司林波 金裕景 孟卫东（燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004）



韩国行政问责制的实践及启示

司林波 金裕景 孟卫东
（燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004）

摘 要：韩国行政问责制的产生及发展主要从国会问责、监察院问责、司法问责、行政内部问责和惩戒制度等五个方面进行考察。主要表现为较高的制度法制化、问责主体的多元化和独立性、完备的配套机制，以及社会监督热情等方面。借鉴韩国行政问责制建设的基本经验，从行政问责法制化、配套制度建设、问责主体的独立性、社会监督等方面提出了对我国行政问责制建设的经验借鉴。

关键词：韩国；行政问责制；国会问责；监察院问责；司法问责

引言

最早产生于西方国家民主代议体制之下的行政问责理论已经在世界各地得到广泛传播，并且与当地实际情况进行结合，形成了各具特色的问责模式。我国的行政问责研究和实践起步较晚，肇始于2003年“非典”问责风暴之后。通过十多年的发展，我国的行政问责制建设已处于从产生之初的临时应急型问责向长期制度化问责转型阶段。因此，我国行政问责的改革迫切需要吸纳国外行政问责制的成功经验。国内已有学者对日本和新加坡的行政问责制进行了一些初步的介绍，但关于韩国行政问责的制度和实践的介绍尚没有涉及。韩国和我国不仅历史文化传统具有相似性，而且这种传统正在深刻影响着其制度建设。韩国近年来在制度反腐和反腐制度化建设方面积累了不少成功的经验，行政问责制度体系建设已日趋成熟和完善。本文将在对韩国行政问责相关法律法规及问责实践充分梳理分析的基础上，对韩国行政问责制产生及发展的脉络、制度体系和特点进行梳理与介绍。

一、韩国行政问责制的产生及发展

行政问责，在韩国被称为“행정책임과통제”［1］，直译为行政责任和控制（Administrative Responsibility and Control），指的是要求行政人根据公益和法律的规定履行职务，并通过内部或外部的控制，使其承担行政行为所导致的过程责任和结果责任。根据韩国历届总统在行政问责方面的措施，我们可以将韩国行政问责制的发展历程概括为萌芽期、形成期、转换期和稳定期。

（一）萌芽期的韩国行政问责制

韩国政府行政问责制建设可以追溯到朴正熙政府的“庶政刷新运动”和《不正当蓄财处罚法》。朴正熙上台后，由于当时经济发展模式是政府主导型的，因此政企关系密切，政经“愈合”，行贿受贿等腐败现象无法避免。为此朴正熙实施了净化官场、社会和精神的“庶政刷新运动”，大规模更换政府官员，并且建立起严厉的监察制度，设立中央和地方监察院，公开监察和暗中监察并行。这一时期的行政问责主要以下级职位的治理为中心，即主要着眼于监察和制裁公务员个人的腐败行为，对行政机关的问责具有局限性，因此行政问责的效果不佳。

（二）形成期的韩国行政问责制

全斗焕、卢泰愚政府时期，韩国的行政问责才正式形成，主要以政府实行的“社会净化运动”、“新秩序、新生活运动”以及《公职人员伦理法》颁布为标志。全斗焕在上台之初开展了大规模的“社会净化运动”，针对国家高层官员发动群众性再教育运动，并制定了一系列有关行政问责的法律法规。然而，此运动实际上沦为全斗焕以反腐名义铲除异己、巩固自己政权的工具。之后的卢泰愚政府也开展了“新秩序、新生活”运动，但其实质不过是继续了全斗焕的“社会净化运动”而已。其中最主要的措施就是修改《公职人员伦理法》，要求高层公务员申报并公开财产，但具体实施情况并未得到国民的认可。

（三）转换期的韩国行政问责制

金泳三作为第一任民选总统，开创了一条崭新的问责道路，即制度问责。主要内容是伦理制度化与制度伦理化的并行。金泳三政府开展“清洁水源运动”，针对公职人员的伦理问题，他认为高层领导对下级公务员以及整个公职队伍有很大影响力，应建构清洁的公职社会。金泳三政府修改并制定了一系列问责法律，为构建透明政府的执政理念提供了标准，如《公职人员伦理法》、《公职人员财产公开制度》、《金融实名制》、《公职选举与不正当选举防止法》、《信息公开法》、《行政程序法》等。上述法律法规中，涉及公职人员的主要内容包括：高层公务员财产申报制，公务员礼物申报制，退休公务员的就业限制，公务员业务处理态度。同时，金大中政府在前任政府的基础上，陆续制定了《防止腐败法》和《公务员行动纲领》，并建立起腐败防止委员会，全面推行行政问责，扩大社会监督。

