胡梅玲

(福建师范大学经济学院，福建　福州　350108)

我国土地非农化的影响及应对策略

胡梅玲

(福建师范大学经济学院，福建福州350108)

摘要：土地是农民生存的根本，也是农业作为一国经济基础所必不可少的要素。当前，我国土地非农化趋势显著，这对我国经济的影响具有双重作用。该文阐述了当前我国土地非农化转变的现状，分析了其对经济和社会产生的积极作用和消极作用，并提出从总体上把握耕地资源的总量和效率，加大投入、提高耕地质量，提高耕地保护意识和耕地监管力度等三方面应对土地非农化的对策建议。

关键词：土地非农化；可持续发展；农业耕地

改革开放以来，我国经济发展进入了高速平稳的增长阶段，中国的人均GDP从1978年的527.78元增长到2012年的38459.47元，年增长率约为13.44%。在经济发展的同时，工业化和城市化也逐渐快速发展。在这样的背景下，人们对居住、交通、工业等城乡建设用地的需求大大增加，于是，土地非农化就不可避免地发生了。土地非农化就像一把双刃剑，在促进经济增长的同时也以某种方式对经济起到阻碍作用。一方面，城乡建设用地的增多促进了我国国民经济的全面发展；但另一方面，由于人们对农作物的需求并没有大幅度改变，农用地的逐渐减少必然要求将更多的土地开垦为农用地，从而导致未利用绿化地减少、土地资源承载力下降，以及生态环境遭到破坏，同时也加剧了我国的人地矛盾，对粮食保障、生态安全和社会稳定造成了许多负面影响。因此，正确认识土地非农化的影响将有利于促进社会经济的稳定发展。

目前，越来越多的学者已经关注到了土地非农化问题，并对其展开了相关研究。张景顺[1]从土地非农化利用中存在的问题出发，对现行土地制度进行分析，指出在现行土地制度的经济特征下，我国土地非农化存在着效率与公平不合理的问题，提出土地制度的改进模式，以期实现促进农业可持续发展的要求。胡伟艳等[2]采用实证分析的方法，收集了我国于1999年和2005年这两个时期232个地级及以上城市的人口、就业与土地非农化等数据，并进行横截面分析，结果表明这三者之间存在着相互影响关系，即人口的增长加快了土地非农化的进程，而土地非农化过程又提供了更多的就业机会，从而促进了经济的增长；同时，土地非农化的增多也导致城市人口增多，加大了土地资源的压力，造成生态环境破坏，从而阻碍了经济的发展。曲福田等[3]在《中国土地非农化的可持续治理》一书中则指出中国现阶段存在着土地非农化的效率问题；在他看来，土地的非农化为中国经济增长和城市化进程提供了支撑，但同时土地在非农化过程中也存在着低效率问题，这种低效率反过来作用于农地，引起农业资源的流失，阻碍了农业的可持续发展。许德林等[4]以青岛市为例实证研究了农地非农化的过程与效果，着重从不同发展阶段中的耕地非农化入手，分析其影响效果。以上这些学者大多从土地非农化过程中存在的问题入手，分析了其对经济可持续发展的影响，从而提出正确应对土地非农化、促进经济可持续发展的战略措施。本文将借鉴已有的研究成果，根据我国的具体情况，从正反两方面分析土地非农化的影响，并在此基础上，提出正确的应对策略。

1我国土地非农化现状

1.1集体和个人建设扩张

随着经济的发展，农用地向城乡建设用地的转变速度加快。我国国土资源部统计资料显示，1978—1985年我国土地非农化转用共计161.17万hm2，年均20.15万hm2。与此同时，农民的建房投资也从1978年的30.8亿元，增加到1985年的313.2亿元，年均上涨35.3亿元。据统计，从1978—2004年这20几年间，建设占用耕地的数量达到497.78万hm2，平均每年达到18.44万hm2。2004年以后，我国城乡建设用地逐渐增加。通过对国家统计局网上的相关数据进行统计，得到2004—2013年我国城市建设用地面积(图1)。由图1可以看出，2004—2013年我国城市建设用地面积在逐年增加。从2004年的307.8128万hm2增加到2013年的471.085万hm2，增长速度达到50%以上。

