付　彤（安徽大学法学院，安徽合肥230601）

我国工伤待遇责任主体研究
——从我国工伤保险基金先行支付制度谈起

付彤
（安徽大学法学院，安徽合肥230601）

自雇佣关系产生以来，雇工即劳动者就处于弱势地位。当劳动者发生工伤时，其弱势地位则显得愈加明显，也更加刺眼。我国《工伤保险条例》的颁布意味着通过社会保险的方式，将职工工伤风险分散化。当用人单位为劳动者缴纳了工伤保险，相关工伤待遇则由社会保险基金支付，相反，则由用人单位支付，这一制度使得工伤待遇的追偿路径形成了“双轨制”，不便于劳动者要求工伤待遇，更容易造成社会混乱。而根据国家责任原理，需要将劳动者与用人单位分离，将原来的“三角关系”转化为两种“对象关系”，即国家作为工伤待遇的责任主体，直接与劳动者或用人单位联系。

工伤待遇；先行支付；国家责任；社会保险基金

国务院颁布《工伤保险条例》对我国在企职工因工受伤之后的工伤待遇的问题，支付主体、支付内容等进行了规定。当用工单位根据法律规定为职工缴纳工伤保险费用时，因工伤所相关的医药费、伙食补助费、一次性伤残补助金等费用由国家社保部门以社保基金支出；反之，因用工单位未依照规定为单位职工购买工伤保险，前述等费用支出则完全由该单位承担。这种规定将劳动者获偿工伤待遇的渠道划分成两个部分，即购买工伤保险的和未购买工伤保险的，并由此产生不同的后果，一般的公司为利益驱动，要其支付劳动者工伤待遇的难度明显大于社保基金。笔者对合肥市工伤职工维权情况进行了调研，从中发现劳动者要求工伤待遇的时间以及结果与用人单位是否为其缴纳工伤保险有着不可忽视的关系。经过笔者对合肥市工伤职工维权调研分析，在合肥市登记用工单位未为职工购买工伤保险的案件中，工伤职工依法求偿工伤待遇的打折率①平均数为65.7%，而在缴纳过工伤保险的案件中，打折率则为83.3%。而是否缴纳工伤保险的“决定权”大多在企业手中，作为受保的劳动者往往只能被动承受不利结果，但在《劳动法》、《劳动合同法》等法律法规关于这种情况（即企业不为职工缴纳社会保险）所注明的救济方法只有“即时解除劳动合同”以及要求补缴社会保险。用工单位作为违法惩罚所补缴的社保费用在实践中往往无法为社保基金支付的费用“埋单”。非己之错却要本人承担所遭受的不利后果，显然违背了法律公平正义的原则。基于在索偿工伤相关补偿费用支付中遇到的问题，我国于2010年10月28日通过了《社会保险法》，并于2011年7月1日正式实施。《社会保险法》的通过和实施，意在借助法律手段确立在劳动者工伤条件下，通过社会保险基金机构，先行支付工伤职工有关工伤待遇补偿的制度，运用国家强制力来保障工伤职工的合法权益。

笔者认为，要从根本上解决这一问题，需要统一工伤待遇的责任主体，实现工伤职工求偿路径和方式的统一，简化求偿程序，弱化求偿难度，缩短求偿时间。而实现这个目标的方式就是发挥国家的作用，这不仅是社会保险性质的体现，也是维护广大工人利益的需要，更是我国社会主义制度的归宿。

一、我国工伤保险基金先行支付制度的理论分析

我国于2011年7月1日正式实行的《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》（以下简称《暂行办法》）为我国工伤保险基金尝试建立的先行支付制度提供了政治和法律上的肯定，在法律实施上为该支付制度确立、实施、申请步骤、事后追偿等细则上提供了保障和支持。笔者认为，这种“先行支付”方式是对《工伤保险条例》颁布后所形成的工伤待遇求偿“双轨制”的一次改进，是国家对工伤应有公司或企业负责补偿的传统观念的一次根本上的转变，也是政府统筹社保基金从事劳动者工伤补偿的一种大胆尝试，具有重大的理论和现实意义。

