洪平

（安徽大学社会与政治学院，安徽合肥230601）



基于“强政府与强社会”导向的城市社区治理

洪平

（安徽大学社会与政治学院，安徽合肥230601）

摘要：建国初期，传统的街道居委会制度的建立使得政府行政权力空前扩张，其权力格局明显以“强政府、弱社会”为特征。而在改革开放后，市场经济体制改革和事业单位体制改革使得传统以行政控制为基础的街居制已经无法解决现代城市的社区治理问题。面对现代城市社区出现的种种新问题，政府需要转换其角色，重构国家与社会的关系，还权于社会，通过基层民主政治建设培育社会组织力量，提升社区居民参与积极性，让社会组织、社区民众与政府一同管理社区公共事务，努力提高社区自身的自我管理、自我教育、自我服务能力。

关键词：社区治理；政府、社会关系；合作共治

英国著名的社会学家吉登斯曾经说过：“社区这一主题是新型政治的根本所在。[1]”城市社区的治理反映了政治权力和社会权力相结合的契合度，而城市社区是否能够健康发展，更是关系到国民素质的提升和整个国家经济社会发展的问题。因此本文从国家与社会关系的角度对城市社区治理进行深层次的探讨。

一、中国城市社区的发展历程

（一）计划经济时代城市基层社会管理组织

1949年新中国成立以后，我国实行计划经济体制，全面推行政社合一、政企合一制度。依据《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，各级城市设立了街道办事处，作为市辖区的派出机关，以便在基层政权建设和社会管理方面充分发挥作用。而居民委员会名义上是自治性的居民组织，但二者都仅仅起着桥梁的作用，其功能是协作政府与城市普通居民进行沟通、整合城市居民。这时候的政府处于一个绝对主导的地位，对社会进行全面的控制。

（二）市场经济时代城市基层社会管理组织

改革开放后，社会结构分化，城市社会的经济，政治，文化，价值观等各个方面都发生了根本性的变革。长达近30年的“强国家，弱社会”的固定模式也发生变化，一方面，经济制度的改革促使政治职能的转变，弱化了政府对社会各个领域的控制力；另一方面，政策的放开和个人权利的解放使得社会力量开始壮大，各种自治组织迅猛发展，同时，随着市场经济的建立和民主政治的发展，公民社会不断形成和壮大，这时传统的二元城市基层管理体制已经不再能够应对社会形势的新变化，城市社区逐渐成为城市生活体系的主体载体，城市社区的建设方向成为重塑基层社会治理空间的基本走向，这就要求我们对新形势下的城市社区治理模式进行探索。

二、当前我国城市社区治理模式的现状及局限

（一）社区治理的含义

随着全球治理理论的丰富和盛行，社区管理理论也由传统的侧重行政管理到侧重治理的转变，在官方文件术语的使用上,社区管理更多地被社区治理替代。所谓社区治理一般理解为：“在一定区域范围内,政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动”。这就要求政府和社区组织、社区公民与共同承担社区建设、管理、发展的责任,政府与公民以及社区组织在社区治理中具有同等重要的地位，三者共同构成社区治理的主体。而社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列治理活动。[2]

（二）当前我国社区治理的现状

当前我国大部分城市社区治理普遍采取“强政府、弱社会”的政府主导模式。在这种模式中，社区的各种事务，从决策、执行到监督，均由政府行政部门统一规划、组织并落实；社区事务的绝大部分经费都源自政府的财政拨款；同时对于社区事务的管理，政府有着自己一整套自上而下系统的组织机构负责，其中各级组织是上下级隶属关系。这种政府主导模式在维护社会稳定、缓和社会矛盾、提高管理效率方面有一定成效，社区居民和社会组织虽然也参与社区事务管理，但其在社区治理中享有的权力是不平等的，政府主导着社区事务的决策和实施，居民和社会组织仅有建议权，决策权仍掌握在政府手中。

