刘 兴 凯，　左 小 娟

(天津理工大学 法政学院， 天津 300384)



基于卓越框架(REF)的英国大学科研质量拨款模式及其启示

刘 兴 凯，左 小 娟

(天津理工大学 法政学院， 天津 300384)

摘要：公共财政是当前许多大学开展科研事业的重要资金来源，而如何将有限的财政资源在大学之间进行合理有效配置就成为了一个重要问题。英国大学的科研实力和国际竞争力享誉全球，英国大学的卓越科研绩效很大程度上得益于政府基于科研质量评估的经常性科研拨款模式。2014年底英国高等教育基金委员会公布了高校科研卓越框架(REF)的首次评估结果，并以此分配2015～2016学年度大学经常性科研经费。文章探讨了英国科研卓越框架评估体系的创新特征，重点分析了基于REF评估结果的科研质量拨款模式及其具体操作，在此基础上提出了我国高等教育可以借鉴的经验。

关键词：科研卓越框架；科研评估；科研质量拨款

英国大学的科研实力及国际竞争力享誉全球，大学所取得的卓越科研绩效与英国的科研评估制度及其建立在该评估基础上的科研资助制度密切相关。2014年12月17日，英国高等教育基金委员会公布了大学“科研卓越框架(Research Excellence Framework，简称REF)”的首次评估结果，并以此作为2015～2016学年度大约10亿英镑经常性科研经费拨款的依据。科研卓越框架是英国2014年实施的旨在推动国家创新、有效提升国际竞争力的一种全新科研评估制度，经过较大调整的REF评估体系呈现出一些创新性特征。本文对此进行了较为全面的探讨，在此基础上重点分析了基于REF评估结果的经常性科研质量拨款模式，进而提出了对我国高等教育发展具有启发性的参考和借鉴。

一、科研卓越框架(REF)评估体系的调整

科研卓越框架(REF)是英国高等教育基金委员会在六次大规模RAE(Research Assessment Exercise)评估实践基础上提出的全新科研评估体系，这六次RAE评估分别于1982年、1986年、1992年、1996年、2001年和2008年实施，RAE评估对英国高校科研发展做出了重要贡献，但是评估过程中也暴露出了诸多弊端和负面影响，而这恰好构成了英国高等教育基金委员会推动REF评估的内在动力。REF体系在延续RAE评估基本原则的基础上，对某些具体评估环节做出了重大调整。

1.强调卓越性的评估要素

以RAE2008为例，科研评估主要包括科研成果、科研声誉和科研环境三个方面的要素，三个要素的权重分别为70%、10%和20%。在REF2014评估体系中，三个要素调整为：科研成果(65%)、科研影响(20%)和科研环境(15%)，重大变化是将“科研声誉”更换为了“科研影响”，并占到20%的权重，其他要素所占权重也作出了相应调整。评估要素的调整表明科研评估在重视科研成果的同时，更加注重科研影响。REF评估体系中，科研影响界定为高等教育机构的科研成果在改善或有利于经济、社会、健康、文化、公共政策或公共服务等方面产生的影响或者科研活动所作的贡献[1]。为了有效的评估科研产出的影响，在配置评估小组成员时，除专家学者以外还包括科研成果的使用者，从而在科研评估与使用者的反馈之间建立联系。科研影响力评估注重科技创新以及科研成果的社会效益，从而有助于推动科研成果向社会生产力的转化以及促进经济社会的发展[2]。

2.注重跨学科协同的评估单元与专家小组匹配

传统的RAE评估过程中，受到人们质疑较多的是评估成本的高耗费，这很大程度上与较多的评估单元(Units of Assessment，简称UOA)设置直接相关。为此，REF2014评估体系对RAE的评估单元及相应的专家小组做了精简调整,RAE2008评估中15个主专家小组(main panels)和67个评估单元分别调整为4个主专家小组和36个评估单元。在REF2014的专家小组成员构成上，主专家小组由4名主席、23名国家成员、17名使用者组成，评估单元对应的次专家小组(sub-panels)则由36名小组主席、1052名评估者(其中77%的学术者和23%的使用者)和25名专家顾问构成[3]。REF2014评估体系基于学科特点将36个评估单元划分为A、B、C、D四组(对应4个主专家小组)：A组是医学和生命学科类，包括临床医学、公共健康和卫生服务、生命科学等6个学科；B组是物理科学类，包括地球系统与环境、物理、化学、计算机工程等9个学科；C组是社科类，包括建筑学、地理和环境考古学、经济学、法学、社会学等11个学科；D组是人文科学类，包括区域研究、现代语言和语言学、英语语言和文学、历史、古典文学等10个学科。评估单元的归类合并调整充分体现出了英国大学科学研究活动的跨学科及协同取向。