（一）工伤保险基金先行支付的概念

所谓先行支付，即为本不负支付义务的主体为实际责任主体提前向债权人支付相关债务，以达到维护债权人利益的目的。笔者通过对合肥市工伤职工维权案例的分析，并根据《社会保险法》等社会保障性法律法规中相关解释定义，结合我国在社会保险范围内先行支付制度的操作和适用情况，认为该制度的主体是工伤劳动者、用工单位以及代为支付的社会（工伤）保险基金机构，客体则是依据国家相关法律规定确定的社会保险法律关系，前提条件是用工单位未按照规定为劳动者缴纳社会保险费用，适用条件是用工单位故意拖欠或拒绝向受伤职工补偿费用。综上因素故而定义为：当发生用工单位应依法为劳动者办理社会保险而未办理的情况，该单位劳动者因公发生达到一定程度的伤害时，该用工单位应依法向工伤劳动者支付所有因工伤而产生的补偿性待遇费用。而若公司拒不支付时，工伤保险机构可以依申请提前向工伤职工支付该笔费用，并在向工伤职工先期代为支付一系列费用后取得原该劳动者依法向用工单位求偿的权利，就支出的费用依法向该用工单位主张偿还代付的费用②。

根据笔者对工伤保险基金先行支付制度定义的分析，可以将该制度进行分割：第一部分是在用工单位拒绝承担劳动者工伤后的治疗费用和补偿费用时，工伤保险基金机构代用工单位提前给付的支付行为；第二部分是工伤保险基金机构向劳动者给付费用后依法代位向用工单位追偿的行为。在支付行为部分中，需要明确的是，只有当用工单位没有依法为劳动者办理工伤保险的情况下，该用工单位才可能作为支付行为的最终责任承担人。这也是《社会保险法》中关于适用先行支付制度的前提条件。当企业依法为职工办理并缴纳工伤保险时，出现职工工伤，主要工伤待遇是由保险基金机构承担，此时不适用先行支付制度，最终费用承担者是国家。这是该项制度实施的基础前提，应在讨论时引起特别注意。在追偿行为部分中，基金机构追偿的权利来源是基金机构能否顺利实现追偿权利及资金安全的重要因素。参照债法中第三人代位权的取得规则，工伤保险基金先行支付工伤待遇后，依法代位取得劳动者向实际责任主体——用工单位进行追偿的权利。基金机构可以通过行政手段或司法手段，要求用工单位偿还基金机构实际支出的费用。这种追偿行为是凭借国家力量进行和保障的。从这个层面上来说，工伤保险基金的先行支付制度实际上是将工伤职工与用人单位之间关于工伤待遇的债权债务关系转化为国家与工伤职工、国家与用人单位之间的债权债务关系，这种国家强制力参与的方式，能够有力地维护工伤职工的合法权益，保证工伤职工能够获得依法享有的工伤待遇。

（二）工伤保险基金先行支付的意义——回归国家责任的理念变革

本文中分析的工伤保险基金先行支付制度的确立，是国家为了维护劳动者合法权益能够得到保障，工伤时可以及时得到救治。国家将实质上应该由雇主承担的“最终私人支付”转化为由社会保险基金承担的“及时集体支付”，这种转变不仅可以让劳动者提前得到资金及时治疗，还可以提高社会保险部门的工作效率和职能效率。未参保职工在该制度中获得工伤补偿方式和已参保职工获得工伤补偿方式基本一致，均受益于工伤保险制度。

社会化的工伤保险制度源于工业化的加深，伴随着机械化大生产，工作的安全风险加大，工伤频发，事故所导致的结果促使国家确定起一种区别于“私人”的工伤补偿制度［1］，以降低风险责任，分散责任成本，本文所描述的国家社保基金先行代为支付的机制即是其中的一种［2］。而工伤保险基金的先行支付制度基于社会保险权以及国家责任原理，简化未参保工伤职工寻求救济的程序和难度［3］，也体现了社会公平和分配正义法治理念。

二、我国工伤保险基金先行支付制度的实证问题研究

上文中，笔者从理论上分析了工伤保险基金先行支付对职工权益维护方面的作用，但是自该支付机制确立以来，全国各地的社保机构处理的成果案例却很少。笔者从合肥市蜀山区人民法院的一份判决书③着手，分析这种良性制度无法良性实施的症结所在。

