杨昌彪（西南政法大学经济法学院，重庆401120）

●社会治理

反思与重构：环境行政公众参与制度的二维构造

杨昌彪
（西南政法大学经济法学院，重庆401120）

环境行政公众参与的目的在于达到结果理性，即提升环境行政的民主性、正当性和科学性。结果理性的实现要求公众参与满足过程理性，即有序参与和有效参与。环境行政公众参与活动乃是各主体行为互动的过程，法律通过权利义务的配置对各主体的行为进行控制，实现参与的有序化和有效化。现行参与机制政府保障公众参与的义务，而忽视公众的环境行政参与权利，使得权利义务的互动机制失灵，影响公众参与的效果。公众参与制度的完善需要重视权利和义务两个维度，一方面要确认并保护公众的环境行政参与权，另一方面要扩大政府保障参与的义务，强化政府的法律责任。

环境行政；公众参与；环境行政参与权

一、问题的提出

公众参与在环境保护工作中的积极意义已得到理论和实践的共同认可，我国环保状况不佳的原因之一即在于公众参与的不足①。学界积极倡导强化公众参与，扩大参与范围，疏通参与渠道。坦率而言，我国目前的公众参与制度虽不完善，公众参与的基本框架已然成型，但是实施效果却并不理想。因此，如何建构适当的公众参与制度成为当前的关键。

公众参与的范围，包括在立法、行政、司法等各个领域。由于环境保护工作自身的专业性、技术性特征，具备专业优势的环境行政部门相较于立法部门与司法部门具有更为重要的作用②。所以，在环保法学视野下，环境公众参与也以环境行政的公众参与为核心［1］。鉴于此，本文将集中对环境行政领域的公众参与制度的完善进行讨论。

二、环境行政公众参与之理论基础：权利与义务的二维互动

（一）环境行政公众参与的目的及其制度化要求

首先要区分环境行政公众参与的目的和环境行政公众参与制度的目的。公众参与不仅可以约束行政权力，还可以强化环境行政的民主性、科学性、合法性以及协调利益冲突等［2］，对于公众参与在环境行政过程中的重要作用如今已达成共识。公众参与的目的决定公众参与制度必须符合两个要求：一是公众参与必须在理性非暴力的环境中有序进行。如果公众参与过程毫无秩序，甚至破坏社会秩序，那么不但无法达成有效的参与结果，相反会对社会秩序造成危害。二是公众参与必须保证公众的意见对环境行政决策产生实际有效的影响。公众参与不仅仅是对环境行政决策的形式要求，更是实质要求。环境行政决策不但要在决策程序上符合公众参与的要求，还必须将公众参与的意见作为最终环境行政决策的考量因素，而不是将公众参与视为“走过场”“走形式”或“作秀”。当然，要求公众意见对环境行政决策产生实际影响并不是要求由公众作决定，而是说环境行政决策必须考虑公众的意见，即使不采纳，也应该作出合理的说明。

环境行政公众参与在本质上是公众和政府的行为互动，具体体现为获取环境行政信息、参加环境行政活动、表达利益诉求甚至参与环境行政决策等一系列行为，而政府在其中的行为则包括提供环境行政信息、组织参与活动、反馈和采纳公众意见等行为。公众与政府在反复的行为互动中，就环境行政决策的科学性、合理性、合法性以及利益冲突等问题达成共识，并最终形成理性的环境行政决策。公众参与的有序化和有效化必然要求对政府和公众的行为进行适当的约束，因此公众参与必须实现制度化，即必须建立全面的公众参与制度对公众参与活动实施控制。所以，重构环境行政公众参与制度的目的在于保证公众参与的有序化和有效化。

（二）环境行政公众参与制度的基本结构

环境行政公众参与制度的目的决定了公众参与制度结构。环境行政公众参与制度的目的包含公众参与的有序化和有效化两个层面，其中公众参与的有序化要求公众参与制度应该为公众参与活动中各主体的行为提供规范引导，划定行为的边界，以协调各个主体行为的关系，避免行为之间的冲突，实现对参与秩序的控制。公众参与制度的有效化要求环境行政公众参与制度应该保证公众和政府之间的行为形成良好的互动，保证公众的参与行为能够对环境行政决策形成实际有效的影响。