3.同行专家评估为主、定量评估为辅的评估方法调整

RAE体系在评估方法上一贯坚持同行专家评估模式，REF在评估体系的酝酿过程中，曾尝试用文献计量方法替代同行专家评估，而且为了确定文献计量分析的可行性，在REF的公开咨询阶段，英国高等教育基金委员会对三种基本的文献计量模式进行了试点实验，这三种模式分别是基于机构地址的模式、基于作者及其论文的模式、基于作者及其高频被引论文的模式。基于机构地址的模式以WOS或者Scopus数据库为基础，采用自上而下的方式检索机构已发表的论文或者专利，根据期刊类别将检索到的论文或专利分配到相应的评估单元[4]；基于作者及其论文的模式以作者为检索点，将每个评估单元参评科研人员的所有论文检索列出，然后利用Evidence数据库提供的Symplectic data进行分析[5]；基于作者及其高频被引论文的模式则是通过数据库列出科研人员的6篇高频被引论文，然后根据引文分析有重点的进行评估[6]。但是试点结果表明，完整的文献计量模式并不能真正有效地反映试点机构的科研质量，不过，文献计量的相关数据可以作为专家评议的信息参考，因此，REF最终确定了同行专家评议为主、文献计量分析为辅的评估模式，诸如艺术、人文及社会科学类学科依然强调同行专家评估的重要性，而理工类学科则加入文献计量指标的参考信息。REF对评估方法的调整，尤其是辅以文献计量分析，可以确保专家评议对评估活动整体方向的把握，更好的提高科研评估的准确性和透明性。

4.降低评估工作量、简化人员分类

RAE的评估体系中的参评人员由A、B、C、D四类构成，以RAE2008为例，A类参评人员主要是高校的全职学术人员(与高等教育机构(HEIs)签订合同、在岗在薪的人员)；B类参评人员包括2001年1月与院校签订合同，或是2001年1月后到统计截止日前解除合同的人员；C类参评人员主要包括那些在统计截止日期间在科研方面非常活跃、受到本院校或者本机构重视，但不符合A类参评人员资格的独立科研人员；D类参评人员则是指在评估期限内(2001年1月1日～2007年10月31日)，但统计期间不在岗的非C类的独立科研人员[7]。上述四类参评人员均可以向科研评估机构提交相关评估材料，但是在RAE的评估过程中，对某些参评人员是否真正从事了科研活动产生了质疑，如果事实上没有从事研究活动但最终也被计算了研究工作量，那么势必会对相关学科的科研质量评价产生影响。鉴于RAE参评人员分类较多可能导致的评估复杂性问题，REF评估体系将RAE中的四类参评人员简化为两类：一类是机构人事资料上有案可查的受聘学术人员，即与参评学科签署了雇佣合同并拥有人事档案的学术人员，他们的主要工作是研究、教学或两者兼而有之；另一类是人事资料在其他机构的受聘人员，但确实受雇在受评部门从事研究活动的人员[8]。

二、基于REF评估结果的科研质量拨款

英国开展的大学科研评估主要有两大功能，一是为了提高大学的科研质量及国际竞争力，二是为大学经常性科研拨款提供依据。分配有限公共财政资金已经成为最近几次大规模科研评估的主要功能。英国高校的科研经费来源虽然日趋多样化(政府、企业、非营利性私人单位、大学本身的经费以及海外资金等)，但是政府的公共财政资金一直以来是众多高校科研的主要经费来源，而英国政府对高校科研的资助实行双重拨款制度:基于评估的英国高等教育基金委员会的经常性拨款和基于竞争的学科研究委员会项目拨款，经常性科研拨款由高等教育基金委员会(HEFCE)负责，主要用于支付科研设施费和科研人员的工资，竞争性委员会拨款由英国商业、创新与技能部(BIS)的8个研究委员会负责，以项目的形式按照竞争原则拨付。经常性科研拨款又称为科研质量拨款(Quality-Related funding)，主要由主流科研质量拨款(mainstream QR funding)和其他QR拨款构成，其中主流QR拨款是主体。以英格兰为例，2015～2016学年度，HEFCE负责分配的15亿多英镑的科研资金中，主流QR拨款为10亿多英镑，占全部科研质量拨款的三分之二以上[9]。科研质量拨款的主要依据是科研评估结果，并且根据评估的等级结果按照特定的公式化方法进行分配。由于REF2014的评估结果相对于RAE结果有很大的变化，因此，基于REF2014的2015～2016学年度科研质量拨款也有所调整。

