刘玉财，罗　遐（安徽大学管理学院，安徽合肥230031）

政府在“医养结合”养老服务中责任研究

刘玉财，罗遐
（安徽大学管理学院，安徽合肥230031）

失能老年群体数量的不断增加给我国养老事业增添了巨大的压力，这部分群体不仅需要养老，还更需要特殊的医疗照顾。然而，当前养老机构医疗水平相对落后，服务内容较少，很难满足失能老人群体的需求。“医养结合”养老服务模式在这种形势下出现，推行这种新模式当然也需要借助政府的主导力量。“医养结合”养老服务模式在发展的过程中，面临很多棘手问题亟待解决。如何履行政府在推动这种新型养老服务模式发展中的责任成为文章讨论的关键问题。

政府责任；医养结合；人口老龄化

一、“医养结合”养老模式产生背景

（一）人口老龄化逐渐加重

表1数据来自我国2014年国民经济和社会发展统计公报。数据显示，2014年末超过60周岁的人口达21 242万人，比例为15.5%，远超10%；超过65周岁的人口达13 755万人，比例为10.1%，超过7%，这些数据表明我国老龄化程度已经非常严重［1］。

表1　2014年末人口数及构成

（二）失能老年人口总量较大

2010年中国老龄科学研究中心与老龄办开展一项针对全国失能老年人口状况的研究，表2是我国2010年和2015年失能老年人口状况。

表2　我国失能老年人口状况

数据显示，2010年末我国失能和半失能的老年人口数量大约为3 300万，占比19.0%。至2015年，我国失能、半失能老年人口达4 000万人，占比19.5%，比2010年多了700万人［2］。由此可见，我国失能老人口正呈逐渐增长趋势。

（三）我国医疗资源、养老资源长期分离

据国家统计局调查数据整理得知，我国医疗资源状况如表3所示。

表3　我国医院单位状况

2009-2013年间我国医院数量总体情况正处于逐年增长趋势。2009至2013年，医院总个数从20 291个增加到24 709个，增长了21.8%。目前的医疗资源很丰富，解决了病人医疗需求。但是“压床”现象的存在，反映了医院床位紧张的现状［3］。对于严重依赖医疗资源和床位的失能、半失能老年人来说，这是个令人担忧的问题。

据国家统计局调查数据整理得知，我国养老资源状况见表4所列。

表4　我国养老机构状况

至2013年，我国城市养老机构单位数7 077个，占比18.96%；农村养老服务机构单位数30 247个，占比81.04%。但农村养老机构在养老服务内容和质量上远远落后于城市养老机构，尤其是医疗资源供给。这也意味着全国大部分农村养老机构中老年人享受不到优质医疗资源，尤其是农村失能老年群体。

面对人口老龄化加剧，失能老年人口增加，医疗、养老资源的长期分离现状，“医养结合”养老模式便在此背景下产生。政府作为推动建立“医养结合”养老模式的主导者，面对已经出现的各种问题，需要其采取措施去解决。

二、“医养结合”养老模式概述

（一）“医养结合”模式内涵

所谓“医养结合”养老服务机构，是指同时具备医疗功能和养护功能的新型养老机构模式，针对失能、半失能等患病老年群体，重点强调医疗和照护两个方面，并将医疗放在更加突出的位置上［4］。“医养结合”模式主要有三种类型：一是“养办医”，即在养老院中配备医疗室，与定点医院挂钩［5］；二是“医养结合”，即养老院与医院近距离合作，双向转接；三是“医办养”，即部分医院扩大床位存量，为失能老年人提供便利。图1是“医养结合”模式简略图。

图1　“医养结合”养老服务模式［6］

（二）养老模式整合

“医养结合”模式是对机构养老模式进行升级改革，它与家庭养老和社区养老并不矛盾。为了有效合理地利用社会养老资源，必须对不同养老方式进行整合。家庭养老方式作为最普遍的养老方式适应于那些身体状况良好、生活能够自理老年人；社区养老更加适用于那些患有疾病但生活能够自理老年人，老人在家庭和社区医院两者结合的帮助下，实现更好养老［7］；“医养结合”养老模式更适应于那些患重病，失能或者半失能老年人，在入住“医养结合”式机构后可以得到长期照护和医疗保健等［8］。图2是对上述三种养老方式进行的合理整合。

图2　养老模式整合

三、政府在推动“医养结合”中缺位、越位分析

（一）政府职能缺位

1.政策制定不完善

一是养老机构用地政策问题。由于政府缺乏规划保障，使许多养老服务机构不得不在一些比较偏远郊区建立，这就使得养老机构会出现入住率低和效益低下问题。此外，民办养老服务设施很难取得政府划拨用地，仅能通过转让以高价获得，这使得很多民间资本望而却步，严重影响了养老服务有效供给。二是社保基金政策问题。老年人在“医养结合”养老机构中看病产生的医疗费用不能像在公立医保定点医院一样报销，这也是制约老人选择“医养结合”养老机构养老的因素［9］。