法律主要通过权利和义务的配置和实施来对人们的行为进行规范和调整［3］，对于环境行政公众参与活动中各主体行为的调整也需要通过权利、义务的配置和实施来实现。在环境行政公众参与活动中，对于政府、企业的行为主要通过义务的设定来规范，并规定相应的法律责任作为义务履行的保障。如编制专项规划的有关机关在其所制定的相关规划对环境可能造成不利影响，进而影响或者可能影响公众健康或其他公众权益的，有义务听取公众的意见。对于公众的参与行为，则主要通过权利的设定来进行调整。如公众有权获取环境信息，有权对污染者进行举报，有权要求政府对公众参与的意见进行反馈，有权要求政府就行政决策说明理由等。在环境行政中，对于环境行政参与权的维护本身就是环境行政权的目的之一，即便公众的一些参与行为缺乏合理性，政府也应当进行回应，此时的回应并不是基于行政结果的考量，二是基于对公众权利的维护。如此可以避免行政权的傲慢，避免因为对公众的忽视而产生误解，甚至群体性事件等［4］。

（三）环境行政公众参与制度运行的基本逻辑

权利义务的设定为社会各主体的行为提供了指引和正当性基础，同时，权利义务的互动为法律制度的有效运行提供了动力。法通过权利义务的设定来引导人们，调整人与人之间的关系，通过权利义务在互相作用、约束与影响中运行，权利义务构成了法的主要框架，法的功能就是通过权利义务的相互独立而又彼此影响来实现的［5］。政府、企业义务的履行是为了保障公众权利的行使，公众权利的行使则促使政府、企业履行其义务。政府、企业的义务和公众的权利构成了公众参与制度结构中的两个维度，在政府、企业、公众的权利义务的互动过程中实现公众参与的目的。例如，民众有权要求参与环境行政活动，则政府必须履行保障参与的义务。当政府不履行或不完全履行保障参与的义务时，民众则有权要求复议或者起诉，督促政府履行义务。

权利与义务两个维度中任一维度的缺失都将会导致环境行政公众参与制度的失灵。例如，在公众环境参与权缺失的情况下，公众的参与行为便没有了规范基础，失去了法律上的正当性，同时也意味着公众的参与行为处于制度规范之外，无法对行为进行控制，容易引起参与的混乱。由于公民的权利必须以政府、企业义务的履行为前提，若政府、企业义务缺失，或者义务得不到有效履行，则公民的权利也将无法得到实现。公众环境参与权还具有一种重要的功能，即促使政府、企业履行义务。权利的最基本定义是权利主体可以要求义务主体为或者不为某种行为的资格［6］。权利赋予了权利主体一种主动的资格。在公众缺乏环境行政参与权的情况下，政府、企业义务的履行全靠政府、企业的自觉和主动，而事实已经证明政府、企业多数情况下并不自觉，也不会主动履行义务。

三、我国环境行政公众参与制度的结构及其检讨

（一）现行环境行政公众参与制度的结构及特点

现行我国环境行政公众参与制度主要以制定政府义务为中心，该特点在环保法修改之前尤其突出。旧环保法只是原则性地规定，赋予社会与公众对危害环境的行为检举和控告的权利。并未明确公众的环境行政参与权，也没有规定政府保障公众参与的具体义务。环评法宣示性地阐释了公众以合适的途径参与环评的权利。并未明确制定环境公众参与权，只是表明国家对于公众参与的一种鼓励态度而已。该法要求除国家规定需要保密的情形外，在环评过程中，对可能造成重大环境影响的，应当征求公众的意见。类似规定完全是在强调政府听取意见的义务。《环评公众参与暂行办法》对环评法有关公众参与的规定进行了细化，其中所规定的公众参与一般要求、组织方式等也只是对政府义务的细化而已，而非关于公众环境行政参与权利规定的细化。