1.主流QR拨款

(1)基本思路

基于REF2014评估的主流QR拨款的基本思路是：根据各学科的研究规模和成本权重确定36个评估单元各自所占拨款份额，然后把每个评估单元获得的拨款额度根据研究规模和质量权重在各高校之间分配。

(2)具体操作

在2015～2016学年的科研质量拨款中，主流QR拨款主要按照四个步骤进行具体操作，为了清晰说明，我们选择3所高校(伯明翰大学、布里斯托大学和剑桥大学)的3个评估单元(临床医学、经济学与计量经济学、哲学)，以一个简化的模型予以介绍。

第一步骤：三大评估指标之间的分配。

REF2014主要从科研成果、科研影响和科研环境三个方面对高校提交材料进行评估，并分别形成三个方面的次级质量概况，然后按照三个方面所占比例综合出总的质量概况，这三个方面所占比例分别为65%、20%和15%。在2015～2016学年的科研质量拨款中，为了充分体现对科研三个方面的考量，主流QR拨款总额首先按照三个指标的比例权重分成三部分，然后对每一部分按照以下三个步骤分别进行分配。

第二步骤：四类主评估单元之间的分配。

REF2014将36个评估单元分为了A、B、C、D四大类，因此，接下来的工作是将第一阶段中的每个指标的拨款额度按一定比例在这四大类评估单元之间进行分配，这个比例是评估结果中每类评估单元获得3*及4*等级的研究量在所有研究量中的比重。其中，研究量按以下方式确定：递交评审的学术人员数量(FTE Category A staff submitted)乘以评估质量概况中获得3*和4*等级的比例[9]。以科研成果为例，三所高校临床医学评估单元的质量概况和相应研究量如表1所示。

表1　REF质量概况及相应研究量(科研成果)

注：表中FTE表示递交评审的学术人员数量。数据来源：质量概况数据来自于REF2014评估结果，研究量数据根据评估结果计算而得。

第三步骤：确定每个评估单元的分配额度。

每类评估单元由若干个次级评估单元构成，因此，接下来的工作是确定上个阶段每类评估单元中的每个次级评估单元可以获得的拨款额度。每个次级评估单元的拨款额度按照一定比例在该类中分配，这个比例是每个评估单元3*以上研究量×学科成本权重占该类评估单元总量的比重。其中，学科成本权重的确定原则是：高成本实验室和临床医学类为1.6，中等成本学科类权重为1.3，其他学科类权重为1[9]。三所高校三个评估单元的质量概况和相应研究量如表2所示，在此基础上可以计算出每个评估单元(学科)可以获得的拨款份额，如表3所示。

表2　三所高校各评估单元REF质量概况及研究量(科研成果)

注：表中三所大学分别以数字1、2、3表示，UOA1、UOA2、UOA3分别代表三个评估单元。数据来源：质量概况数据来自于REF2014评估结果，研究量数据根据评估结果计算而得。

表3　每个评估单元(学科)的拨款份额(科研成果)

第四步骤：确定每个高校获得的拨款额度。

确定每个评估单元(学科)的总拨款额后，最后一个阶段就是将每个评估单元的拨款额按比例在高校之间分配。这个比例是每所高校该学科的质量加权研究量占该学科质量加权研究总量的比重，不同等级质量权重确定原则是：4*权重为4，3*权重为1，其他等级权重为0，质量加权研究量可以用公式表示为：3*研究量×1+4＊研究量×4。

通过以上四个步骤，可以分别计算出每个高校所有学科关于科研成果方面所能获得的主流QR拨款份额及额度，如表4所示。最后将所有学科加总就是该校在科研成果要素方面获得的所有主流QR拨款额。科研影响要素和科研环境要素方面的拨款额度按照上述三个步骤确定，最后将三个要素所得加总即为该校所能获得的主流QR拨款总额。

2.其他科研质量拨款

在经常性科研质量拨款中，除了主流QR拨款外，英国高等教育基金委员会还负责其它一些用于补偿相关科研成本的资金配置。以2015～2016学年度为例，经常性QR拨款总额为15.58亿英镑，其中主流QR拨款为10.5亿英镑，剩余的5.08亿英镑则为其他QR相关拨款，这些拨款主要包括：

