（4）.

[3]蔡定剑.民主是一种现代生活[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

收稿日期：2016-07-11

责任编辑：许瑶丽