（四）稳定期的韩国行政问责制

这一时期主要指从卢武铉开始及其后任总统在行政问责方面的持续推动和发展。卢武铉政府在强化《公务员伦理法》的基础上，颁布《腐败预防法》和《公职腐败调查处罚法》，设置国家清廉委员会，国家清廉委员会要求在所有政府机关设立自律性反腐小组，将行政问责反映到政府部门绩效评估之中，并加强了对告发人的保护和补偿制度建设。李明博政府把国民信访委员会、国家清廉委员会和行政审判委员会合并为国民权益委员会。其目的就是为了迅速处理因行政处理不当导致的信访问题，一站式处理防止腐败业务和行政审判业务，有效保护公民权益。目前的朴槿惠政府上台后积极实施断绝腐败的措施，加上2014年4月发生的“世越号”沉船事件再次推动了朴槿惠政府的行政问责完善进程。

二、韩国行政问责制度体系构成

韩国实行三权分立、依法治国的政治体制。韩国宪法明确规定：立法权属于由普选所产生的国会，行政权属于由普选产生的总统为首的政府，司法权则属于由总统任命而产生的法官组成的法院。这种分权制衡体制使得政府责任受到来自其他部门的监督和审查。韩国宪法还明确规定：公务员是全体公民的服务者，应对公民负责，国家根据法律规定保障公务员的身份和政治中立性。根据韩国宪法和法律的规定，韩国行政问责的制度体系体现在以下几个方面。

（一） 国会问责

韩国国会和总统一样，由选举产生并对选民负责。国会作为人民意志的代表者，代表人民监督政府的运行情况。韩国国会是总统制与议会制混合体制下的国会，采用一院制国会形式，国会议员的选举采用比例代表制和小选区制相结合的选举形式。韩国的国会由两种体系构成，一种是由国会议员组成的会议体系，一种是由国会工作人员组成的立法辅助体系。韩国国会按职能设立了16个常设委员会，3个特别委员会和其他小委员会，其中伦理特别委员会是负责审查议员的条件、道德以及处理有关惩戒事项的常设机构。韩国国会除立法权以外还有以下几项重要的监督权。

1.弹劾权。国会发挥着监督国政运营的功能，保证权力运作符合宪法。韩国国会监督和调查国政运营以及国事中的特别事务，并拥有弹劾职能，对犯有叛国罪的总统和在执行职务过程中违反宪法和法律的政府成员，国会可以行使弹劾权。被弹劾人包括总统、总理、国务委员、各部部长、宪法裁判所法官、大法院法官、监察院院长、中央选举管理委员会委员等高级公务员或处于特殊职位的公务员。对于总统的弹劾，须经在籍过半数国会议员提议，并由三分之二议员表决赞成；对于其他人员的弹劾，须经三分之一以上在籍国会议员发议，过半数议员表决赞成；之后由国会法制司法委员会委员长将该决议案正本提交宪法法院，进入弹劾审判程序。被弹劾的官员在弹劾审判期间需停止行使其所拥有的权力。被弹劾的官员除免除职务外，还要承担民事或刑事上的责任。

2.人事权。从人事方面对政府进行监督是韩国国会对政府实行问责的重要手段。韩国国会以直接或间接的形式影响着行政机构的人事任免以及行政机关的构成，享有较广泛的人事同意权，如韩国国务总理、监察院院长、大法院院长及大法官、审计署都需经过国会的同意才能由总统任命。国会不仅拥有人事同意权，还拥有解除国务总理和国务委员职务的建议权。国会通过三分之一在籍议员提议，过半数在籍议员赞成可以建议总统解除总理和国务委员职务。对于宪法法院的法官和中央选举管理委员会委员，国会、总统和大法院各实行三分之一的任命权。国会的这一功能有助于保持权力平衡，保障违宪审查活动的顺利进行，以及选举过程的公正性与民主性。

3.国政监察和调查权。这主要指国会主持对国政的监察和调查，以揭发和修正国政运营的整个或特定事项中的不正确的部分，从而获得立法活动与预算案审议方面的资料和情报的活动，同时实现公民的知情权。这是国会掌握国家行政权力的运行状况并对其进行行政问责的最主要的手段。国政监察是由国会常任委员会每年定期对整个国政进行的监察，而国政调查则是通过四分之一在籍国会议员的提议，由常任委员会或特别委员会对某特定国政事项进行的调查。国政监察的计划书由常任委员长经过与国会运营委员会的协商而制定，并在30日内完成监察活动，可缩短但不能延长监察时间。国政调查的计划书则由调查委员会自己制定，其调查时间可以根据调查计划书调整，通常举行听证会。