值得关注的是，新修订的环保法已经开始强调公众参与的权利。该法释明公众有权利获取环境信息、并享有参与和监督环保之权利，在法律上正式确立了公民依法享有参与环境保护的权利。该条款虽然只是一项原则性的规定，但却为今后强化公众环境行政参与权，建构完整的公众参与制度打开了一个突破口。

（二）现行环境行政公众参与制度的检讨

我国现行环境行政公众参与制度主要以政府的保障参与义务为核心进行建构，忽视对公众环境行政参与权的确认和保护，是一种单维结构的公众参与制度，存在以下三个方面的缺点，一是无法为公众的参与行为提供明确的指引。二是无法对现有的公众参与过程进行有序的控制；三是无法形成权利义务的互动关系进而无法保证公众参与制度的良好运行。

现行公众参与制度没有明确规定公众的环境行政参与权，使得公众的环境行政参与行为缺乏法律的指引，不知如何参与。我国环境法律法规为环境行政公众参与过程中的政府设定了义务，因此，政府可以依据法律设定的义务进行作为。而在缺乏公众环境行政参与权规定的情况下，没有法律的指引，公众在具有参与需求时，无法判断自己是否可以启动公众参与程序，或者是否可以参与到由政府启动的公众参与程序中以及应该如何参与。因此，容易出现公众参与不足的结果。特别是在政府不主动启动公众参与程序的情况下，公众又无权启动公众参与程序时，便不会有公众参与的发生。即便公众已经参与到环境行政活动中，由于缺乏参与权利的指引，公众往往只能按照政府事先设定好的参与程序进行被动参与，难以形成有效的参与。

四、环境行政公众参与制度二维结构的建构路径：以环境行政参与权的理论构造为核心

环境行政公众参与制度应兼顾权利与义务两个维度，才能形成良好的参与秩序，并保障有效参与。当前，制度的建构要从权利与义务两个维度入手，在权利维度方面，要确立公众环境行政参与权，在义务维度，要扩大政府保障参与义务的范围，强化政府的责任。如前所述，由于我国长期以来的立法实践一直以强调政府保障参与义务为核心，因此对政府义务的规定已较为完善。并且，学界关于公众参与制度的研究也长期强调政府义务，研究成果也十分丰富。故本部分将主要围绕公众环境行政参与权这一维度展开论述，从理论上对环境行政参与权进行建构，对于政府的义务和责任不做过多阐述。

（一）环境行政参与权之理论基础

环境行政参与权属于行政法上的权利，本质上是一种公法权利，对其进行构造需要建立在公法权利理论的基础之上。德国著名公法学家耶利内克曾根据公民在国家中所处的不同地位对公法权利的类型进行了划分。耶利内克认为公民在与国家关系中具有四种法律地位，一是被动地位，二是消极地位，三是积极地位，四是参与地位。在这四种分类中，第一种使得公民对国家的完全遵从义务，没有行使公法权利之可能，另外三种法律地位则支持公民的公法权利，其中消极地位支持公民的自由权，积极地位支持公民受益权，参与地位则支持公民参与权［7］。作为一种基础性公法权利，参与权所代表的是个体作为国家的一个成员参与国家意志形成的地位。在不同的公法领域，参与权所指向的义务主体有所不同，例如，在宪法领域，公法权利所指向的义务主体可能是行政机关，也可能是立法机关和司法机关。在环境行政领域中，公众的环境行政参与权所指向的主要是行政机关。

耶利内克在上述基础上借鉴民法上的请求权方法进一步提出了基础性权利与功能性权利的区分。请求权方法乃是指处理案例以实体权利中的请求权成立与否为研讨中心，以请求权基础为出发点，典型地构造为“谁得向谁，依据何种法律规范，主张何种权利”［8］。就公法权利而言，同样可以适用③。就环境行政参与权而言，公民享有参与请求权。此种参与请求权乃是干扰防御请求权和给付请求权的混合体。一方面，环境行政参与权包含请求行政机关提供参与条件和参与机会的权利，此种情况下的请求权属于给付请求权。另一方面，当行政机关侵犯公民的环境行政参与权而违法做出环境行政行为时，公众享有撤销违法行政行为的请求权或者补正违法程序的请求权，此种情况下的请求权目的在于回复或确保环境行政参与权不受侵害或限制的圆满状态，属于干扰防御请求权［9］。

