●周晓斌

浅谈国家审计与内部审计的协调发展

●周晓斌

随着经济环境的日益复杂，国家审计与内部审计的关系也在发生着变化，通过推进国家审计与内部审计的协调发展可以提高审计质量与审计效率，推动企业管理水平的进一步提高。本文在此基础上分析了国家审计与内部审计在协调发展过程中面临的问题，并提出了推动二者协调发展的建议。

国家审计 内部审计 协调发展

一、国家审计与内部审计概述

国家审计是通过对政府机关、政府投资项目和占有使用较多国有资源企业等对象的审计和监督，揭示财政资金的使用情况、公共权力运行情况和领导干部的经济责任履行情况，对审计中出现的问题提出整改意见并及时处理，以预防和抵御我国经济运行中可能会面临的风险，维护我国财政经济平稳运行，是国家监督体系的“免疫系统”。我国国家审计是典型的行政体制，分为审计署和地方审计机构进行审计，自1983年审计署成立以来，国家审计便在维护国家经济秩序、提高财政资金使用效率、稳定国民经济健康发展方面发挥着重要的基石和保障作用。国家审计重点监督财政资金的真实合法效益，此外也对政府大力投资的项目、主要领导的经济责任、金融机构等的财政资金使用及运行情况进行审计，努力实现审计全覆盖。

内部审计，通过对企业的各类业务进行审查、监督，确保内部控制的有效性，预测企业在运营中可能会面临的风险，为企业的发展提供增值和咨询服务。国际内部审计师协会将内部审计定义为一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标。内部审计充分独立于其他部门，应与组织的目标、性质、规模、治理结构等相适应，结合企业有限的审计资源，运用充分适当的审计程序，对本单位的财务收支活动等各类业务进行审计，获取相关、可靠和充分的审计证据，为企业董事会、管理层提供运营决策需要的信息，为企业的内部控制和风险管理提供适当的建议，促进组织更好地实现目标。并且内部审计应做好与外部审计的沟通机制，有助于提高审计效率和管理层的管理水平。

二、国家审计与内部审计协调发展过程中面临的问题

现阶段国家审计通过中国内部审计协会指导和监督内部审计，内部审计在业务处理上独立性进一步加强，然而在行业管理上仍依附于国家审计。在审计过程中，国家审计更趋向于财务资金的审计，而内部审计除此之外，也将审计层面延伸至业务流程、治理层面进行审计监督。自2014年1月1日起施行的第2303号内部审计具体准则，为国家审计与内部审计的协调提供了法律上的指导。然而现阶段我国法律法规并未对二者的沟通协调机制及内容有具体的规定。

（一）现行审计体制的不足

我国现行审计机构独立性不足。国家审计受审计署和各级审计单位的领导，对各个经济管理部门和各级人民政府进行审计，审计的同时又受制于人，独立性差。从2015年起，审计署已经独立向人民代表大会报告该年度审计执行情况，并提交审计工作报告，但审计机构中的人员构成、经费发放等仍直接接受政府部门的管理。内部审计真正意义上的独立发展起于2003年，2006和2010年 《审计法》的修订都对提升内部审计的独立性做出了法律上的规定，然而由于内部审计发展时间较短，还不能在组织中拥有充分的独立性。因此在国家审计与内部审计协调发展的过程中，会因为缺乏充分的独立性，而使审计最基本的功能失去保障，给二者的协调发展带来问题。

（二）缺乏具体的法律推动

关于国家审计与内部审计协调发展，共同实施审计过程，法律上尚无具体规定。审计署只在2006年颁布了《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法的通知》，内容也只涉及到聘请外部人员参与审计，尚未规定利用内部审计的业务流程进行审计；2013年发布的第2303号内部审计具体准则，也局限了内部审计与外部审计进行协调的审计范围，且对协调方法并无具体规定。在审计成果的沟通上，单位领导缺乏重视或责任意识淡薄，往往隐藏部分真实但可能对自己不利的信息。