表4　主流QR拨款分配结果(科研成果)

注：表中拨款份额的含义为每所高校在某个评估单元所能获得的比例。以伯明翰大学的临床医学为例，24.75%份额的计算方式为：24.75%=3*以上质量加权研究量占比(29.62%)×评估单元1(UOA1)的拨款份额(83.57%)。

(1)QR研究学位项目管理基金。这部分基金的分配基础是获得主流QR拨款的所有院系研究生全时当量人数(FTE)，在分配时，首先计算一个院系质量得分，该得分为REF2014总质量概况中3*与4*质量比例和占2*以上质量比例和的比重，然后再结合伦敦加权、成本权重、质量得分将总资金按比例分配给各院系。

(2)QR慈善扶持基金。许多慈善团体支持高校研究，特别是医学学科，但是他们并不能完全满足研究的经济成本。因此，英国高等教育基金委员会提供配套基金，这部分资金的配置按照高校获得慈善资助的比例确定，而且这部分资金的分配没有最低质量门槛要求。

(3)QR商业研究配套拨款。这部分资金支持高等教育机构承担商业或工业研究，按照机构从商业、工业或公共部门获得的收入按比例分配，这部资金的分配没有最低质量门槛要求。

(4)QR国家研究图书馆资助资金。这部分资金专门用于扶持英国的5个研究性图书馆。

三、英国REF科研质量拨款的启示

英国基于评估的科研质量拨款模式有效的促进了大学科研质量的提升及其国际竞争力，改革后的科研卓越框架体系将会更加有效的促进公共财政资金的优化配置。英国基于评估的科研质量拨款模式对于当前正处于全面深化改革的我国高等教育也具有重要的启发意义。

(1)相对独立且较大权限的拨款主体设置。英国用于大学科研的公共财政资金并非由政府直接流向高校，而是首先将通过议会预算的资金由政府主管部门拨付给高等教育资金委员会，再由高等教育基金委员会按照公式化模式分配给各大学。在科研经费拨款问题上，政府和大学之间存在一个半官方的中介组织——英国高等教育基金委员会，通过该中介组织处理拨款决策，这个中介组织虽然对政府有所依附，但是它是拥有较大权利的自治法人，不仅拥有宪法赋予的拨款权利，还拥有保持大学办学自主权及质量控制的责任。这种拨款主体模式相当于在大学和政府之间设立了一个缓冲器，从而可以有效的预防政府干预大学事务过多，保证大学学术自由以及拨款程序的公正和透明。相对而言，我国高等教育的财政拨款主体是政府，而且是由政府直接根据预算下拨，教育、财政等部门对于高等教育机构的管理比较直接。就高等教育评估而言，目前我国虽然也存在一些第三方评估机构，但是无论在制度建设还是职能发挥方面，都存在较多的问题，需要进一步的完善。政府对大学事务的较多干预，很可能会无谓增加高校的行政成本，也会无端耗费教学科研人员较多的精力，从而对大学学术自由和学术创新造成不利影响。

(2)基于学科的公式化拨款模式。英国高校的科研评估以及在此基础上的科研质量拨款有一个共同的特征，即评估和拨款均以学科为基本单位，无论是主评估单元还是次评估单元的设置，都是以学科或学科的内在关联为基本原则。在拨款具体操作上，采用公式化方法，涉及研究量、学科成本和质量权重等多个参数，这种分配方法透明、公开、公正，有利于激励学科发展。相对而言，我国公共财政资金的拨付基本上是以高校作为单位，并未突出学科特色，即使是“211工程”、“985工程”高校的专项经费也基本是一揽子拨付方式。在拨付方法上，参数较为单一，无论教学拨款还是科研拨款都以学生数为主要参数,这种方式难以真正反映学科之间的成本差异[10]，很容易导致高校在学科发展战略上都谋求“大而全”式的大跃进，从而自身特色优势不明显，无法将有限资源集中于优势学科。