基本案情如下：原告凌某为职工万某的妻子，被告为合肥市工伤生育保险管理中心。万某2011年12月5日在公司承建的工程搭建工棚时，从车棚顶上落地受伤，经抢救无效死亡。2012年3月5日，县人力资源和社会保障局认定万某为工亡；因万某并未参保，2012年9月18日，区劳动人事争议仲裁委员会裁决公司向万某家属支付丧葬补助金、供养直系亲属抚恤金以及一次性工亡补助，裁决生效后，公司并未实际支付相关费用；原告向人民法院申请强制执行，但执行过程中发现，该公司被吊销营业执照，暂无财产可供执行；2014年9月26日，人民法院裁定中止执行；2014年10月11日，原告向被告申请工伤保险基金先行支付，2015年1月17日，被告作出不予受理的答复。在该案中，原告关于工伤保险基金先行支付的请求完全符合法律的规定，甚至没有一丝特殊情形，却被工伤保险基金“无情拒绝”。

（一）制度配套实施细则的缺失

判决书中对于被告的辩称写到，“由于此类情况被告是第一次遇到，目前也没有任何参考标准和操作流程，故作出不予受理决定”。自2011年《社会保险法》颁布实施至今，已有5年的时间，在这5年内，合肥市对工伤保险基金的先行支付仍然无统一的实施细则。不仅是合肥市，根据义联2012年调研报告，90%以上的城市拒绝受理先行支付的原因是“没有实施细则”④，这造成社保机构无法实际执行该项制度，也是先行支付不能正确实施的直接原因。由此可知，社会保险经办机构在执行法律法规政策时，遵循的是具体的操作实施细则，只有落实可操作性的实施细则，先行支付方能从源头上得以实施［4］。

（二）工伤职工的求偿过程漫长

通过《工伤保险条例》第6条的解读：未办理工伤保险的劳动者，遭受工伤之后，所在单位若有法定的四种不支付工伤待遇的行为，则可以请求工伤保险基金先行支付。据此，实际上因公受伤的劳动者可向社保基金先行支付提出申请的步骤为：首先，劳动者的伤情被认定为工伤，受伤较为严重构成伤残的，需鉴定伤残等级，并由此确定工伤待遇的具体支付金额；其次，用人单位支付工伤待遇，若无法私下与用人单位达成工伤补偿协议，则需经过劳动仲裁，取得仲裁委员会的仲裁裁决书或调解书；再次，仲裁裁决书或调解书生效后，用人单位存在法定的四种不支付工伤待遇的情形；最后，职工方可根据《社会保险法》以及有关法律法规向国家社保基金机构申请先行支付。

在此过程中，工伤认定的决定期最长为60日，伤残等级鉴定期限最长为60日，必要时可以延长30日。其中若存在材料补齐以及当事人提起行政复议、行政诉讼等情况，期间会进一步延长。劳动仲裁的期间最长为60日，但若仲裁裁决生效后，用人单位提起诉讼，或拒不执行，需要劳动者申请强制执行，则时间又会继续延长。在本案中，从职工万某死亡到其家属申请先行支付，期间近3年，在其他非工亡的工伤案件中，若无法及时获得医疗费用，无疑会延误工伤职工的最佳治疗期，加大因无法及时医治患上后遗症甚至其他病症的可能性，对伤者的家庭生活和社会生产造成极大影响。同时，可持续劳动能力无法及时修复，将增加社会成本。这种漫长的求偿过程对各方都有百害而无一利。

（三）社保基金机构追偿难度大

从笔者概括归纳的定义中不难得出：社保机构的基金循环补充以及确定资金安全的重要方法就是追偿。《暂行条例》第6条规定了用人单位不支付工伤保险待遇的几种情形，其中包括其被依法吊销营业执照或在法院强制执行的过程中被迫中止执行的，在该种条件下，因工受伤的劳动者方可向基金请求国家先行支付各项补偿。此时国家社保机构依据劳动者的申请给予支持，便获得了向用人单位的追偿权。但实际上被追偿单位已出现《暂行条例》法定拒不支付的情况或发生其他事实上已经无法支付工伤待遇的，那么这无法追偿的损失应当由谁承担？根据该制度，这笔坏账损失实际上是由社保基金来承担。结合我国社会保险参保现状及收支情况来看，基金体系面临将是半数以上实际未被纳入工伤保险中的劳动者。基金体系无法承担将由先行支付工伤待遇造成漏洞的巨大风险，这是无法承受的事故成本［5］。并且从社会整体来说，社保基金的经济来源为各依法缴纳工伤保险的用人单位，所以从另一角度来看，守法的雇主在为违法的雇主埋单，这与法律的公平正义原则相违背，也损害了守法者的利益。

