柯常达（厦门大学公共政策研究院，福建厦门，361005）

社区整体性治理：理论、实践与展望
——基于厦门市溪林村（社区）的个案剖析

柯常达
（厦门大学公共政策研究院，福建厦门，361005）

整体性治理理论的兴起及社区治理的变革都在一定程度上推进了政府治理与创新的浪潮。文章试图将整体性治理应用于社区，对社区整体性治理的涵义、结构与机制方面进行阐释，认为社区整体性治理结构上呈现系统化结构，而机制则主要有整合、协调、责任、信任等四种机制；并结合厦门市溪林村的治理实践进行分析，最后对如何践行和完善社区整体性治理进行展望。

社区；整体性治理；个案

随着经济体制改革进一步深化和行政体制改革的逐渐推进，我国的社会结构也产生了巨大变化并有趋于复杂多样的态势。社区治理作为社会治理重要的一部分，作为社会细胞的社区，如何成为公众安定、和谐幸福的家园，需要政府的有序引导，也是我国政府改革与治理的重要环节。整体性治理是在长达二十多年的新公共管理改革之后，西方政府改革实践的最新成果，公共管理的整体性治理范式日益凸显［1］，有学者甚至认为整体性治理有望成为21世纪有关政府治理的大理论［2］。当然，不管是作为一个理论还是作为一个范式，整体性治理都有其借鉴价值及意义，本文将对整体性治理应用于社区的理论与实践做一个分析与检视，以期对我国社区治理做有益之鉴。

一、整体性治理的兴起与社区治理变革

（一）整体性治理的兴起

从发展的进程来看，整体性治理理论从二十世纪九十年代中后期，西方国家开始的“寻找公共部门协调与整合机制”的改革运动中逐渐产生的。该理论建立在两个背景之上：一是盛极一时的新公共管理的衰微；二是信息技术的发展，即数字时代的来临［2］。新公共管理追求职业化管理，注重绩效，提倡顾客至上，推崇市场机制，采用私人部门的管理方式，引入市场机制，提高效率，这些突破了传统公共行政结构僵化、效率低下的困境。但是新公共管理追求“3E”，忽视公民社会的基本价值（公平、正义、回应性、责任性等）则有悖于公众对政府的要求。因此，该理论也遭到了各方的质疑和批评。在重新思考并探寻新的管理模式的过程中，强调多元主体共存、多向度运作、以平等、互信、协商、共识、合作为核心要素的治理理论开始兴起并流行［3］。在英国，以佩里·希克斯和帕却克·登力维为代表的学者提出了整体性治理模式（holistic governance）。整体性治理重要的理念包括整合、协调、信任、责任感等，特别是强调把重点放在确定一个真正以公民为基础、以服务为基础、以需要为基础的组织基础。该理论在世界范围兴起与发展，并在诸多国家有着不同程度的实践。

（二）社区治理变革

在我国，基层社会管理体制经历着重要变革。在城市，发生着从单位管理模式转向社区治理模式的过程。单位制解体后，社会失序、社会失控等问题层出不穷，迫切需要一种新的组织载体来履行社会管理和整合的功能，而社区治理就是在此背景下应运而生的。有学者将社区治理看作是“改革开放后我国城市基层社会管理组织变革的第二个阶段”。在农村，“乡政村治”的农村管理体制陷入治理困境［4］。村委会设置的初衷本来是群众自治性组织，在实际运行过程中却变成了乡镇基层政府的行政性工具，更多地表现为一种类政权组织，偏离了农民当家人的角色，导致村委会功能错位［5］。不少地方的村官不但不能为村民服务，反而侵害村民利益。2006年十六届六中全会提出了“积极推进农村社区建设”，2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步指出：必须完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持社区和谐稳定。有学者认为，社区制建设成为我国农村基层组织与管理体制的第三次重大变革。这发生在我国城市和农村最基层的社区治理变革牵涉最广大民众的切身利益，不管是理论上还是实践上都亟须深入的探索。

二、社区整体性治理的内涵、结构与机制

（一）社区整体性治理的内涵

社区整体性治理即将整体性治理的理念运用于社区。社区整体性治理强调在社区范围内，以满足社区居民需求为主导理念，以社区文化为引导，以整合、协同、责任和信任为治理机制，注重各种要素、资源、信息的整合，旨在构建一种基于合作、协同和整合的社区治理框架和具有系统化结构的社区运行模式。与整体性治理理论所不同的是，社区整体性治理更强调组织体系的系统性与自治性。

