姚玫玫

（安徽经济管理学院，安徽 合肥 230059）

安徽省推进“放管服”与政府职能转变的实践探索

姚玫玫

（安徽经济管理学院，安徽 合肥 230059）

近年来，安徽省重点以深化行政审批制度改革突破口，推动权力清单、责任清单落地生效，加快推进全省的“放管服”和政府职能转变工作，并取得了一定成效。但同时在提高行政审批效率、推行网上审批、规范中介组织和改革事项公布宣传等方面存在一些问题，建议加大权责清单的动态调整、加强对权力运行的实时监督、完善审批制度的系统改革、创新市场监管方式方法、推动政务服务平台互联共享、推进政务服务标准化建设等，从而促进“放管服”与政府职能转变向纵深推进。

“放管服”；权责清单；行政审批

一、安徽省推进“放管服”与政府职能转变的主要做法

（一）以“两单”建设为抓手，率先公布权力和责任清单

建立“两单”编制工作机制。安徽省将权力清单和责任清单“两单”合为一表，并以地方政府规章的形式规范了政府的权力事项和应尽的履责义务，并于2015年7月实现了省、市、县、乡镇四级地方政府权责清单全覆盖，应该说安徽省行政审批制度改革在时间和空间维度上走在全国的前列。构建“两单”动态调整机制。2015年底，合肥、铜陵、六安、阜阳等地构建了权力责任清单的动态调整机制，确保权责清单更新及时，权力项目、实施依据等内容实时有效。

（二）以简政放权为要求，调整行政审批项目

坚持在“接”上迅速有力。2014年6月开始，安徽省各级政府根据《安徽省人民政府关于进一步深化行政审批制度改革的意见》（皖政﹝2014﹞37号）文件的精神要求进行行政审批动态清理工作，安徽省政府衔接落实国务院取消下放及精简省级行政审批项目计4批次159项。如合肥市包河区在街镇“两单”梳理过程中，根据基层工作事项有相当一部分是服务事项的现状，针对法律法规授权外的，根据上级相关文件实际开展的事项，大致整理了《包河区街道（大社区）服务事项清单》。坚持在“减”上大刀阔斧。安徽省在清理权力清单过程中，按照简政放权的要求，大幅度削减行政权力和行政审批项目。省级行政权力事项减少到1712项，精简68.3%，省级保留行政审批事项234项。从全省16个地级市公布的权责清单看，其中11个地级市行政权力事项精简50%以上，行政审批项目精简40%以上。如表1所示。坚持在“放”上依法依规。安徽省各市、县（市、区）严格按照应放就放的原则，加大对县（市、区）放权力度，对于法律法规规定可以由县级政府实施的项目，或者根据实际情况县级机关可以实施的，在征求部门意见的基础上，下放到县级机关实施。[1]坚持在“清”上合法合理。省、市、县三级政府组织开展“精简项目前置审批条件集中推进行动”，全面清理前置审批条件和工商登记前置审批事项，进一步规范企业投资项目前置审批条件。除对涉及国家安全、生态环境安全和人身安全等行政许可审批保留前置审批外，其他事项一律改为后置。开展清理规范行政事业性收费专项行动，建立涉企收费清单管理制度，精简前置服务事项和前置服务收费，明确“收费事项进清单，清单之外无收费”。