2.护理人才供求失衡

社会主体在运营养老机构时需要引进护理人才，然而当前养老机构护理人员专业水平并不尽如人意。一是护理人员专业素质低，只是通过一些简单的培训就开始上岗。这种护理人员尽管能满足当前部分需求，但无法适应未来养老机构发展。二是高校毕业护理人才在就业方面倾向于选择公立医院和大型民办医院，这使养老机构面临人才紧张压力。

3.监管标准落后、监督力度不够

首先，监管标准落后，不能及时更新［10］。其次，养老服务监管力度较低。养老院作为福利性事业具有非营利性特点，而在一些养老院中存在“乱收费”现象，克扣老年人补贴以及提高价格等现象，这也说明政府部门在价格上指导和监管不到位。2015年5月平顶山市鲁山县城西琴台办事处三里河村一老年康复中心发生火灾，造成多人伤亡。据调查，此次火灾是因为电路出问题，这与政府对养老机构的安全监管疏忽脱不了关系。

4.“医养结合”资源整合缺位

资源整合方面的问题分为两部分：一是养老机构整合问题。这主要体现为，好的养老机构出现床位不够现象，差的却出现入住率低，效益低下现象。二是社会资金整合问题。养老事业发展过程中更多团体和公益组织逐渐加入到养老事业当中。然而，这部分力量在进入养老领域过程中面临着资源投资限制和资源投资方向不明确两方面问题。

（二）政府职能越位

1.政府部门多重管理

建立养老服务机构，首先要经过卫生和消防部门的审核批准，然后再由民政部门审批决定。公安、消防、民政和社保基金管理等部门多重管理，使得“医养结合”部门不知该遵循谁的领导和指示，造成管理部门归属上的混乱，严重影响“医养结合”机构发展。政府部门间存在利益矛盾，在行政事务上易出现意见分歧和责任推诿问题，使养老机构左右为难。

2.政府过多干预社会组织

我国政府职能正逐渐向服务型过渡，但目前仍旧存在的问题是政府组织与社会组织地位严重不平衡。社会组织从政府部门投标竞得养老服务项目，必然属于弱的一方。同时传统官僚制思想在公共部门中的延续也导致政府与社会组织地位严重失衡。社会组织为了继续与政府合作以获得项目权，便会顺应其命令和条件。这种官僚思想的存在，不仅会限制社会组织积极性，更会影响其服务质量和水平，不能更好地为老年群体服务。

四、政府在“医养结合”养老服务中责任归位

（一）加强制度保障

1.完善市场机制

一是拓展养老服务内容。政府要大力支持养老服务业，促进养老企业和机构转型，以满足老年群体需要为宗旨。积极发展、挖掘养老产业潜力，综合推动与老年人相关的休闲旅游、娱乐、法律服务、健康服务等内容的发展。二是培育养老产业集群。我国养老服务市场化程度较低，产业结构相对落后。政府相关部门应做好制度框架规划，引导养老事业发展步入正轨，鼓励中小型养老服务企业发展壮大。培养其品牌意识，实行品牌战略，打造中国特色养老服务产业链。

2.健全“医养结合”联系制度

一是完善“医养联合体”运作机制［11］。建立老年人健康档案，记录其个人资料和医疗健康信息。在医院和养老院之间建立合作机制，形成紧密联系。由养老院转送的病人，医院应为其开通绿色通道，简化程序，抓紧治疗。二是实施急救与休养的无缝对接。养老院老年病人在治疗期进入“住院状态”，康复期则转入“休养状态”。既能合理利用床位，又能满足老年病人医疗、康复需求。

（二）完善政策导向

1.完善土地供应政策

政府相关部门在制定城乡土地利用规划时应将养老建设用地考虑其中。同时，将一些闲置用地划归养老用地，以满足其需要。而且，要对民办公益性养老服务机构与国有养老机构一视同仁，采取同样土地使用政策。而对营利性养老机构则要依法按程序审查、批复，同时采取鼓励型政策，给予土地优先使用权，以促进养老服务业发展壮大。

2.完善人才培养和就业政策

在人才培养方面，教育部门应鼓励各大院校和职业技术学院开设养老服务培训课程。同时，在学校和养老机构设立实训基地，实现学有所用，理论与实践相结合，达到资源合理利用。此外，在促进就业方面，要对职业院校毕业的护理型人才实行优惠政策，鼓励其从事养老服务工作。对闲置在家农村劳动力和城镇失业人员，可将其进行养老服务专业培训，实行集中或分散就业，缓解养老服务人才匮乏现状。同时，对参与养老服务工作并通过技能鉴定的人员发放相关补贴。