（三）技术手段的制约

现在信息的交流已经进入大数据时代，不少行业的信息已经建立起数据库。我国审计信息化进程已得到不断发展，但审计资料的交流往往只局限于项目内，同一行业、同一地区的审计情况尚且不能得到有效的整合汇总与共享。国家审计涉及的审计范围广，对象多，缺乏对审计资源的清晰认识，这增大了其利用内部审计资源的难度。由于现阶段审计未能建立大规模的数据共享平台，这在技术手段上对国家审计与内部审计的协调发展形成了制约。

（四）缺乏国家审计利用内部审计成果的风险评估标准

内部审计成果是指内部审计人员在实施审计程序后实现的、将内部审计的结果经过汇总、分析、处理后形成的有关被审计单位某个业务或整体经营管理的信息或资料，审计人员对被审计单位在日常运营中出现的偏差和失误进行分析，最终得出量化的资料和非量化的整改意见。国家审计实施审计的基础是对被审计对象与待审计资源有明确、全面的了解，然而在与内部审计机构进行沟通协调时，信息不对称可能会导致被审计单位为了自身利益而隐瞒可能会对自己产生不利后果的实际情况，向国家审计人员提供虚假的审计内容或结果，这样导致处于信息劣势地位的国家审计无法判断内部审计结果的可靠性、真实性及有效性，加大了准确收集审计证据的难度。国家审计与内部审计协调过程中不同要素的配置方式，会给审计过程带来不同的影响，进而影响审计效果。国家审计与内部审计协调发展，可以显著提高国家审计的效率，然而由于现阶段缺乏对国家审计应用内部审计信息资料的审计工作质量判断标准和风险评估标准，使得二者在审计工作中难以协调。

三、推动国家审计与内部审计协调发展的建议

（一）国家审计应适度、合理利用内部审计成果

虽然国家审计利用内部审计的成果可以提高审计效率、节约审计成本，但内部审计并不能代替国家审计，所以在利用内部审计的成果时，仍要严格评估其客观性和内审人员的胜任能力，对内部审计成果是否值得信赖加以注意。

首先应该考察内部审计工作的质量，被审计单位的内部审计机构是否有很强的独立性，内部审计人员是否具有胜任能力与充分的独立性，审计成果的质量是否值得信赖；内部审计程序是否可以得到完整执行，与单位负责人的沟通、报告与反馈制度是否完善，即内部审计整改意见是否可以得到管理层执行，后续审计是否得到执行从而真正落实了内审成果；内部审计结果是否得到单位领导人的重视等因素。其次应评估利用内部审计成果的风险，如常见的是否存在信息不对称导致的道德风险，以及不同资源整合方式所引入到审计工作中出现的新的风险。这些都是国家审计对被审计单位内部审计成果信赖程度的影响因素。

（二）提升国家审计机关能力

1、注重作风建设，强化审计意识。审计中违规问题的屡禁不止，跟审计人员责任意识淡薄、全局意识不强有很大关系。审计人员作为国家审计的执行者，必须要对其加强执纪问责，对违反审计纪律、廉政建设中主体责任意识不强、履行职责不到位等现象加强惩治，提高违规违纪等问题的惩戒成本，以加强国家审计机关的能力。

2、锻造审计人员精湛的业务本领。国家审计任务重，资源又相对不足，这便对审计人员的业务能力有极高要求。应继续加大对审计人员的培训力度，通过设立专门的培训机构、规定审计人员每年或每个季度必须参加不低于某个时限的培训来巩固业务能力，完成培训；通过实战模拟、案例教学等练习来提高审计人员的业务能力；加大轮岗力度，多岗位锻炼以使审计人员对审计业务、审计工作本身，有更全面、更深入的理解，从而更高效地开展业务。审计人员不应局限于审数据、通财务、找问题，更应善于发现规律、深知政策、解决问题，这样才能使国家审计适应新形势的要求，承担更大的工作力度和工作难度。