表1：安徽省16个地级市精简行政权力和审批事项的情况

（三）以提高行政审批效率为核心，创新审批机制

实行“一站式审批”。省、市、县三级政府具有行政审批职能的部门均进行了审批职能归并，人员整合并进驻政务服务中心，覆盖全省城乡的政务服务体系基本形成。实行“并联式”审批。省政务服务中心充分发挥集聚优势，开展涉及多部门审批事项联合办理，重点建设企业设立、工商登记、建设项目联合审批平台，目前有 39个事项开展了并联审批。实行“标准化”审批。我省各级政务服务中心在审批制度方面进行了积极创新，收集制定各类审批标准2313项，2015年5月，省政务服务中心以97分高分通过国家标准委验收，形成了安徽政务服务品牌。合肥市、蚌埠市、广德县政务服务中心先后通过了国家标准委组织的国家级服务标准化试点单位的考核评估。实行“网络化”审批。安徽省以各级政务服务大厅为基础、以部门业务信息系统为支撑，建设“一库四平台”，推动行政审批和便民服务网上运行，变“群众跑腿”为“数据跑腿”、“面对面审批”为“不见面审批”。如亳州市网上大厅建设和芜湖市基于大数据的“互联网+政务服务模式”减少了审批奔波，方便了群众办事。推进“流程化”审批。安徽省各级政府在改革创新过程中注重实施行政审批流程再造，行政审批服务效率得到大幅提高。问卷调查显示，94%受调查对象认为行政审批运作规范，对各类证件办理方便程度表示满意。

（四）以加大市场监管为保障，落实“放”“管”结合

积极提供创业服务。在开展工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记统一的基础上，推行“一照一码”，“三证合一”实行“一窗受理、一表申报、联合审批、一窗发证”办理模式，进一步简化市场准入程序，优化了登记流程，缩短了登记时限，促进登记便捷高效，为大众创业提供了更为便利化的行政审批服务。落实涉企收费清单制度。对于涉企收费，省直相关部门基本上实现了“涉企收费进清单，清单之外无收费”，并于2015年6月30日进行了动态调整，预计每年将减轻企业负担约11亿元。各市县级涉企收费清单进行了动态调整和完善。规范审批中介行为。调研结果显示，安徽省各级政府大力清理整顿“红顶中介”，让中介服务真正走向市场化、社会化。如阜阳市对行政审批涉及中介机构提供服务的，引入竞争机制；宿州市政府编制中介服务事项清单并向社会公布；铜陵市加强对与审批相关的行业协会、中介组织的评价监管。强化市场主体信用体系建设。在全省铺开企业信息公示制度，如企业未如期公示年报或信息不实将被列入“黑名单”。政府采购将对列入“黑名单”的企业进行限制或禁入。各级政府落实将企业年检改为年报制度，建立商事制度改革后续监管工作，以责任清单方式逐一落实政府相关部门责任。

（五）以为民服务为落脚点，提高行政审批质量

强化服务理念和举措。省直各部门及市、县（市、区）政府为促使“三单”制度落地生根，都进行了大力宣传，确保“三单”制度在网上可查，在部门和办事大厅可查，满足群众知情权和监督权，方便群众办事和监督。落实领导窗口坐班制度。为进一步加强行政审批职能部门与政务服务中心的协调配合，切实方便办事企业和群众，提高办事效率，各级政府政务服务中心都积极落实领导窗口坐班制度。搭建便民服务平台。省级16个市、97个县（市、区）成立了政务服务中心，1476个乡镇（街道）建立了为民服务中心，1.75万个村（社区）建立了为民服务全程代理工作站，覆盖全省城乡的政务服务体系基本形成。各级政府大力推进为民服务体系建设，打通服务群众“最后一公里”。

（六）以制度建设为载体，加强权力运行监管

调研发现，多数政府成立督查组对“三单”信息公开情况和行政权力事项清理情况进行定期或不定期的督查；一些地方政府及时将“三单”落实情况纳入政府党风廉政考核和绩效考核之中，对不按“单”用权，不按“图”行权的部门进行问责并及时纠正；在《安徽省政府权力运行监督管理办法》出台后，合肥、铜陵、淮北等已出台权力运行监督管理办法。

二、安徽省推进“放管服”与政府职能转变取得的成效

安徽省各级政府高度重视“放管服”改革创新工作，科学谋划，积极呼应，认真贯彻落实《安徽省人民政府关于进一步深化行政审批制度改革的意见》（皖政﹝2014﹞37号）和《安徽省2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》（皖政办秘[2015]102号）的各项改革要求，在“放管服”改革与政府职能转变上取得了明显的成效。