1.2政府征用土地面积增加

2004年以后，在城镇化发展过程中，我国政府征用土地的面积逐渐增加。通过对国家统计局网上的相关数据进行统计分析，得到2004—2013年我国征用土地面积(图2)。由图2可以看出，虽然在2005年和2007年我国征用土地面积有小幅度下降，但从总体上看，2004—2012年我国征用的土地面积在逐渐增多。随着土地征用面积的扩大，土地资源的有限性越加显现，因此，在国家有关政策的引导下，2013年我国土地征用面积有所减少。而土地非农化转变主要包括国家划拨国有农用地转为建设用地、集体和个人农用地改建住房以及国家征用农地转为非农建设地这三种途径，且在我国现行土地制度下，前两种途径没有涉及到土地所有权转移，且转化数量相对较少，因此，国家进行土地征用的这一方式是土地非农化转变的关键途径。由此，伴随着征用土地面积和城市建设用地面积的增多，我国土地非农化趋势也在逐渐上升。

图1　2004—2013年我国城市建设用地面积变化趋势注：数据根据国家统计局网站上的《中国统计年鉴(2014)》整理获得，下同。

图2　2004—2013年我国征用土地面积

2土地非农化产生的影响

2.1土地非农化的积极作用

2.1.1促进经济增长，增加财政收入当土地作为农用地生产农产品时，其收益往往较低；而当土地转变为建设用地，其创造的财富就会增多，从而促进了经济的总体增长。一方面，从农民个人角度看，国家在征用农民土地时给予了农民一定的补偿金，这无疑在短时间内给农民带来了一笔财富。而农民收入的增加又会在一定程度上使其对生活质量的追求提高，促进其更多地进行消费，从而为社会创造价值。另一方面，从社会整体角度看，土地转变为建设用地，无论是建筑业、服务业或其他各类企业都可以依托建设地为社会创造价值，如能够为社会提供更多的就业机会，提高就业人员的生活水平，从而带动社会整体消费水平，创造社会财富。然而，无论是农民个人或是社会整体生活水平的提高都将带来国家税收收入的增加，由此便创造了更多的国家财政收入。可见，土地的非农化能够促进经济增长，增加财政收入。

2.1.2提高科研能力，增加粮食产量土地非农化将使得耕地面积减少，在存量不变的条件下，为了维持人们的基本生活条件，粮食生产的总量不能减少，由此必然要求加大粮食单位面积产量以满足总量的需求。也就是说，在无法扩大耕种面积的条件下，只有通过提高现有粮食单位面积产量，才能保证粮食的供应。而提高生产率离不开加大对农业的科研投入，因此，伴随着土地非农化进程的加快，对于农业的科研投入要求会越来越高。同时，土地非农化为社会创造财富的同时也提高了国家的财政实力，政府就更有能力加大对农业科研、防灾防害等公共设施的投资，使得农业科研水平逐步提高，这不仅将提高粮食单位面积产量，而且能减少农民的投入成本，提高务农收益，进而提高其进行粮食生产的积极性。通过对国家统计局网站上的相关数据进行统计分析可知，自1990年以来，我国的粮食单位面积产量稳步增加(图3)。粮食单位面积产量水平的提高是保证我国粮食安全的关键因素。因此，土地非农化引起的粮食单位面积产量的提高将有利于促进农业的可持续发展。

2.2土地非农化的消极作用

2.2.1农业生产劳动力流失在土地非农化过程中，一部分农民失去了农地，选择在家休养或是进城务工，而无论是哪一种情况，结果都是农业生产劳动力的流失。农业作为一国经济发展必不可少的基础，如果由于缺乏农业生产劳动力导致农业生产中断，将引发巨大危机。近10年来，伴随着城市化进程的推进，我国土地的征用规模不断扩大，失地农民大量增加[5]。通过对国家统计局网上的相关数据进行统计分析可知，1990年以来我国的城镇化率快速提高，该比率从1990年的26.4%增长到2012年的52.6%。与此同时，第一产业就业人员占总就业人员的比重从1990年的60.1%下降到2012年的33.6%。这充分说明了城镇化快速发展的同时农业就业人口也在不断下降，由此导致的劳动力投入不足将会阻碍农业的可持续发展。而这些失地农民或者有条件的农民虽然成为了城镇人口，但由于城镇化并没有为他们提供足够多的就业机会，这就导致大量的劳动力无法转移，只能滞留在已经饱和的土地上，造成劳动力资源的浪费。