（三）加强内部审计自身建设

1、继续完善内部审计行业管理和制度建设。审计事业的发展，正体现在审计制度的不断完善上。现阶段我国内部审计行业虽独立性不断增强，但仍缺少很多必要的行业规范；内部审计行业接受国家审计机关的指导和监督，但法律条例上并未对此方面有具体的规定，因此，需要明确内部审计协会在接受指导和监督时应发挥的具体职责；内部审计具体业务准则也应争取将内部审计规范的范围扩大到整个业务范围的各个环节，为内部审计工作的开展提供必要的法律保障。

2、加强行业内的沟通交流。2013年5月底，中国内部审计协会金融行业会员单位交流平台在北京启动，这意味着行业交流平台正式启动。内部审计在我国发展时间尚短，加强行业内的交流无疑可以促进内部审计理论水平、业务水平的提高，为行业内人员交流经验、沟通信息提供一个便捷的通道，推进内部审计行业建设。

3、提高单位负责人对内部审计的重视程度。单位领导的态度，无疑是决定内部审计作用的决定性因素。因此，可以推进制度建设，要求单位主要领导负责内部审计机构的部分事务；外部监管机构、内部审计协会也可以对单位负责人多多开展关于内部审计的培训，帮助其更深层次的理解内部审计的作用。此外，对内部审计人员的素质培养也很重要，内部审计人员可以忧企业所忧，积极发挥内部审计的增值作用，当企业处于发展过程中的困境时，为企业提供解决办法，这样也有利于引起单位负责人对内部审计机构的重视。此外，现阶段的法律缺乏对国家审计与内部审计沟通协调的内容及问责的具体规定，如果国家审计信赖内部审计成果来实施审计，则单位负责人要明确对内部审计成果的真实性、有效性、可靠性负责。

（四）充分发挥现有沟通机制的作用

重视法律上已有对具体沟通机制的规定。现阶段我国审计虽然仍存在不足，但经历了多年的发展，以及对国际审计经验的积极借鉴，法律法规上也不乏关于提升审计效率的具体规定。要实现国家审计与内部审计协调发展，首先要重视已经依据经验建立起来的法律制度。例如，基于2015年12月印发的完善审计制度的意见中的规定，国家审计应督促被审计单位建立起信息审计的内部制度，完善配套设施，建立审计资源资料库；在国家审计实施过程中，除了审计被审计单位的财政资金收支情况，也要充分收集审计资料，对被审计单位的资料库进行抽查，通过分析形成某个问题的风险预警，这样就可以在一定程度上减少在审计中屡查屡犯的问题；内部审计人员应积极配合国家审计的工作等。二者要实现协调，必须依赖已有的沟通机制与法律制度，才能尽快推动我国审计效率的提高。

（五）实现由外部监督到内部审计监督职能的转换

国家审计由于审计资源有限，对被审计单位的审计往往不够深入。要想提高国家审计的效率，可以从微观层面思考，如果可以实现国家审计外部监督和单位内部审计监督的高效结合，无疑可以完善国家审计职能。目前我国内部审计机构的监督作用尚不能得到完整发挥，原因包括内部审计机构并未建立或是大多数已建立的内部审计机构与财务机构同属一室，使得内部审计效果的发挥受影响；或是单独设立的内部审计机构流于形式，受单位领导的干预过多，加之审计人员素质有待提高，使得审计无法得出有效结论等。此外，外部监督内化为内部审计也没有专业的监督机制，由于国家审计外部监督十分强势，往往使得被审计单位的内部审计缺乏主动进行全面沟通的动力，也缺乏具体流程的指导。审计署应着力督促国家审计外部监督功能实施到位，且不能越位代替被审计单位的内部审计机构；协助推进被审计单位内部审计机构的建设，督促被审计单位建立、完善内审机构建设，使其直接对单位董事会或管理层负责，而不依附于财务部门，扩大内部审计功能的发挥范围至企业日常运营的业务流程等各个方面，提高内部审计的独立性；对外部监督内化为内部审计的实施效果设立“再监督”部门，及时解决二者职能转化过程中出现的问题，以此推动二者的协调发展，完善国家审计功能的发挥。

（作者单位：浙江省乐清市财政局/西北大学）

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（本栏目责任编辑：范红玉）