（一）行政服务效率得到有效提升

安徽省推进“两集中，两到位”，深入推进行政审批权相对集中改革。推进审批事项进驻政务服务中心集中办理，实现“一站式”审批，极大地方便了群众办事和集中监管。安徽省通过行政审批流程再造、集成服务、网上审批，行政效率的得到有效提升，群众满意度较高。问卷分析结果显示，94.62%受调查对象对各类证件办理方便程度表示满意，95.24%受调查对象对政务服务中心办事效率表示满意。值得一提的是企业、社会组织和公民对于政务服务中心办事效率不满意的比率都是0。

（二）行政审批标准化不断推进

各级政务服务中心积极推进行政审批标准化，打造安徽政务服务升级版。省级政务服务中心将标准化的理念、原则和方法引入政务服务系统建设，2012年以来，安徽省合肥市、蚌埠市、广德县政务服务中心先后通过国家标准委组织的国家级服务标准化试点单位考核评估。2015年5月，省政务服务中心以97分高分通过国家标准委验收，形成了具有中国特色的安徽政务服务品牌。“标准化审批”推进了“服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化”的服务新格局。问卷分析结果显示安徽省各级政务服务中心行政审批运作较为规范，94.54%受调查对象认为行政审批运作规范，其中认为基本规范的为29.14%，认为比较规范的为48.46%，认为非常规范的为16.94%。

（三）市场活力进一步得到释放

通过建立权力清单制度，各级政府权力事项减少，取消或转移了一批面向企业的行政审批、备案事项以及资质认定事项，减少了政府对市场的干预，放松了市场管制，放活了企业经营。[2]问卷分析显示，对于推进工商登记制度改革的总体满意度为96.43%，企业的满意度更是高达96.57%，没有不满意情况。各级政府登记“先照后证”的企业数量都有大幅度增长，推动了大众创业。

（四）政府形象不断得到改善

通过权力清单和责任清单制度建设，一方面告诉群众政府拥有行政审批的数量、名称和履责部门，另一方面告诉群众政府行使每一项权力的依据、流程和时限。让群众明白政府在管什么、做什么，提升了政府在社会大众中的公信力和形象，改革成效得到了社会各界的认可。调查统计显示，各层次对安徽省行政审批制度改革情况的满意度为：政府96.90%；企业97.72%；社会组织97.92%；居民98.47%，总体满意度为97.62%。

（五）信息化平台建设得到加强

我省各级政府扎实推进电子政务平台建设，构建省市县三级标准统一、资源共享、业务协同的“一库四平台”建设。通过行政权力清单运行平台建设，充分利用先进的信息化手段，打破部门间信息沟通和数据交换的障碍，加强部门间协同监管。纵向联通省、市、县三级，全面推进权力事项网上运行，实行政府权力运行电子化。如：省食品药品监督管理局初步建立了统一的行政审批数据库和信息共享机制，各市、县（市、区）政府也积极做好电子行政审批系统的需求调研工作，配合有关部门落实行政审批权力运行平台建设，建立省、市、县、乡、村（社区），网上行政审批服务五级联动的新平台。目前安徽省芜湖市和亳州市在整合利用大数据，加大信息化平台建设上已取得了较好的成效。

三、安徽省推进“放管服”与政府职能转变存在的困难与问题

安徽省不断加快政府职能转变，持续推进简政放权，落实放管结合，优化服务，政府效能提高取得了积极成果。但面对新形势新任务，现行的“放管服”改革与政府职能转变仍然存在一些不相适应的方面。

（一）行政审批效率有待提高

优化服务的方便之门越大越受欢迎，行政审批制度改革的要点不仅在“减”，更在于“精”；管得少，更要管得好。调研显示，社会各界对于提高审批效率和优化审批流程的呼声相对较高。总体上来看，70.23%的受调查对象认为要“优化审批流程，减少审批环节”；47.51%的受调查对象认为“加快审批效率”是我省行政审批制度改革今后发展最重要的事情；相对而言，尽管“削减审批事项”仍然受到关注，但所占比例不到四分之一，为24.78%。说明经过几轮行政审批制度改革，进一步削减行政审批事项存在制度制约和技术障碍，下一步需要在关注审批效率和优化审批流程的同时削减审批事项。