图3　1990—2012年我国粮食单位面积产量变化趋势

2.2.2土壤污染严重，肥力下降在农业用地转为非农业用地、农村集体土地被征为国有土地的过程中，由于城乡建设用地的土壤层不容易复原，土地非农化多为不可逆转，这就导致粮食生产的质和量同时受到威胁。耕地数量的减少和耕地质量的恶化，直接导致了粮食产出能力下降和粮食安全危害。因此，在存量的农地资源下，不得不更多更频繁地利用现有农地。如通过增加化肥来缩短粮食生产时间和不断使用农药来控制粮食安全问题等方式来提高粮食产量。这样往往会使得土地的肥力下降，同时农药残留长期渗透在土壤中，将导致土壤污染、水污染和土壤盐渍化等。若在此基础上继续进行耕种，将使粮食生产的安全性受到威胁。

2.2.3环境破坏土地非农化转变可能使该地区原来的农用地成为工厂或市民居住地。无论是工厂或是居住地，工厂的废气、废水和生活废弃物的排放使得周围的环境受到严重污染，并直接影响到附近居住人员的身体健康。虽然，土地的经济效益和社会效益能够在土地的非农化过程中得到提高，但是农业资源的流失和生态效益损失会反过来作用于农业生产，阻碍农业的可持续发展。总体而言，土地非农化对我国发展的影响有利有弊，适时适量的土地非农化将起到促进经济增长的作用，但是过度的土地非农化则会阻碍我国经济的发展。

3正确应对土地非农化的对策建议

土地是农民生存的根本，是经济发展的基础。如何分割土地，使土地资源在城市与农村之间、政府与农民之间能够实现最优的平衡量，成为当前中国农村政策所要重点解决的问题。保护耕地数量与提高耕地质量对于农业生产、社会稳定与可持续发展而言至关重要。为切实保护好耕地，防止土地过度非农化，维持我国经济的可持续发展，可以从以下几个方面着手。

3.1从总体上把握耕地资源的总量和效率

首先，要加大复垦力度，增加耕地资源。显然，在现有的农业耕地资源条件下，如果土地向非农转变，那么就可能无法满足粮食生产总量。因此，只有加大开垦力度，把可以利用的土地资源因地制宜地充分利用起来，有计划地开垦荒地，使其成为农业耕地，进一步增加农业耕地资源[6]。但是，开垦荒地必须考虑生态环境问题，要防止水土流失等生态恶化现象的发生。因此，必须要全面地综合性考察和研究荒地状况，然后制定出科学有效的开发利用方案。

其次，提高土地资源的空间配置效率。也就是说，要用最小的土地占用量来达到促进经济增长的目标，即实现土地资源的可持续利用。土地资源的可持续利用是保证农业可持续发展的根本[7]。当一部分农用地转变为建设用地时，如果能够保证这些建设用地以及现有农用地的可持续利用，将建设用地和农用地维持在一个适当合理的比例上，那么土地在这两者上也将能够实现最优空间配置效率。此外，土地资源可持续利用要求我们在满足当代人需要的同时，不能以牺牲下一代人的生存条件为代价，而是必须处理好土地资源在代内和代际之间的合理配置问题。因此，在可持续发展目标下，土地资源的空间配置效率将伴随着经济、社会的发展而逐渐提高，以适应时代要求。

最后，要强化土地利用规划。政府应该制定严格的土地利用规划，从总体上控制建设用地的总量。土地利用规划应该首先把土地在农用地和城乡建设用地上区分开来，在现有的土地资源条件下，保证一定数量的农用耕地的同时，可以适时适量地增加城乡建设用地。但是，国家在重点工程的建设过程中，也要尽量节省用地，减少国家征用土地面积。此外，国家应提高非生产性建设项目占用耕地的审批标准，减少土地资源的不必要浪费，比如针对高尔夫球场的建设。高尔夫球场建设面积占比很大，加之我国高尔夫的市场并不是很成熟，如果把有限的土地资源过多投入用于建造高尔夫球场，这无疑就是对土地资源的一种浪费。

