●本刊评论员

政府债务管理应循“控总量提质量”的思路

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政府债务问题已成为许多国家的重大社会经济问题，冰岛和迪拜曾因主权债务危机，迅速从暴富跌入赤贫，甚至引发“国家（地方政府）破产”的信用危机。自2008年以来，我国政府债务也飙升约一倍之多，政府债务风险防控成为财政金融工作的重点之一，也成为社会关注的焦点。中央政府及财政部门采取了一系列规范地方政府债务管理的措施，有效防范化解了财政金融风险。这种未雨绸缪的治国方略是国家责任的体现。

当然，政府债务特别是地方政府债务管理是一个持续的过程，已取得的成效要进一步巩固，老问题要进一步解决，新问题也需要提前预判和防范。笔者认为，未来政府债务管理需要系统性思维和更全面的措施，要注重量的控制，更要注重质的提高，要注重政府信用的维护，更要注重解决有限的政府债务支出能够产生更好的公共利益，能够解决社会经济发展最为突出的问题。基于“政府债务总量不是主要问题，质量才是关键”的总体判断，我国政府债务管理应循“总量控制下全面提升债务质量”的思路。

讲政府债务质量，首先要考虑债务信用质量。但是，“全面的政府债务质量”应有更广泛的内涵。政府负债行为，实际上也是财政行为。凯恩斯说，债务连接着现实和未来。这是指政府债务是今天花未来的财政收入。作为财政行为，理应以提供公共品、产生公共利益为使命，而财政偿债能力和项目盈利能力并非唯一目标；作为未来的财政收入，它关系到财政的可持续性和代际公平；作为国家预算安排，债务支出项目是否合理、是否真正顺应轻重缓急的顺序十分重要；作为国家治理和促进社会经济发展的工具，会不会影响资源配置效率，会不会对其他市场主体产生“挤出效应”，也须加以考量。所以，提升政府债务质量，不只是维护政府信用一个方面，也不是提高偿债能力就解决了一切问题，政府债务不仅要收之有度，更要用得合理、高效。

同其他国家相比，我国政府债务具有显著的建设性、投资性特征。一些西方国家在老龄化、高标准的社会保障、民粹主义和党派政治竞争压力下而大举负债，很大程度上是因“社会压迫政府”而形成的一种“吃饭债务”。而我国过去的政府债务主要用于“铁公基”等建设投资方面，还有相当部分用于土地储备、房地产开发、支持企业发展。尽管政府债务支出出现过一些明显“错配”到过剩产能、政绩工程等方面，恶化政府债务质量的教训，但总体上政府负债及其支出方向是合理和必要的，很大程度上解决了基础设施滞后问题，形成了大量的优质资产，促进了社会经济发展。

当前，社会经济情况已发生很大变化，老龄化社会加速到来，社保欠账巨大，资源保护、环境治理压力突出，国家治理现代化对财政行为提出了更高的要求，全民分享经济发展成果成为政府目标，而财政增速从“超常”转为“常态”。这样的背景之下，全面提升政府债务质量，除了狠抓风险防控，加强总量控制，降低债务成本，确保偿债能力，注重项目质量，防范各种违规违法举债、担保和腐败行为之外，还要按上述思路，根据实际情况变化，建立新的政府债务质量评价和控制体系，运用更全面的管控手段。要防止债务支出“错配”，保证政府负债行为有利于增进公共利益，更多地用在解决社会保障、资源环境保护、促进共享型发展等突出问题上；要保证财政的可持续性，不给未来和子孙后代留下隐患；要让政府债务支出对宏观经济质量、资源配置效率产生正面作用。