（二）推行网上审批呼声强烈

近年来，安徽省致力于推行网上审批，取得了一定成效，但相对于“互联网+”观念的深入人心以及社会各界的强烈需求，对于全面推行网上审批的满意度相对排名最落后，基本上处于倒数的位置。总体上来说，社会各界对全面推行网上审批的满意度的排名为第20位，排名倒数第一；政府对全面推行网上审批的满意度的排名为第20位，排名倒数第一；企业对全面推行网上审批的满意度的排名为第17位，排名倒数第四；社会组织对全面推行网上审批的满意度的排名为第18位，排名倒数第三；公民对全面推行网上审批的满意度的排名为第19位，排名倒数第二。目前，安徽省网上行政审批大数据融合平台尚未形成。行政审批服务网站功能较单一，网上并联审批和跨层级联动审批仍困难。此外，信息壁垒尚未打破。各市职能部门各自使用的审批系统软件诸多，各部门的审批系统还未实现对接，无法实现资源共享，增加了办事成本，造成群众办事的不太便利。

（三）社会中介组织改革滞后

长期以来，社会组织发育迟缓，组织成熟、自律规范的社会组织较少，大量需转移的行政审批事项无法找到合适的承接组织。问卷分析表明，“改革社会组织登记管理，加快向社会转移职能”和“加强中介机构管理，培育和规范中介服务市场”这两项改革任务的满意度相对比例较低。总体上处于倒数第四和倒数第二位置。40.86%受调查对象认为，社会中介组织在行政审批改革中发挥的作用空间不大。在政策支持下，目前市场上出现了很多审批代办代理、专业技术评估等中介机构，这些机构往往与相关行政部门有各种利益往来，仍然带有浓厚的官方色彩，对他们缺少有效的监管手段。[3]

（四）改革事项公布宣传不够

总体来说，安徽省在加快政府职能转变，推行“放管服”创新改革中有许多带有前瞻性、全局性的改革举措和政策创新，如“两单一表”、“省市县乡四级清单制”、政府权力运行监督管理等。但宣传不到位，被公众知晓认同度远落后于改革落实的力度。同时，政府相关法规和行政审批事项改革公布不及时，宣传不够，对于哪些事项取消了，哪些下放了，没有详尽的说明，没有做好这方面的宣传。不能及时确保公众能够了解最新的审批流程和程序。公众的监督和知情权，显然是抵制改革阻力的重要力量。另一方面，宣传不力，则不便于公众监督，行政审批制度改革的进行过程中，行政审批工作中的各种违法违规行为则不能得到规范和监督。问卷调研结果显示，“推进行政审批信息公开”满意度排名比较靠后，总体上处于倒数第三的位置；“推进行政审批信息公开”的公民满意度排名则处于倒数第一的位置，这说明公民对于推进行政审批信息公开具有强烈的需求。

四、安徽省推进“放管服”与政府职能转变有关建议

中央、省、市推进简政放权与放管结合转变政府职能政策措施落实，是一项十分严肃的政治任务，需要各级、各部门和社会各界的广泛认同、通力协作与密切配合。建议：

（一）加大权责清单的动态调整

随着改革的深化，相关法律法规立改废释以及机构职能的不断调整，权责清单内容也需要及时动态更新。但这项工作受政策性强、程序复杂、业务量大，对经办人员要求高等各种因素的制约，各级政府在动态调整时有思想顾虑，导致一些地方不愿调整或调整不及时、不全面、不规范。建议各级政府要进一步强化组织领导，加大工作推进和财政保障力度；各级政府要经常开展不同层级的业务轮训，切实提高从业人员的业务素质和综合素质。

（二）加强对权力运行的实时监督

安徽省在制定公布权责清单的同时，配套出台了《安徽省政府权力运行监督管理办法》（皖政[2015]69号），对加强权力运行监督的任务、措施和责任追究等做了明确规定，这一做法经验对各地具有借鉴意义。为深入推进“放管服”改革，防止出现落实不到位的问题，建议各地在制定公布权责清单的基础上，还应从信息公开、绩效考核、督查制度、行政问责等方面建立对权力运行的动态监督机制，加强对各项改革落实情况的监督检查，确保权责清单发挥实效。