（三）当前我国社区治理的局限

1.居委会机构行政化严重，服务自治功能不足。社区的主体是社区居民，社区治理的核心则应该围绕社区居民进行展开，但在现实中，社区居民委员会承担的角色是在党组织领导下的政府行政事务和政策的传递者和执行者，其工作人员的选任具有很强的行政色彩，部分地方甚至以文件的形式明确社区居民委员会具有事业单位性质，居委会本身的居民自治功能却基本丧失，承担了许多政府的行政工作，例如社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、文化体育等。

2.社区居民参与社区治理的积极性不高。城市社区的治理需要多元化的治理主体，需要社区居民的广泛参与，以保障城市社区治理的质量。但在实际生活中居民的参与情况并不理想，一方面，城市社区管理机构很少提供相应的需要社区居民参与的事项且缺乏一套详细且规范的程序来规定社区居民如何参与社区的管理，参与渠道的缺失使得居民丧失了参与社区治理的客观条件，影响了社区管理机构与社区居民之间的合作；另一方面，政府对群众参与社区治理的宣传力度不够，导致社区居民主观上对参与社区治理的热情不足。

3.社区行政机构冗余，财政负担重。政府对社区公共事务的垄断必定会导致基层行政机构规模的扩大，大量的社区工作人员的工资待遇完全由政府财政负担；同时由于行政化严重导致社区本身缺乏自筹资金的能力和渠道，对政府资金的过度依赖势也使政府财政负担沉重。

三、构建“强政府、强社会”的城市社区多元合作共治模式

中国是一个发展中国家，城市社区发展也处于刚起步阶段，其纷繁复杂的各种社会问题要求我们探索一种更能发挥居民参与积极性的合作模式；同时，由于我国几千年封建集权历史，国家和社会的关系一直处于一种自上而下绝对控制的状态，瞬间让基层社区直接变为居民自治模式缺乏一定的管理经验、意识和文化基础。因此，最理想的模式应该是“强政府、强社会”的多元合作共治模式。[3]

（一）多元合作共治的特征

从多元合作共治本身含义来理解应该包含三个方面：一是社区建设、管理、治理的主体应该摆脱行政中心主义的一元控制思维。在资本主义高度发达的美国，其社区治理一直被认为是一种公民自治的典型形态，“强社会”的特质非常明显，它主要不是依赖政府,而是依赖社区公民、公共服务企业以及公共服务组织的参与，社区发展和管理上,基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式。[4]他们将具体事务决策权交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控，通过制定宏观政策统筹社区的发展。在社区的日常运作中，社区委员会、专业社区工作者、公共服务企业、非营利组织和社区居民、志愿者均是社区治理的主体，对社区建设和社区发展负有职责和义务。除政府外，包括社区居民，自愿者组织，物业公司，社区服务机构等都参与到社区治理和决策中来，各付其责，避免政府权力一家独大、责任高度集中的局面出现。二是在管理过程中，社区各个主体之间应该通过民主程序实现合作共治，突出社区居民委员会的自我管理、自我监督、自我教育、自我服务的自治作用。美国社区治理是公民社会的治理，政府不直接干预社区内部公共事务，其主要作用局限于辅助性协助，而社区居民的参与促进了社区治理的民主化，公共服务企业、基金会等的加入使得社区治理更具有市场化和组织化。[5]社区权力的多元化使公民真正成为社区的治理者而不是消费者，让每个公民都参与其中，从而增强了社区信任和合作，实现双赢。三是从社区组织结构来说，改变原本的科层管理制，转变社区原有的“基层政府”角色，弱化其社会控制作用，社区组织以承担公共服务职能为主。