4.其他监督权。国会对政府实行的监督还有以下几种方式：要求总理、国务委员出席会议并对其行使审问权，总统发布的紧急命令、紧急财政与经济命令及处分的承认权，总统一般赦免的同意权， 宣战布告及海外派遣军队的同意权，戒严解除要求权，对国务总理、各部部长、国务委员、宪法法院和大法院院长、监察院院长、中央选举管理委员会主席的质询权。

（二）监察院问责

韩国监察院是根据韩国宪法设立，直属总统领导，专门执掌监察职能的国家机关［2］。韩国《宪法》第九十七条规定：“为了监察政府的财政预算，政府机关与法律规定机构的财政运营情况，以及政府机关和公职人员的行政管理职能，在总统领导下设立监察院，其宗旨是通过会计监察和职务监察确保公共机关的责任性。”［3］监察院不隶属于任何行政机关或立法部门，不受任何个人或团体的影响，享有较高的独立性和权威性。韩国于1963年12月13日公布了《监察院法》［4］，并对监察院的权限、组织、审查要求等方面内容进行了详细规定。

1.组织机构。监察院是由包括监察院院长在内的5～11人（目前有7人）的监察委员组成。监察院院长的任命由总统提名，经国会讨论而决定；监察委员的任命则由监察院院长提名，总统任命，其任期均为四年，都能重任一次。监察院是合议机关，对于重大问题实行合议制表决，其中监察院长与监察委员在原则上处于同等地位，以充分实现民主公正的监督。同时，为了保证监察的公正客观性，《监察院法》还明确规定监察委员不得在国会、行政部署、被监察机关以及其他有报酬的机关兼任职务。

事务处是监察院长的执行机构，下设财政经济、产业金融、公共机关、行政安全等11个监察局和8个相关局、室、团，由事务总长和次长负责其业务。韩国各地方政府及其所属的机构和公立企业，都设有内设监察机构，两者是委托代理和业务指导关系。内设监察机构在确定监察方向、执行监察计划、审查评价监察行为等环节上都接受监察院的指导。

2.主要职责。监察院的主要职责是职务监察和会计监察。这里的职务监察不仅包括对公务员的不正之风，还包括行政管理上的矛盾或需改善的职能的监察。其监察对象包括中央和地方政府各级自治团体、政府投资机构及依法规定的其他机关及其工作人员。监察委员会决定的事项包括认定造成经济损失的责任人、对预算决算的审计、对经监察发现的问题提出纠正意见以及对相关负责人的惩处等。监察委员会可以对总理、各部部长的工作提出纠正的建议和要求。

3.监察程序。每一届监察院都制定 4～5年的监察业务中期规划。监察步骤主要包括以下内容：预先调查，就是在确定监察对象后，为掌握监察对象的业务情况，事先收集相关资料和问题，预先监察时利用过去的监察资料和相关信息对被监察对象提供的资料进行检查；制定监察计划，根据预先调查结果制定监察重点、方法、时间进度以及投入项目的人力配备等详细的监察计划；执行监察，监察机关根据监察计划实行书面监察和实地检查，其间被监察对象必须按照规定提交相关材料，接受询问、拘留、到场答辩的要求。监察结束后，监察负责人在监察结束5日内向监察委员会提交监察报告书，经监察委员会决议，处理监察结果。

（三） 司法问责

1988年9月，韩国政府成立了专门负责监督宪法的司法机关，即宪法法院，该法院在韩国司法系统中居于最高地位。其职责是通过建立专门的宪法裁决程序对宪法相关问题进行裁决，以保障国民的基本权利和宪法的权威性。宪法法院由9名法官组成，由3个国家机构平等地分享宪法法院法官任命权，即由总统、大法院院长、国会各任命3名。韩国通过宪法法院经费来源的独立性、法官的优厚待遇、对法官的任职资格（严格的考试制度和培训制度）设定等来保证其审判的客观独立性。宪法法院的具体权限包括以下内容。

1.违宪审判权。这是宪法法院权力的核心部分。宪法法院根据当事人或普通法院的申请，经过三分之二法官的决议对该项法律是否违反宪法进行审判。当违宪审查成为该案件裁判的前提时，该诉讼案件在宪法法院的违宪决定之前应停止裁判。违宪审查的对象内容不仅指形式上的法律，还指实质意义上的法律，如紧急财政、经济命令和与法律具有同等效力的条约也可成为审查内容。违宪审查采用书面审理形式，但必要时，可采取其他方式。当违宪决定书应附宪法法院审判结果和理由以及法官的意见，并在决定之日起14日内将决定书原本送至大法院，再由大法院送至提请违宪审查的法院。