本文所列举的问题正是在运行过程中先行支付制度在试图解决工伤保险体系“集体责任”不足的反映。同时，仍无法全面实现工伤的“集体责任”制度，并未考虑实际运行过程中具体的操作方法，仅仅规定了框架，而无血肉，则无法了解制度的缺陷，劳动者无法运用到合法求偿的实践当中。

三、我国工伤保险责任主体的确定

从上文中笔者指出，工伤保险基金的先行支付制度仍然无法实现维护工伤职工合法权益的目的，主要表现在配套实施细则的缺失、求偿过程漫长以及工伤保险基金追偿困难方面，最终在实践中即表现为先行支付制度实施难问题。笔者结合国家责任原理认为，应当实现工伤保险基金对工伤风险的概括承受，即国家作为工伤保险的最终责任主体。笔者将从实施这种风险承担的原因和实施路径两个方面进行探讨。

（一）工伤保险基金对工伤风险概括承受的原因

1.社会保险性质的本质要求

社会保险理论如是说，生产企业主为职工办理社保，同时将员工的社保费用全额计入生产投入，进而折算平均分摊在所用产品（服务）上，最终由通过消费者购买产品（服务）的方式承担，将社保费用投入的成本和风险分散在每一个社会成员身上。但社会保险作为我国政府进行宏观调控进行再分配干预社会方式之一，本质上“是保障劳动者年老、疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件的一种生活保障政策［2］”。

而工伤保险作为社会保险的一种，不同于私法领域中的商业保险，因具有国家保障性质使得其具有浓厚的公法色彩，并非仅为利益驱动模式，还包含了对公民社会生活保障以及社会和谐的考虑。因此就工伤保险的本质而言，其不仅包含了对雇主赔偿责任的保险化，还有对劳动者生存保障的特殊功能。工伤保险对于工伤风险的概括承受正是反映了其作为社会保险来保障每位劳动者生命健康权的本质。

2.国家责任的必然要求

保障人民合法权益是政府存在的需要，也是存在的必要［6］。我国作为社会主义国家，国家责任是保障人民基本生活水平的坚实后盾，决定了社会保险制度体系具有稳定性和公平公正性的属性。《社会保险法》中着重体现我国政府通过社会保险所承担的国家责任，明确了政府在社会保障以及社会保险制度体系中的地位和职责，要求政府充分发挥政治、经济、文化职能保障公民的社会保障权益，以促进社会和谐稳定地发展。放置于工伤这一法律关系中，表现为政府有责任通过社会保险等手段进行国民收入的再分配，对遭受工伤事故的受害者予以补偿。

工伤保险对工伤风险的概括承受的实质是为了保障每个在岗职工的基本权利，也是对“人生而平等”的一种诠释。国家对职工工作风险进行统一的管理，发生工伤后首先由社保基金支付相关待遇，与是否缴纳了工伤保险费无关，第一时间保障劳动者的权利，而事后的追偿问题由国家通过社会保险的强制力来解决，表现出作为劳动者坚强后盾的“国家温度”。

（二）工伤保险基金对工伤风险概括承受的路径和意义探讨

1.工伤保险基金概括承受工伤风险的路径

工伤保险对工伤风险的概括承受简单归纳为以下内容：劳动者与用工单位所在的劳动关系一旦成立，同时二者的工伤保险法律关系即告成立，这种工伤保险法律关系与一般保险法中的保险关系类似，国家社保基金部门作为保险人，用人单位为投保人，劳动者为被保险人，保险人对劳动关系中的工伤风险承担责任。在劳动者出现因工受伤的情况后，劳动者作为被保险人有权向保险人即国家社保基金部门要求提前支付工伤补偿性待遇费用，而完全不受企业雇主是否为其办理工伤保险这一事实的影响。其实在这一体系下，三者构成了两种不同的法律关系，即国家社保机构与劳动者组成的工伤待遇的给付关系，与企业雇主间形成了社保的征缴关系，割断了企业雇主与劳动者二者有关工伤补偿待遇求偿的联系。