（二）社区整体性治理的结构

社区整体性治理的结构是系统化结构。城市单位制的解体，农村村委会的异质化，都导致了管理上的碎片化和分散化，社区整体性治理通过充分调动社区要素、资源和信息，重新整合社区，建立系统化的治理结构。系统化的治理结构是以需要为基础的，以需要为基础的社区整体性治理远远超越了公众参与治理过程及居（村）民自治的传统范围。它是一个居民根据自我需求取得共识、进行自我服务、互相协助、共同建设、共同分享的组织基础。

社区整体性治理的系统化结构凸显出以下几个特点：①整体性，系统要素之间及要素与系统之间的关系以整体为主进行协调、局部服务于整体，使整体效果最优；②动态性，社区作为一个运动着的有机体，稳定状态是相对的，运动状态是绝对的，个体要素之间不断进行互动、影响和发展；③适应性，社区与周围事物发生着各种联系，这些与社区发生联系的周围事物的全体就是社区系统的环境，社区能够与环境进行物质、能量和信息的交换，保持最佳的适应状态。

（三）社区整体性治理的机制

1.整合机制

整合是整体性治理的一个重要概念，在社区治理中同样极为重要。目前社区管理中还存在条块分割现象，分工不明，各自为政，管理脱节的现象严重，导致社区管理的效率低下、功能缺失［6］。整合机制即要通过对社区中各种力量和功能的整合，社区组织间的整合，力图构建一个有机、有效的社区治理系统。

2.协调机制

协调是整体性治理中涉及的另一个重要概念。整体性治理所要求的协调机制包括：价值协同的协调机制、信息共享的协调机制、诱导与动员的协调机制［7］。社区治理中针对各个主体的共同需求与不同需求协同，各类信息的共享与处理，不同特长、技术的调动与参与，都需要通过协调机制来带动与运作。

3.责任机制

责任是社区整体性治理中重要的机制。社区居民是他们自己社区的“所有者”，所以他们应该做出必要的决定以确定应该提供什么样的公共服务以及如何运营这些服务［8］。在中国，很多社区成员对于社区的行政管理主体缺乏认同感，参与社区管理的自主意愿还不高。因此，提升社区成员的责任性，让他们自己决定“要”或者“不要”，做自己社区的主人至关重要。

4.信任机制

建立信任是社区整体性治理的一种关键性要素。在很多社区，特别是在城市社区，很多社区成员缺乏对社区的归属感，也缺乏对其他成员的信任感，这在很大程度上导致了社区的僵化。信任机制是要在居民之间建立一种核心的凝聚力，让信任成为他们合作互助的粘合剂，让他们发挥自身特长，形成人人为我、我为人人的良好氛围。

三、社区整体性治理的实践——厦门市溪林村（社区）的改革

（一）溪林村改革背景简介

溪林村位于厦门市同安区新民镇的北部山区，324国道北侧。全村分为林瑶、上院、乙亩、乌山、走马人5个自然村，7个村民小组，辖区总面积6 820亩，总人口1 177人，支部党员52人。村集体经济相对薄弱，年村财收入38 600元。畜禽养殖业是溪林村传统产业，每年生猪出栏量约4万头，2013年人均纯收入13 730元①。但这也造成了“三多”——猪多、蚊子多、苍蝇多，“三臭”——猪粪臭、水沟臭、名声臭。乱扔死猪、晒猪粪、污水横流的现象随处可见，在内村民怨声载道、意见纷纷，在外“三多”、“三臭”也成为溪林村的代名词。要改善生态环境，就得生猪退养，但生猪退养会造成部分村民生活困境；溪林村是个典型的纯农业村，一无资源二无工业，转产就业也是困难重重；非养猪户对养猪户意见很大，村级组织较为薄弱，干群关系紧张，等等。这些都成为溪林村的治理难题。

2013年7月，厦门市出台了《美丽厦门战略规划》，在“美丽厦门共同缔造”的大形势下，同安区深入开展社区治理创新工作，成效显著，其中溪林村就是一个典型范例。

（二）溪林村的整体性治理实践

1.构建社区微型“闭合自控”系统——溪林村整体性治理的组织基础

溪林村建立七个微型组织，由这些微型组织各司其职，共同治理乡村（如图1）。

图1　溪林村微型“闭合自控”系统

这里以介绍各个组织的形式简述一下该系统的运作②。

决策组织（村民大会）讨论决定党支部提议、“两委”会商议、党员大会审议提交的事项，所作决定应当经到会人员半数通过，一方面真正实现民主决策、民主管理、民主监督，另一方面回应村民“要知道、要参与、要做主、要监督、要满意”的基本诉求。

