农村宅基地在新型城镇化进程中的价值探析

2016-03-15周丹萍

湖北经济学院学报·人文社科版 2016年1期

关键词：宅基地使用权农村宅基地新型城镇化

周丹萍

（安徽工商职业学院，安徽合肥231131）

农村宅基地在新型城镇化进程中的价值探析

周丹萍

（安徽工商职业学院，安徽合肥231131）

摘要：农村宅基地利用与新型城镇化之间并非对立关系，通过研究农村宅基地价值的实现方式可促进我国新型城镇化的进程。首先分析当前农村宅基地闲置率偏高的主要原因，再找出宅基地利用与新型城镇化的关系，最后通过制度设计将闲置宅基地通过有偿退出换取社保、整合开发建设农村基础设施和流转融资等方式来实现其价值的最大化。

关键词：农村宅基地；宅基地使用权；新型城镇化；宅基地价值

伴随着我国城镇化进程的加快，农村宅基地（含地上自建房，下同）的利用率逐渐下降，尤其是在劳务输出地，宅基地被大量闲置。由于宅基地使用权是通过低偿方式（吴远来、胡贤辉，2011）获得的无期限限制的权利，难以通过公权来实现宅基地价值的最大化，且宅基地使用权属于私权，应避免公权的过度干预。笔者以新型城镇化进程对农村宅基地的价值需求为出发点，以尊重农户意愿为原则，探讨实现宅基地价值的多重路径。

一、农村宅基地闲置率偏高的原因分析

（一）城镇化进程中形成大量的“离地”农业转移人口

据中国科学院地理科学与资源研究所2012年3月发布的一份调查报告显示，因农村宅基地废弃等因素造成的村庄土地闲置面积已达一亿多亩，农村宅基地的闲置率高达15%。而按照国家新型城镇化规划，2014年至2020年间，我国又将有3.3亿农民工实现市民化。“农民工”作为我国城镇化进程中产生的群体性概念，几乎成为农业转移人口的代名词。进入新世纪以来其自身发展呈现出新的特点，新生代农民工的融城能力更强，市民化期望值更高，老一辈农民工“离乡不离地”的观念正在逐步被“离乡又离地”的新观念所取代，当国家出台的政策符合新生代农民工对于土地价值的期许时，这一新观念将很快成为现实。“离地”农民市民化是造成农村宅基地闲置率偏高的主要原因。

（二）宅基地所有权人的主体虚位导致管理缺位

建国初期，农村宅基地归农民私有，宅基地所有权作为完整的物权可以由农民自由支配，包括买卖、出租和继承等。1956年起，中国大部分农村实现了农业合作化，①社员宅基地属于集体所有，农户依申请可以获得宅基地使用权。此后，宅基地所有权人只能是农民集体，包括乡镇人民政府、村民委员会和村民小组。而在现实中，宅基地的分配与管理缺乏制度约束，村民自治制度也令宅基地监管缺乏统一标准，集体所有权主体是虚位的，村干部代行了大部分宅基地所有权。

宅基地所有权人主体的虚位势必导致管理的缺位。目前我国宅基地登记制度还未完善，宅基地退出机制尚未建立，同一宅基地产权不清，宅基地面积超标，一户多宅地、宅基地隐性流转等现象长期存在，这是造成宅基地闲置率偏高的原因之一。

（三）《继承法》允许宅基地自建房作为遗产继承

宅基地使用权被《物权法》定位为用益物权，村民依法享有宅基地使用权，所有权则归集体享有，因此宅基地所有权与使用权相分离，宅基地不得单独作为遗产被继承。但依据“地随房走”的原则，当宅基地上的自建房出现继承法律关系时，房屋属于公民私有财产，继承人可以继承房屋的所有权。在被继承的房屋灭失前，继承人可以享有该宅基地的使用权。

中国传统思想中的祖宅是父辈祖业的象征，《继承法》的上述规定意在顺应传统思想，保护亲情观念。如今，农村大家族式的居住方式已经被打破，大多数家庭在子女成年后都会与父母、兄弟姐妹分家，符合条件的农户均可申请获得宅基地建房。在产生继承法律关系时，父母、子女、祖父母、外祖父母、兄弟姐妹间互为继承人，“一户多宅”的现象由此产生，这是导致住宅与宅基地闲置的重要因素。

二、农村宅基地利用与新型城镇化的关系

2002年，伴随着党的十六大“新型工业化”战略的提出，学术界开始了对“新型城镇化”的研究。尤其是在党的十八大报告中指出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”②以来，“新型城镇化”成为理论研究和改革实践的热点。如前所述，新型城镇化进程中形成大量的“离地”农业转移人口，是造成农村宅基地闲置率偏高的主要原因，但是，新型城镇化与宅基地利用之间并非绝对的矛盾。新型城镇化是民生的城镇化（单卓然、黄亚平，2013）、公共基础设施的城镇化和人口自由迁徙的城镇化，这些都可以通过发挥宅基地价值来推动城镇化进程。