（二）社区多元合作共治中居民自治组织的角色

在现代社会，居民对公共事务积极参与与否，是评价一个城市社区是否良性运行的主要标准。在社区治理中要发挥社会组织参与公共服务的作用，为社会边缘群体服务，体现出“强社会”的理念，使社会组织成为社区治理中的核心力量，在全能政府“失效”和市场“失灵”的社会改革过程中起着社会整合的作用。[6]要建立以社区居民委员会和业主委员会为主体，各种民间组织配合补充的全方位、多层次的基层管理体制和运行机制，组织、学习和教育，提升社区居民的政治、文化、专业素质，使居民真正的参与进社区管理中来。以居民自治组织为主体，可以更好的了解居民的诉求，满足居民的切身需要，使社区建设不仅仅停留在表面，提升社区的凝聚力。同时，社区自治组织为主体，广泛开展一些自治、便民服务，不仅方便了社区居民的日常生活，更能够增加大量的就业岗位，为低收入者，尤其是失业人员提供了宝贵的就业机会，有效地保障弱势族群的利益，切实维护和实现弱者社会生存权的公平。再者，居民自治组织为主体，有利于建立独立、自主、透明的财务管理体制，由社区居委会自主支配经费，定期公布社区居委会的财务收支情况，接受社区成员代表大会和社区居民的监督，使资金可以根据群众的需求有针对性的投入，更好的满足社区公众的需求。

（三）社区多元合作共治中政府的角色

当然，由于受我国的社会制度、经济发展水平、居民的整体素质和历史文化背景制约，在现实的社区发展建设中，一味模仿西方、完全意义上的去行政化是做不到的。中国的城市社区建设从一开始就是由政府推动的，所有的政策、措施都是源于政府，始于政府，在社会和社会组织没有充分发育成熟的情况下政府完全的退出可能导致“权力真空地带”的出现，基层社会也会由于失去秩序而造成权力失衡。因此当今中国不仅需要“强社会”，还需要“强政府”，实行“强强联合”，实现政府与社会的多元合作共治。[7]一方面，“强政府”的“强”应该表现在需要政府发挥力量的领域加强政府的能力，应该有所为，有所不为。从社区建设的角度上来说，政府应该在我国当前社会组织还力所不能及的方面，如社区养老、社区医疗服务、社区低收入者再就业和社区学校建设方面大量投入资金、人力和物力，建立一套保障全体社区居民生存和发展基本需求的社区公共服务网络，完善公共服务制度，提供一个良好的法制环境，起着一个后勤工作者而不是一线管理者的角色。另一方面，做“强”社会应当转变政府对社会组织的态度，当前我国政府还是站在“官本位”的角度上用管控的思维和方式对社会组织进行管理，有的地方政府甚至把社会组织看作是对政府权力和权威的一种挑战，打压其生存空间。这种观念及治理方式不仅无法应对社会转型带来的大量社会矛盾和问题，反而会制造一系列新的社会矛盾和问题。既然要做“强”社会，对新型的城市社区进行管理，社会组织应当成为政府平等的治理伙伴，形成多元化主体之间的一种权力依赖。从对社区社会组织的管理方式上，政府应由依靠行政命令为主转变为依靠法律手段和经济手段为主，通过制定法律政策来规范引导社区中各种社会组织的行为，使社区则在政策的引导下，整合政府与社会资源，回应政府对社区发展的规划要求，在政府法律、法规规定的范围内依法行使自治权力。让社区的社会组织真正的起到与政府相互约束、相互制约、相互协作的作用，发挥“强政府、强社会”两个主体、两种手段的优势，实现共治。

参考文献

[1]安东尼·吉登斯.社会民主主义的复兴[M].郑戈，译.北京：北京大学出版社，2000.83.

[2]唐忠新.中国城市社区治理概论.天津人民出版社，2000.37-38.

[3]于文轩.什么样的强政府？什么样的强社会？[N].联合早报，2011-06-10.

[4]施雪华，孔凡义.美国社区治理及其启示[J].山西大学学报（哲学社会科学版），2008，（4）.

[5]李忠.发展第三部门,促进城市社区建设对美国第三部门的调查与思考[J].决策参考，2006，（8）.

[6]李向品，史伟.第三部门与社区治理[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版），2007，4（6）.

[7]邓聿文.建立合乎国情的强政府和强社会管理模式[J].团结，2012，（4）：23.