3.2加大投入，提高耕地质量

土地非农化使得耕地面积减少，为了保证粮食生产总量和粮食安全，必须改善耕地环境，提高单位面积产出。当前，农业科学技术水平较低，农业生产几乎都是依赖于自然条件。因此，首先必须要加大科研投入及完善土地保护措施，提高耕地的质量。一方面我们可以通过植树造林来防治水土流失，改善生态环境；另一方面，应加大农业基础设施建设。比如增加排灌设施等，提高预防自然灾害的能力，从而提高单位面积产量，建立坚实的农业基础。第二，实现农业企业化，在市场经济条件下经营和管理农业生产。在耕地面积和土地单产十分有限的情况下，农业生产若要再上一个台阶，必须通过规模经营和农业现代化来提高农业劳动生产率。比如允许具备一定条件的农民进入城镇居住或就业，尤其是那些以从事非农产业为主的农民，为真正的农民留出更多的空间，这样才能实现最低限度的规模经营。第三，合理利用耕地，提高耕地肥力。合理利用耕地，首先就是要调整种植业结构，因地制宜发展生产，提高耕地的产出效益。例如可以在同一块耕地上采用轮作的方式和使用有机肥等培育土壤的肥力。同时，还应大力推广保护性耕作技术。比如秸秆还田技术、平衡施肥技术等保护耕地的质量。

3.3提高耕地保护意识和耕地监管力度

在保证了耕地数量和质量之后，最重要的就是要提高人们的耕地保护意识，只有这样才能更有效全面地确保农业生产的根本，防止土地的过度非农化。一方面，要加大宣传力度。例如我们可以通过电视、广播、报纸等大众媒体深入宣传与耕地保护有关的法律法规，形成全社会共同遵守的准则。以各种实际行动营造保护耕地的良好社会氛围[8]。同时，应明确提出保护耕地对人类可持续发展具有重大的现实意义。即只有有效采取措施对耕地加以保护才能维护社会的长远发展，这不仅关系着自身利益，也关系着全社会的利益，因此，有必要让更多的人意识到保护耕地的重要性和紧迫性。另一方面，政府要不断加强耕地监管力度，主要通过加大对国土监管部门干部的培训力度，提高监管干部的素质。其次是国家要加强对耕地资源的统一管理。严禁破坏耕地，健全有效管理土地资源的相关法律，特别是对基本农田的保护。此外，还应建立严格的建设用地审批制度，提高审批标准。

参考文献：

[1] 张景顺.土地非农化过程中的经济分析[J].石家庄学院学报，2009，11(4)：23-28.

[2] 胡伟艳，张安录，渠丽萍.人口、就业与土地非农化的相互关系研究[J].中国人口资源与环境，2009，19(5)：104-110.

[3] 曲福田，谭著.中国土地非农化的可持续治理[M].北京：科学出版社，2010.

[4] 许德林，欧名豪，肖霖.1997—2008年青岛市农地非农化过程与效果实证研究[J].中国土地科学，2010，24(1)：9-14.

[5] 张景顺.土地非农化过程中的经济分析[J].石家庄学院学报，2009，11(4)：23-28.

[6] 盛广恒，郭剑平.城市化过程中耕地非农化的机会成本分析[J].河海大学学报，2005，7(1)：42-45.

[7] 陈江龙，曲福田.农地非农化与粮食安全：理论与实证分析[J].南京农业大学学报，2006，29(2)：103-107.

[8] 任辉，吴群.农地非农化过程中土地收益分配分析[J].国土资源科技管理，2011，28(3)：41-45.

Effects of Non-agricultural Land in China and Its Countermeasures

HU Mei-ling

(College of Economics,Fujian Normal University,Fuzhou,Fujian 350108,China)

Abstract:The land is fundamental to farmers’ survival,and is also an essential part of agriculture as the foundation of the national economy.At present,there has been an obvious trend of non-agricultural land in China,and the non-agricultural land has double effects on our economy.The current situation of non-agricultural land in our country was elaborated in this paper.Then,the positive and negative effects of it on economy and society were analyzed.Last,the countermeasures were put forward from three aspects including grasping the amount and efficiency of land resources in a whole,increasing input to improve the quality of cultivated land,raising the protection consciousness and supervision of cultivated land,thus to deal with non-agricultural land.

Key words:non-agricultural land;sustainable development;agricultural cultivated land

收稿日期：2015-11-04

作者简介：胡梅玲(1990-)，女，硕士研究生，研究方向：经济史.E-mail：524796037@qq.com

doi:10.16006/j.cnki.twnt.2016.02.013

中图分类号：F301

文献标志码：A

文章编号：1637-5617(2016)02-0057-05