执行组织（村委会、各执行委员会及议价小组）主要向决策组织负责，接收其指令并执行，并确保政策落到实处。其中议价小组主要负责确定村里采购事宜。

监察组织（包括村务监督委员会、老人协会）负责监督村民大决策及各项村务（如工程项目、村务公开、“三资”管理等），并规范执行组织的行为。

评价组织（评议委员会）由溪林村较有威望、深得民心的退休村书记、村主任及老人代表组成，负责做好对政策决策、执行等过程的评价。

降噪组织（事务协调小组）负责做好对执行组织和接受组织相互间的协调工作，对村务实行过程中少数村民产生的疑虑、杂音进行解答和化解，使执行组织工作畅通。

纠错组织（事务调解与仲裁委员会）作为监督机构，既监督和规范执行组织的行为、及时纠错，又做好村民事务的调解和仲裁，防止工作推进中损害村民利益，确保能够有效平衡村委会与村民之间的关系。

信息反馈组织（老人协会、评议委员会、信息员）通过入户调查、情况摸底等形式，运用电话、邮箱、微信等，广泛收集溪林村民对村务村事的民声民意，并及时反馈给决策组织（及评价组织），为村民大会政策决策提供第一手资料和参考，力争做到“村里事村民定”和“共同缔造美丽溪林”的目的。

该系统的构建使溪林村的治理具备了很强的整体性、动态性和适应性的特点。溪林村原来的治理主要是常见的管控模式，是一种单向度的支配，干群关系容易紧张，效果不好；而七个组织的整体性构建，让大家更加平等，让村民能够发声，信息有渠道传递，意见得到重视和尊重；即使碰到什么外来重大事件也能通过系统的运作得到化解。

2.溪林村的治理机制解析

整合机制。“闭合自控”系统的建立充分体现了整体性治理的整合机制，在这个系统中，多元主体都成为了系统的一部分，对这些主体的整合在本质上也是对这些主体的利益整合。在基于理性人假设的前提下，让各个主体都有了发表意见和发生作用的机会和途径，非养猪户希望溪林村不要养猪，而养猪户则希望增加经济收入。整体性治理要求目标与手段的相互增强，那么对于他们的整合就是要达成这样一种共识——既要处理生态危机，又要处理生活困境，找出达成这双重目标的方法手段才是大家应当合力而为的。

协调机制。溪林村事务协调小组、事务调解与仲裁委员会正是协调机制的重要体现。事务协调小组职责在于对溪林村的建设及日常事务中产生的村民与村民、村民与村委之间的矛盾纠纷进行调处，充分运用平等协商、说服教育、规劝疏导等手段化解矛盾纠纷。收集反馈信息，对重要情况及重大问题及时提交溪林村事务调解与仲裁委员会研究决策。同时，调仲会还有收集汇总监督委员会、评价委员会等组织的工作情况，对反映强烈的问题进行可行性分析与风险评估，研究制定纠偏方案，并督促相关执行组织纠正错误行为②。

责任机制。溪林村从村里矛盾重重、群众诉求强烈的问题着手，积极引导村民深化对溪林村面临的“生猪养殖带来生态危机”、“生猪退养造成生活困境”、“村组织薄弱导致治理难题”等三大问题的认识，激发群众危机意识和改造落后面貌、建设美丽家园的责任意识。在整体协商的基础上，村民主动拆猪圈，全面开展村庄环境整治和房前屋后美丽绿化，掀起参与建设美丽乡村，发展共同家园的热潮。同时，村民根据自己的特长，分别担任工程质量义务监督员、卫生督导员、晒猪粪劝导员，义务种花、养花，主动认捐村里的广场休闲座椅等。

信任机制。村民积极呼应政府引导而参与环境整治行动，除了自身责任感被激发外，对于政府的信任以及居民相互间的信任起到了重要作用。在溪林村改革行动中，政府引导溪林村民确立了六大原则：循序渐进、保持风貌、生态美和百姓富、事权财权分立、追求性价比、平等互利共同参与。这六大原则成为溪林村民集体行动的精神和准则，相当于政府与居民之间、居民互相之间订立了合约，建立了互信。同时，在实践过程中，村民们还一起总结制定了包括村规民约、溪林村村级自治组织职权、溪林村村级组织运作系统及其他制度建设、祖德家训、圣贤经典语录等五个部分在内的《微法典》，从而使得溪林村的治理体系运作更高效、更规范，村民之间的信任度越来越高。

（三）溪林村的治理成效

村庄环境卫生明显改观。溪林村昔日“三多”、“三臭”的状况得到根本改观。古厝得到修缮，日晷、十三府巡按故居历史资料进一步挖掘，村庄历史脉络得以保持，原有风貌也得到提升。“山美、景美、人美”的溪林，成为厦门市美丽乡村典范村。

村民自治意识与能力得到增强。溪林村村民的责任与信任得到开发与加强，在自治系统中，村民的见解得到重视、村民的行为更加理性，形成了较强的参与意识、责任意识与主人翁观念。同时，也能够更好地参与到社区治理中去。