公法权利理论的分析思路在于公法权利主体基于公法的规定，享有一定法律上之力，得以向国家，一般是政府，请求一定作为、不作为或容忍，以实现个人的利益［10］。当公法上的权利受到侵害时，权利主体可以基于公法权利申请行政复议或者提起诉讼。对于公众环境行政权的构造而言，同样可以区分为基础性权利和功能性权利。环境行政公众参与权包含基础性参与权和功能性的参与请求权。

此外，作为一种公法权利，环境行政参与权的确认，除了作为公众环境行政参与制度建构的基本要素之外，更为重要的意义在于破除过去“官尊民卑”的陈旧观念，彰显人民在环境行政过程中的主体地位，确立公众与行政权之间对等的法律关系［10］。人民享有公法上权利的规范根源，立基于基本权利的宪法保障，也是宪法保障人权的必然结果。

（二）环境行政参与权之具体权利类型

环境行政公众参与权包含基础性参与权和功能性的参与请求权。基础性的环境行政参与权并非一项单一的权利，而是包含多项子权利的权利束，如公众参与启动权、获取信息权、参与意见表达权等。如前所述，环境行政公众参与的过程乃是公众与政府、企业行为互动的过程，公众在此过程中的行为包括参加行政活动、发表意见、获得反馈、参与决定等行为，为了使得每一个参与行为都具有规范基础，保障各行为的有序、有效进行，应该根据各类型行为设定相应的权利。环境行政公众参与活动中公众参与行为可以归纳为四种类型，一是参加行政活动，二是表达意见，三是获得回应，四是参与决策；并且，由于公众的参与行为乃是前后相继的连续性行为，因此环境行政参与权各子权利的赋予应该保持连续性，前后衔接，覆盖到环境行政参与全过程，构成一个完整权利体系④。

基于基础性权利产生的参与请求权需要与基础性权利相对应。如果可以直接通过立法确认参与请求权最好，如若不行，公众参与权本身即可以推导出参与请求权。诉权本质上是一种向法院请求法律救济的请求权，属于广义上的公法请求权范围。此处的环境行政参与请求权是一种实体法上的权利，可以不通过诉讼而直接向行政机关行使。当环境行政机关履行了相应的义务，公民便无需通过法院寻求救济［9］。当环境行政机关没有履行相关的义务时，法律可以赋予公民诉权，通过司法渠道进行救济。

（三）环境行政参与权之权利主体

环境行政参与权的主体应该包括公民、企业和相关组织，不应该做过多的限制。按照奥尔胡斯公约对公众的定义，公众指一个或数个自然人或法人，以及其依照国家法律成立的协会、组织或团体。而所涉公众的范围指对于正在受或可能受环境决策影响，或于环境决策中具有利益的公众。为贯彻公约目的，宣传环境保护并符合本国法律任何相关要求的非政府组织，视为具有利益⑤。对于环境行政参与权的主体范围可参照奥尔胡斯公约的规定，作宽松的理解。由于环保组织对于公众参与能力的提升具有重大的帮助，要特别注重保障环保组织的参与权利。

在具体的公众参与制度设计中，如何识别应该参与的“公众”是一个难题。参与公众的选择问题直接影响到参与效果。在圆明园防渗漏工程中出现小学生代表参与的现象无疑是一个笑话。由于信息不充分，环境行政部门无法从广大公众中准确确定参与主体，倘若政府强行制定参与的公众，不但有悖公众参与的目的，甚至会适得其反，引来更大的责难。为降低信息成本，可以在参与活动进行之前，通过网络、电视、公告等渠道广泛发布信息，“征集”参与的公众。在政府详细公开信息的前提下，公众个人对于自身是否受影响和受多大影响最为了解，具有信息优势。因此，对于有意愿参与的公众实行登记，并要求登记人员列举其认为可能受到的影响，并提出初步的证明，从而识别出可能受影响的公众，并保障其参与的权利。若参与人数较多，则可由其推选出代表。对于有意愿参与的环保组织，原则上应该同意，若参与的环保组织过多，可由其推选出代表参加。