（三）完善审批制度的系统改革

应根据企业需求，群众呼声，进一步削减审批事项，优化审批流程，不断提升政府服务效能。加快政务服务标准化建设，通过制定审批手册、审批流程图、办事指南等方法，规范审批服务行为，遏制自由裁量权过大现象。落实各职能部门审批人员进驻政务服务中心的制度，解决窗口人员工作面临的问题，提高窗口服务水平。加快中介服务改革，在清理规范、破除利益关联的同时，通过标准化建设促进中介服务市场健康发展。应加强改革的宣传解读工作，及时公布改革的进展情况，方便企业和群众办事。

（四）创新市场监管方式方法

一是推行阳光抽查监管，地方市场监管部门要公布抽查事项目录，逐项明确抽查依据、主体、内容等。对于抽查及处理结果，要及时向社会公布，并与社会信用体系相衔接，建立诚信档案、失信联合惩戒和黑名单制度，使广大市场主体不为“随意执法”所扰，不越雷池合法经营。二是运用大数据等现代信息技术，建立市场监管综合数据库，对接各职能部门的监管系统，实现市场监管信息的互通共享、分析预警和综合利用，形成市场监管合力。三是建立第三方评估常态化机制。事中事后监管涉及领域和环节十分广泛，需要社会力量共同参与，要建立社会参与监管运作模式。通过政府购买、委托监管、培育第三方专业监管机构等方式，拓展社会参与监管的渠道，增强社会组织监管能力。建议将新型智库建设与改革成效评估、政策落实评估等有效结合，建立专业化、精细化、常态化评估机制，确保改革成效和问题能及时反映出来，人民群众对于改革的要求能够及时收集上来，智库成果和专家意见能够及时吸收进来，以保证改革能够合乎规律和契合民意。

（五）推动政务服务平台互联共享

一是加强数据深度共享。一方面，政府各职能部门除共享基础数据外，更要纵深推进业务数据的共享，尤其是国家的层面、部委的层面、省市的层面的数据共享。另一方面，加大数据立法。什么样的数据必须开放，什么样的数据不能开放，什么样的数据是授权开放，需要从国家层面进行界定。[4]二是在实现数据共享的基础上，打通业务系统。不仅要在行业内部从上到下的纵向打通，还要加大业务协同，只有横向、纵向全面贯通，才是对简政放权的切实推动。建议由省级经信委、发改委等部门牵头，统筹各部门信息技术规划方案，形成规范统一、上下联动的电子政务审批网络系统，以有效降低成本，提高服务效率。

（六）推进政务服务标准化建设

依据国家标准委发布的7项政务服务国家标准，构建政务服务标准化体系，深入推进政务服务标准化建设。重点推进大数据支撑下的政务服务信息化体系建设，探索用信息化手段实现政务服务标准化的应用、宣贯、评价和改进，从而实现互联网与政务服务标准化的融合，推进行政权力的科学化、规范化运行，促进城市治理能力和治理体系的现代化，不断提升政府公信力和执行力、提高行政效能和服务水平。

（注：本文系2015年全国行政学院科研合作基金课题（重大项目）“权责清单与法治政府建设研究”阶段性成果，项目编号：15HZKT013）

[1]简政放权添活力——我市开展市级行政审批项目全面清理工作侧记[EB/OL].http://www.luan.gov.cn/openness/detail/content/52aa3f52 48b62834daf5f24c.html.

[2]“两个清单”亮出乡镇政府权责家底[EB/OL].http://difang.gmw.cn/ newspaper/2015-07/04/content_107647589_3.htm.

[3]舟山市审批服务于招投标管委会课题组.关于深化舟山市行政审批制度改革的调研与思考[J].舟山法学，2013（2）.

[4]承孝敏.以大数据为基础 互联网+为纽带 推进简政放权放管结合优化服务[EB/OL].http://www.csoar.org.cn/html/2016-03/3028.html.