社会治理体系得到优化。溪林村构建的自治系统并以《微法典》的形式制度化，在机制及制度的框架中完善乡村治理，形成了有“溪林特色”的运作模式。这种模式也得到了群众的认可，提升了群众对组织的责任感和信任度，与整个社会治理体系相得益彰。

当然，地方及基层治理的重心是就业及民生问题的解决［9］。溪林村的治理虽然取得了环境改善等阶段性成果，也有通过一些技能培训及旅游开发来促进转产转业，但是要实现村民整体就地转业则还面临着诸多挑战和困难，需要进一步借鉴经验和改革发展。

四、社区整体性治理的展望

（一）政府的角色

在社区整体性治理的框架下，政府应该一改以往在社区发展中存在的越位和缺位的双重问题：一方面，超权限行使权力，过多介入社区管理事务当中；另一方面，在制度建设、指导监督、公共服务提供上的缺失。政府应致力于转变职能，实现管理理念、管理方式和工作作风的根本改变：①制定完善有关社区发展的法律及政策；②站在全局的角度为社区发展统筹规划；③为社区的发展提供必要的指导和支持；④对社区组织的行为进行纠偏和协调。

（二）社区整体性治理如何更好

社区整体性治理是真正实现居民自治的治理体系。在中国，非营利组织（社会组织）仍然非常匮乏，即便有些非营利组织发展起来了，对政府的依附性仍然很强，独立性低。这就在客观上要求社区本身的自治能力要有一个大的提升，才能为社区发展创造条件，使社区自身成为社区服务的主要承担者和社区发展的促进者。而社区整体性治理正符合了这样的要求。因此，社区整体性治理需要做到以下几点：

首先，要有基于系统化的社区制度设计。社区选举制度、社区居民大会制度、社区工作制度、社区居民参与制度、社区监督制度等等，规范和完善社区的各项运行机制，保证社区居民权利与义务的有效行使。

其次，要坚持以人为本的基本原则。任何社区项目和发展计划都必须依据社区居民的实际需要来设计和确立，以服务居民为根本出发点。项目评估要以社区居民的意见为主要依据，对项目进行调整改进。

再次，社区资源要为社区所有，社区所用。要充分整合社区资源，人的要素、物的要素都能够在社区发展中充分发挥能量，通过社区文化的建设和宣扬，激发社区居民的责任感和信任感，在社区建设和发展中，乐于奉献。

最后，勇于实践。在国家治理现代化的大背景下，地方及基层治理呈现出多样化和极具创新性的特点，社区作为这个社会的细胞，其能量同样是十分巨大的。因此把社区整体性治理付诸实践，从实践中总结经验、开拓创新是具有理论和现实意义的。

注释

①笔者据溪林村官方网站及相关材料整理.网址：http：// cunwu.cuncun8.com/？ctl=village&geoCode=71386124。

②笔者据溪林村实地调研材料梳理。

［1］胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2010（1）：11-15.

［2］竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理，2008（10）：52-58.

［3］李慧凤，许义平.社区合作治理实证研究［M］.北京：中国社会出版社，2009：18.

［4］董进才.新型农村社区治理创新研究——业缘组织与地缘组织协同的视角［J］.财经论丛，2014（11）：82-87.

［5］吴业苗.农村基层社会管理与“社区化”体制建构——基于城乡一体化视角［J］.社会科学，2013（8）：80-89.

［6］赵勤，周良才.社区管理［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2007：24.

［7］胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2010（1）：11-15.

［8］理查德·C·博克斯.公民治理——引领21世纪的美国社区［M］.北京：中国人民大学出版社，2013：14.

［9］陈振明，吕志奎.民生改善与基层治理：转产就业政策创新的“翔安样本”［J］.中国行政管理，2015（3）：116-119.

［责任编辑：胡亭亭］

Holistic Governance in Community：Theory，Practices and Expectation—Analysis of the Practices in Xiamen Xilin Community

KE Chang-da
（School of Public Policy，Xiamen University，Xiamen 361005，China）

The rise of holistic governance theory and the transformation of the community governance is promoting the wave of government governance and innovation to a certain extent.This paper attempts to apply holistic management to the community，and illustrates the meaning，structure and mechanism of holistic governance in community；and the structure of holistic governance presents systematic structure，what's more，the mechanism mainly includes integration，coordination，responsibility and trust.Then it analyzes the practices in Xiamen Xilin，and finally，how to practice and improve the community integrity management is discussed.

community；holistic governance；case

D638

A

1674-8638（2016）03-0105-05

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.03.020

2016-01-06

柯常达（1989-），男，福建厦门人。硕士研究生，研究方向：政府治理，公共政策。