（四）环境行政参与权之规范基础与立法确认

环境行政参与权的规范基础有两个来源，一是直接来源，即来源于法律法规的直接确认；二是间接来源，即通过政府相关义务或职责中推导出环境行政参与权，是一种间接的确认。

就直接来源而言，如前所述，我国现行的公众参与制度主要以政府义务为核心进行建构，因此很少在法律上直接对公众的环境行政参与权作出明确的规定。新环保法在这方面作出了突破，明确了公众依法享有获取环境信息、参与环境保护、监督环境保护的权利，环境行政参与权作为公众参与环境保护权的组成部分，获得了法律上的正当性。在缺乏明确规定的情况下，环保法关于任何个人和单位均有权利对污染和破坏环境的行为人（包括单位）进行检举、控告的规定，以及其他污染防治法中的类似规定也可作为公众环境行政参与权的解释基础。

就间接来源而言，通过现行环境行政公众参与制度中对政府保障参与义务的规定，可以作为推导公众享有环境行政参与权的规范基础。从政府职责或义务中推导公民的环境行政参与权需要借助于保护规范理论⑥。当法律所规定的政府保障参与的义务的规范目的不仅仅是公共利益，还包括保护公民个体利益时，可以从义务性规范中推导出公民的环境行政参与权。由于法律关于政府义务的规定并不都满足上述条件，因此很多情况下无法从中推导出公众的环境行政参与权，仍需在立法上对公众的环境行政参与权进行直接的确认。

（五）环境行政参与权之司法保障

有权利必有救济，反过来说，无救济便无权利，环境行政参与权同样需要司法的保障。我国当前的环境公益诉讼主要以民事公益诉讼为主，且原告主体资格受到较大约束，其在保护环境的实效方面影响有限，应该建立环境行政公益诉讼作为补充。环境公益诉讼的理论依据多种多样，但是基于环境行政参与权和环境行政参与请求权对环境行政公益诉讼进行完善不失为一种可取的路径。通过对行政诉讼类型的调整，将环境行政参与权纳入到受案范围之中进行保护。例如，结合行政法上的请求权类型对我国的行政诉讼类型进行调整和完善，使得环境行政参与请求权通过相应的诉讼类型得以进行司法审查和保障［9］。

（六）政府保障参与义务的扩大与责任的强化

政府保障参与的义务是公众参与制度建构的另一个维度，我国环境立法对于政府保障参与义务的规定已经形成基本的框架，今后对政府环境行政义务的完善应该沿着两个方向进行，一是扩大政府保障参与的义务范围，二是强化政府违反保障参与义务的法律责任。现行环境行政公众参与制度主要适用与环境影响评价领域，并集中在建设项目，应该扩大到规划。根据国外有关公众参与环保的实践和国内的现实情况，必须逐渐对公众参与行政决策的领域予以扩张，促进公众参与环境行政决策以及环境行政规制的整个过程，而不仅是我国目前法律规定的参与范围：建设项目及规划的制定［11］。并且，要明确规定政府对于公众意见及时回应的义务，回应的方式应该是公开的，一般公众可以获取的。

五、结语

当下环境邻避运动的涌现以及矛盾冲突的激化，从法律制度上分析，同我国环境公众参与制度的畸形发展是相关联的。长久以来，我们贯彻“解决纠纷”的指导理念来不断加大政府义务，但忽视恢复公民参与权利的维护，使得我们的环境行政问题不断被激化，公民没有法律框架内的合法途径解决，只能寻求不断上访或者其他更加激烈的方式。风险治理不应当被运用到公众参与领域，法律所能做的不仅仅是在强化政府义务这一个维度，更应该构造公民参与权利这一维度，实现政府保护与公民参与的良性互动，实现环境行政公众参与制度的价值。

注释

①早在2004年，时任环保总局副局长潘岳便指出“中国环境保护有法不依、执法不严，公众参与的民主法治机制不足是重要原因”。参见潘岳：《环境保护与公众参与》，载《理论前沿》2004年第13期。