2.工伤保险基金对工伤风险概括承受的积极意义

从现实角度来看，若实现全面的集体责任制度，工伤的风险均由社会保险基金承受，将会产生几个方面的积极影响：首先，作为工伤职工，在被认定为工伤后，可直接向社保基金申请支付相关工伤待遇，节省与用人单位进行劳动争议的时间，缩短工伤待遇求偿的时间，同时也减小了职工求偿的难度，保障其权益的实现；其次，作为工伤保险机构，需要向所有被认定为工伤的劳动者支付工伤待遇，而无论劳动者是否依法购买了工伤保险，这虽然表面上增加了工伤保险基金的压力，但另一方面也促使国家社保机构扩大其资金储备量，最直接的方法为对用人单位缴纳工伤保险的行为进行更为严格的监督，加大对不依法为员工缴纳工伤保险单位的惩罚力度，强调工伤保险的强制性；再次，作为用人单位，在职工发生工伤后，不需要花费额外的人力、物力与工伤职工就工伤待遇问题进行争议，也无法对自身的违法行为抵赖，而是直接由相关行政机构对其处罚，减少了用人单位的资源浪费，从而实现工伤保险待遇的良性循环。

笔者根据社会保险的集体责任原理，结合我国工伤保险基金先行支付制度的实施现状，提出了社保基金对工伤风险概括承受这一实现工伤保险集体责任的建议，即国家作为工伤保险待遇的第一承担者，从根本上消除劳动者与用人单位二者因工伤保险费用产生纠纷的不稳定因素。实际上，我国工伤保险的先行支付制度是工伤保险对于其概括承受的一次尝试，是我国实现完全的集体责任制度的中间阶段，也是必经阶段。

注释

①此处的打折率指工伤职工最终拿到的工伤待遇金额与劳动仲裁申请书中所请求金额的比率。

②本文主要探讨的内容成立前提为“用工单位未依照法律规定为劳动者办理工伤保险，发生工伤事故”时，而“用人单位不支付”的情形。

③（2015）蜀行初字第00017号判决书。

④参见：工伤保险先行支付施行三年多地仍难落实，财新网，http：//china.caixin.com/2014-07-03/100698868. html。

［1］李坤刚.工伤补偿制度：起源、问题与解决［J］.法律科学（西北政法学院学报），2007（6）：97-105.

［2］李满奎.工伤保险的强制性及其实施路径研究［M］.北京：法律出版社，2014：54，133.

［3］尚洪剑.工伤保险基金先行支付制度研究［D］.大连：东北财经大学，2013.

［4］管澄伟.工伤保险基金先行支付制度的反思与完善［D］.苏州：苏州大学，2014.

［5］郑晓珊.工伤保险法体系——从理念到制度的重塑与回归［M］.北京：清华大学出版社，2014：308.

［6］黎剑飞.法律蓝本中的民生愿景［J］.中国人力资源社会保障，2011（1）：14-15.

［责任编辑：欧世平］

Research on the Subject Liability in the Work-Related Injury Treatment—From the Advance Payment of the Work-Related Injury Insurance Funds

FU Tong
（School of Law，Anhui University，Hefei 230601，China）

Since the employment relations came into being，the employees，i.e.the laborers，have been in a vulnerable position.When the work-related injury happens in the laborers，the vulnerable position is more obvious and harsher.The issue of“Regulations on Work-Related Injury Insurances”means the risk of employees work-related injury is dispersed by means of social insurance.When the employer organizations pay work-related injury for the laborers，the relative workrelated injury treatment is paid by social insurance funds，on the contrary，paid by the employer organizations，such a system makes the recovery path of work-related injury treatment，the double-track pricing system，which is inconvenient for laborers to ask for work-related injury treatment，thus，easily leading to social chaos.According to the principle of state responsibility，it is necessary to separate the laborers and employer organizations，transfer the original“triangular relations”into two“object relations”，that means the state connects with the laborers or employer organizations directly as the subject of liabilities of work-related injury treatment.

work-related injury treatment；pay in advance；national responsibility；social security fund

D92

A

1674-8638（2016）03-0094-05

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.03.018

2016-03-02

付彤（1994-），女，安徽马鞍山人。硕士研究生，研究方向：劳动法学。