(3)教学与科研相分离的经常性拨款。英国高等教育基金委员会对高校的拨款按照教学和科研分开进行核算与拨付。在科研拨款中，科研质量拨款属于双重拨款体制中的经常性科研拨款，主要用于补偿科研活动的间接成本，从而保证高校科研活动的可持续性，经常性科研拨款是英国许多文科研究得以进行的重要保证。相对而言，我国目前针对高校的财政拨款采用“基本支出加项目支出”的模式，主要包括教育经费拨款和科研经费拨款。科研经费拨款是高校从财政部门取得的专项和非专项经费，虽然也包括科研事业费，但是能够成为经常性拨款的单独科研事业费非常少，有些学校根本就没有科研事业费。这在很大程度上使得科研活动的间接成本难以得到补偿，结果导致许多高校不得不挤占教学经费，甚至导致由于人力资本补偿不足而带来的科研经费套用及其它各式科研腐败问题，从而影响教学质量以及科研的可持续性。另外，经常性科研事业费对科研活动间接成本的补偿有助于科技创新。当前，我国许多科研人员并没有把全部精力用在科研事业上，而是更多的用于“怎么样进钱”和“怎么样花钱”这些琐碎的无关于科研创新的事务性工作上，对于科研工作而言，专注于琐碎的事务工作是一种巨大的财力和精力的耗费。

(4)科研质量拨款的选择性和倾向性。英国的科研质量拨款虽然属于经常性经费，但并非是在所有大学学科之间平均分配，而是有选择性的倾向于支持优势学科。这种选择性和倾向性在兼顾科学性和差异性的拨款思路与拨款方法中体现的尤为明显。例如关于评估等级的质量权重问题，QR拨款规定，3星及4星评估等级的权重分别为1和4，其他星级为0，这也就意味着只有3星和4星等级才可以获得拨款，而3星以下评估等级将无法获得拨款。在REF评估体系中，3星表示原创性、重要性、严谨性方面的质量在国际上是卓越的，但是没有达到卓越的最高标准。4星则表示原创性、重要性、严谨性方面的质量都是世界领先的，因此，为了获得拨款，参评学科和人员只能在国际视野和国际水准下生产卓越性学术成果，如果进行的是低端重复性工作，那么即使成果再多，对于获得拨款也没有任何价值和意义。就此而言，基于质量评价的经常性拨款实际上也带有一定的竞争性，当然这种竞争性与课题申请的竞争性不同，这种竞争是学科整体之间的竞争，有利于资源在学科之间的优化配置，也更能体现国家重点扶持的政策导向性。

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于深化科技体制改革提出，打破行政主导和部门分割，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制。因此，深入研究英国经过深度改革的科研卓越框架评估体系，以及基于该评估结果为依据的经常性科研经费拨款机制，对于我国当前高等教育领域中的全面深化改革具有重要的启发意义和参考价值。

参考文献：

[1] 刘兴凯，左小娟. 英国大学科研影响力评估机制及其启示[J]. 中国高教研究，2015，30(8)：67-71.

[2] 刘连峰，孙玉涛，傅瑶，等. 基于“科研-转化”的高校科技发展模式研究[J]. 大连理工大学学报(社会科学版)，2013，34(2)：29-33.

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[10] 任文隆，李国俊. 英国高等教育拨款委员会拨款方法详解及启示[J]. 清华大学教育研究，2014，34(1)：55-62.

收稿日期：2015-12-07;修回日期：2016-01-08

基金项目：天津市哲学社会科学研究规划项目：“高等教育内涵式发展背景下天津市高校科研效率评价及优化对策研究”(TJJX15-012)；国家社科基金项目：“大数据时代科技创新模式的新变革与对策研究”(15BGL035)

作者简介：刘兴凯(1975-)，男，河北黄骅人，博士，副教授，主要从事教育经济学研究，E-mail:lxktj@126.com;左小娟(1989-)，女，四川广元人，天津理工大学法政学院硕士研究生，研究方向为教育经济学。

中图分类号：G644.4

文献标识码：A

文章编号：1008-407X(2016)03-0006-06

The Quality-Related Research Funding Model Based on the Research ExcellenceFramework (REF)of British Universities and Its Enlightenment

LIU Xingkai，ZUO Xiaojuan

( College of Law and Politics, Tianjin University of Technology, Tianjin 300384, China )

Abstract：Public finance is an important source of funds for the development of scientific research in many universities; therefore it becomes an important issue of how to allocate these limited financial resources among universities. British universities are well known in the world for their scientific research capabilities and international competitiveness, and the excellent research performance greatly depends on the recurrent scientific research funding pattern based on the research quality evaluation. At the end of 2014, UK Higher Education Fund Committee announced the first assessment results on the REF, and allocated the recurrent research funds based on these results for the 2015～2016 academic year. This article discusses the innovation characteristics on the evaluation system of REF, analyzes the quality-related funding pattern based on the REF, and provides some referential experience for Chinese higher education.

Key words：research excellence framework； research evaluation； quality-related funding