3.完善社保基金政策

政府应加强对养老机构的监督考核，对于一些管理规范、硬件设施完善和社会反映良好的“医养结合”机构进行褒奖，同时纳入医保定点单位，使入住老年人看病能够报销医疗费用，从而减轻养老负担。此外，还应制定严格的考核标准进行定期考核，坚决取缔违法乱纪、管理不善“医养结合”机构的医保定点资格。

（三）加强资助帮扶

1.完善补贴支持政策

首先，政府应对经济困难的失能、半失能老年群体实行补贴制度，给予物质帮助。其次，扶持民间力量，给予政策优惠，帮助其开办养老机构，主动承担社会责任，并对其补助投资、贷款贴息等。举办服务老人志愿活动，号召社会群众关爱失能老年群体。再者，国家要综合考虑社会经济发展状况、物价与工资上涨水平，深入落实社会保障政策，逐步提高养老保障水平。

2.促进“医养结合”资源整合

在养老机构整合方面，对入住率较低的养老机构采取扶持政策，帮助其提高医疗卫生水平、改善住宿环境等，因地制宜地制定发展战略，形成特色品牌，从而吸引更多的老年群体入住。在社会资金整合方面，民政部门和人社部门应加强对社会团体的引导，规范民间养老组织管理。尤其是在社会资金投入上应给予政策上帮扶，同时也要加强监督管理。

（四）加强监督管理

强化对养老服务行业监管。在养老机构准入、退出和监督方面，政府部门要加强制度建设。督促养老机构加强规范管理，提高养老服务质量，及时整治出现问题的养老机构，防患于未然，保障老年人财产和人身安全［12］。在养老服务机构定价方面，要建立健全定价机制，确保价格处于合理范围内。统计部门对养老服务业要做好统计工作，完善统计制度。培养和建立养老服务行业协会，形成自我监督机制。

［1］中华人民共和国国家统计局.2014年国民经济和社会发展统计公告［N］.中国社会报，2015-03-15.

［2］张恺悌，孙陆军，牟新渝，等.全国城乡失能老年人状况研究［J］.残疾人研究，2011（2）：2-4.

［3］李雪.人口老龄化趋势下的中国养老保障问题研究［D］.长春：吉林大学，2004：28-32.

［4］米红，杨明旭.“医养结合”内涵界定需要明确六个问题［N］.中国社会报，2015-03-23.

［5］霍仕明，韩宇.规模较大养老院可设医疗机构［N］.法制日报，2014-06-07.

［6］杨景亮.老年人医养结合服务模式探究［D］.沈阳：东北大学，2012：9-11.

［7］王桂新.中国“未富先老”时代的“老有所养”［J］.上海城市管理，2010（1）：2-3.

［8］孙雯芊，丁先存.公立医院医养结合模式可行性研究［J］.安徽农业大学学报，2013（5）：1-4.

［9］付秋实.保险为医养结合探路搭桥［N］.金融时报，2014-09-17.

［10］王小龙.民办养老机构推进“医养结合”遇到的三个问题［N］.中国社会报，2015-03-23.

［11］王胤添.“医养康护”融合的养老模式创新研究［D］.杭州：浙江大学，2014：15-18.

［12］崔炜.把握三个关键点，促进“医养结合”发展［N］.中国社会报，2015-03-23.

［责任编辑：欧世平］

Research on Government's Responsibility in Promoting the“Medical-Nursing Combination”Service

LIU Yu-cai，LUO Xia
（School of Management，Anhui University，Hefei 230031，China）

The increasing number of the disabled old people adds enormous pressure to China's pension enterprise.This part of the group needs not only endowment，but also needs special medical care.However，the level of medical care of pension institution is relatively backward，and has less service content.So，it is difficult to meet the needs of the elderly disabled groups.In this case，the“Medical-Nursing Combination”service begins to appear.However，as a new mode，it is bound to provide the“Medical-Nursing Combination”service by the dominant power of the government.In the course of the development of the pension service model，“medical care”is facing a lot of difficult problems to be solved.How to fulfill the government's responsibility to promote the development of this new type of pension service model has become a key issue in this paper.

governmental responsibility；Medical-Nursing Combination；aging of population

D63

A

1674-8638（2016）03-0024-04

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.03.005

2016-03-20

安徽省哲学社会科学规划项目“安徽社会养老服务体系建设研究——政府介入视角”（AHSKY2014D82）

刘玉财（1992-），男，安徽宿州人。硕士研究生，研究方向：公共管理；罗遐（1971-），女，安徽和县人。副教授，博士，研究方向：养老保障和残疾人研究。