②在环境治理中，鉴于高度风险的背景，立法往往是进行框架性规定，并对环境行政部门授予较大的权力，以充分发挥环境行政部门自身的专业优势。同样的，司法部门也秉持一种保守的态度，尽量避免涉及环境保护的专业性问题，充分尊重环境行政部门的判断和决定。

③公法权利理论在我国台湾地区已较为发达，如台湾地区学者李建良教授所编写的行政法教材《行政法基本十讲》已将公法权利作为专章进行论述。公法权利在大陆地区也越来越受到重视，相关论著不断推出，如徐以祥：《行政法学视野下的公法权利问题研究》等。

④有学者将此处所列的权利类型作为行政参与权的权能，并进行相应的分类。由于环境行政较为复杂，在不同的环境行政活动中，公众参与权的权能会受到不同的限制，将不同的权能以权利类型表示出来，并通过立法进行直接的规定，会显得更加明确，无需在执法或司法过程中作进一步的解释。参见邓佑文：《行政参与的权利化：内涵、困境及其突破》，载《政治与法律》2014年第11期。

⑤在奥尔胡斯公约规定所涉公众的范围，对环境行政参与权的主体范围的确定提供了参照。

⑥保护规范理论是诉讼原告资格条件的理论，该理论认为提起诉讼的原告应是具有“法律上的利益”者。最早将保护规范理论予以立法确认的，是日本1962年《行政实践诉讼法》，该法规定了行政诉讼原告资格条件之一便是原告必须具有法律上的利益，才可以有针对地提起诉讼。

［1］叶俊荣.环境政策与法律［M］.台北：元照出版有限公司，2010：333.

［2］朱谦.公众环境保护的权利构造［M］.北京：知识产权出版社，2008：71-79.

［3］张文显，姚建宗.权利时代的理论景象［J］.法制与社会发展，2005（5）：3-15.

［4］郭道辉.把权力关进笼子先要把权利放出笼子［EB/ OL］.（2014-12-26）［2016-3-19］.http：//www.21ccom. net/articles/china/ggzl/20141226118142.html.

［5］李步云，杨松才.权利与义务的辩证统一［J］.广东社会科学，2003（4）：124-127.

［6］张文显.法理学［M］.北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2007：141.

［7］徐以祥.行政法学视野下的公法权利问题研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2014：25.

［8］王泽鉴.法律思维与民法实例［M］.北京：中国政法大学出版社，2001：50.

［9］徐以祥.行政法上请求权的理论构造［J］.法学研究，2010（6）：29-39.

［10］李建良.行政法基本十讲［M］.台北：元照出版有限公司，2012：259-260.

［11］史玉成.环境保护公众参与的理念更新与制度重构——对完善我国环境保护公众参与法律制度的思考［J］.甘肃社会科学，2008（2）：151-154.

［责任编辑：胡亭亭］

Reflection and Reconstruction：the Two-Dimensional Structure of Environmental Administrative Public Participation System

YANG Chang-biao
（Economic Law School，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing，401120，China）

The purpose of public participation in environmental administration is to realize the rational，namely，promote environmental administrative democracy，justice and scientific.Rational results meet the agreed requirements of the public participationprocessrational，orderlyparticipationandeffectiveparticipation.Environmentaladministrativepublic participation is the main body behavior interaction process，the law by the rights and obligations to control the behavior of the subjects to the configuration，implementation involved in ordering and effectiveness.The current system emphasizes the duty of ensuring the public participation in government，and ignores the environmental administrative participation of the public，makes the rights and obligations，the interaction mechanism of the failure affecting the effects of public participation system.Improvement of the system of public participation in two dimensions needs to attach importance to the rights and obligations，on the one hand，to identify and protect the public's environmental administrative participation，on the other hand，to increase the government duty of ensuring the participation，strengthening the legal responsibility of the government.

environment administration；public participation；environmental administrative participation

D63-31

A

1674-8638（2016）03-0099-06

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.03.019

2016-03-31

司法部国家法治建设与法学理论研究项目“环境行政罚款的适用与完善”（14SFB20043）

杨昌彪（1989-），男，河北张家口人。硕士研究生，研究方向：环境法学。