（一）宅基地与民生城镇化

解决农业转移人口的民生问题，首先应当建立城乡平等的社会保障机制，目前正在进行的户籍制度改革从一定程度上实现了城乡一体化，身份认同是平等城镇化的基础。但农村的社会保障起步较晚，传统的家庭养老观念与保障资金紧缺导致农村的就业、医疗、养老等民生问题难以快速有效解决。上海交通大学舆情研究实验室社会调查中心公布的《2013年中国社会保障调查报告》显示，农村户口人群中，只有29.6%的受访者购买了基本社会保险，普及率仅为非农村户口受访者的一半。一方面应通过宣传改变农民传统的养老观念，另一方面试点以宅基地使用权换取社会保险，不失为解决社会保障资金缺口的一种探索，实现“离地”农民以宅基地价值谋求民生的城镇化。

（二）宅基地与公共基础设施城镇化

农民对城镇化的渴望不仅在于提高收入、消除户籍差异等，新型城镇化对公共基础设施建设提出更高的要求。城镇化的核心实现路径呈现多样化特征，可结合农业转移人口的自身意愿和当地实际情况实现农业转移人口的就地市民化、城中村和城郊地区市民化、迁徙人口市民化等（赵红、王新军，2015）。就地市民化将在原地开展公共基础设施建设，如改造管网、拓宽公路、修建乡村公园和休闲健身场所等，基于对耕地的严格保护，公共基础设施用地主要依赖于宅基地的重新整合利用。

（三）宅基地与人口自由迁徙城镇化

受我国区域经济发展总布局的影响，当前农业转移人口的流动性较大，城乡迁徙、城际迁徙频率较高。随着一、二线城市生活成本的逐渐攀高，农业转移人口在城市的生活压力增大，收入水平不高导致其生存环境恶劣。但就业、养老、失去土地、城市生活不适应等成为农户宅基地退出的关键性约束因子（杨玉珍，2015），大多数农业转移人口既不愿意退出农村宅基地，又期望在城市定居。因此探索如何通过宅基地融资实现土地价值最大化，以土地融资收益抵消城市生活成本十分必要。安徽、重庆、广州、天津等地已经开始宅基地流转的试点，各地宅基地使用权的隐性流转已成事实，只有规范流转行为，让农民最大程度享受宅基地流转红利，才能更好帮助农民实现市民化。

三、农村闲置宅基地价值的实现路径

（一）构建宅基地有偿退出机制，以宅基地使用权换取社保

宅基地制度诞生初期就承载着对农民的社会保障功能，正因如此，我国对宅基地的买卖和出租有着严格的立法限制。随着人口流动的加快，宅基地无法“地随人走”，其社会保障功能被弱化了，农民对宅基地的依赖开始转向对社保的渴望。以养老保险为例，新农合养老保险金基数较低，农村居民参加城镇职工基本养老保险的保障性更强。而现行《社会保险法》规定，达到法定退休年龄时累计缴纳养老保险费用满十五年的，可以按月领取基本养老金，达到法定退休年龄时未缴满十五年的，可以在补缴后领取基本养老金。③由此可见，养老保险费用需要长期负担且缴费金额较大，在补缴时更会产生一笔巨大的开支。

以宅基地使用权换取社保既能转换宅基地的社会保障功能，又可为宅基地有偿退出提供动力。在宅基地与社保转换的过程中，各地应首先做好宅基地确权登记工作，制定符合地方经济发展状况的统一置换标准。

（二）宅基地重新整合利用，宽裕出来的土地实行“平行开发”

新型城镇化是公共基础设施的城镇化，但公共基础设施建设需要投入大量资金，政府财政投入难以及时到位，以市场化运作方式引入民间资本是新型城镇化建设的必经之路。通过建设新农村住宅小区对原有宅基地进行整合，宽裕出来的宅基地由民间资本进行商业开发。新农村住宅小区、乡村公园、休闲健身场所与商业开发用地一起形成“平行开发”。民间资本必须通过建设住宅小区和公共基础设施来获得商业开发的许可权。

“平行开发”制度解决了政府财政资金短缺的难题，相对成熟的市场化运作模式也为新型城镇化注入更多的现代商业气息。需要注意的是，“平行开发”只能在有商业化需求的乡镇地区适用，同时应尊重当地乡风民俗，对传统建筑进行特别保护。

（三）允许宅基地使用权流转，探索实行宅基地的出租、抵押与入股

目前宅基地流转方式主要有转让、赠与、出租、抵押、入股、置换与继承，由于农户对宅基地使用权的处分受到法律严格限制，导致土地隐性流转风险大，收益低。为更好的发挥人口自由迁徙过程中宅基地的融资功能，应允许宅基地流转。在上述宅基地流转方式中，出租、抵押和入股不会造成享有该用益物权的主体发生变化，法律应对其减少约束。规范出租人与承租人间的租赁行为，允许金融机构开展宅基地使用权抵押贷款业务，经股东协商一致宅基地使用权得投资入股。