2.弹劾审判权。弹劾是指为对总统、国务总理、法官等享有特别权力的高层公职人员的违法失职行为进行追诉而设置的特别程序。弹劾制度中弹劾的追诉和审判主体是不同的，追诉由国会提起，审判则由宪法法院进行。对高层官员的弹劾和追诉必须经过三分之一以上在籍议员的提议和过半数的赞同，而对总统的弹劾和追诉必须经国会过半数在籍议员的提议和三分之二以上在籍议员的赞同才能实现，其他职务的弹劾则需要三分之一以上在籍议员的提议和过半数在籍议员的同意而实现。弹劾的审判则由《宪法》法院经过三分之二法官的赞同才能成立。根据韩国《宪法》第五十条规定：受到弹劾和追诉的公职人员，在宪法法院作出审判之前不能行使其权力。弹劾追诉成立的，罢免该公职人员，被罢免者自罢免决定之日起5年内不得担任其他公职。

3.权限争议审判权。所谓的权限争议指的是地方自治组织之间以及国家机关之间，是否有权限或是否在职责范围内而产生的积极性或消极性的争议。韩国为了明确国家机关之间或地方自治组织之间的权限，并实现各主体之间在权力上的相互制约和平衡，制定了权限争议审判制度。权限争议审判制度是指由第三部门对地方自治组织之间或国家机关之间的纠纷进行裁决的制度。

4.宪法诉讼审判权。所谓宪法诉讼是指“公共机关的权力行使违反宪法的某项规定并直接侵害公民的基本权利时，公民有权向宪法法院请求对公共机关的行为进行违宪审查，从而获得权利救济的制度”。［5］当某项案件的合宪性申请被驳回时，当事人也可以对同一案件向宪法法院提起宪法诉讼。宪法诉讼的主体，不仅包括自然人和法人，在一定情况下社团也有权提起宪法诉讼。为了提高办事效率，宪法法院还设立了预审制度。

（四） 行政内部问责

韩国不仅通过三权分立的分权制衡关系来对行政机关进行问责，还通过行政内部的设计来实现自律问责。韩国的检察机构既是行政机构，又作为司法机构从司法性的角度对行政机关实行行政问责；公民权益委员会作为公民意志表达的代言人，从社会的角度对行政机关实行行政问责。

1.检察机构。韩国的检察机构隶属于法务部，是政府部门的一部分，受总统、国务总理和法务部部长的领导。韩国的检察机构的行为既有司法性，又有行政性。韩国的检察系统为了调和这种两面性，一方面检察机构不像法院系统履行检察事务的合议制，每个检察官作为独立机构，不受任何干涉地行使职权，确保其司法机关的独立性；另一方面为了实现统一、高效的行政办事目的，检察机构形成以检察总长为首的金字塔组织体系，表现出行政机关所拥有的行政性。检察官由法务部长提名，总统任命。检察机构对应大法院、高等法院、地方法院和地方法院分院而设立。大检查厅内部还设有中央侦查部，专门侦查高层官员、重要人员的贪污贿赂案件。检察机构的经费是由中央政府统一财政拨款，因此，地方检察厅不受地方政府的领导，自成体系，只接受中央政府、法务部和上级检察厅的领导。

韩国《检察厅法》第四条第一项［6］规定：检察官不仅拥有以国家为对象的诉讼或行政诉讼的执行权，以及对其执行的指挥、监督权，还拥有其他法律所赋予的检察官的权限。检察官的指挥、监督权主要表现在以下几个方面：一是对司法警察的指挥、监督权，韩国法律明确规定检察官对于侦查犯罪享有指挥、监督司法警察官吏的权力，司法警察作为检察官的辅助机关，在相关侦查犯罪事项上要服从检察官的命令。二是对执行裁判的监督、指挥权，韩国《刑事诉讼法》明文规定：“裁判的执行由作出该裁判的法院相对应的检察厅检察官负责指挥和监督”［7］。三是以国家作为当事人或参加人的诉讼和行政诉讼的执行、指挥与监督。

2.韩国国民权益委员会［8］

在2008年，韩国将“国民问题处理委员会”和“国家清廉委员会”合并，称之为“国民权益委员会”。国民权益委员会作为隶属于国务总理的中央行政机关，其主要业务是处理公众问题并改善其中不合理的行政制度，通过预防腐败和有效规制腐败行为形成清廉的公职与社会风气，通过行政诉讼保护公民免受行政厅的违法、不当的处分。公民权益委员会由18名委员组成，含委员长、3名副委员长、6名常任委员和8名非常任委员。委员长和副委员长由总理提名，总统任命；常任委员由委员长提名，总统任命；非常任委员是由国会和最高法院大法官提名，总统任命。

国民权益委员会委员长下设清廉研究院和中央行政审判委员会，由委员长直接领导，3名副委员长则协助委员长分别承担事务处理、防腐败、行政审批职能，并分别领导问题处理局、防腐败局和行政审判局，其中担任事务处长的副委员长还负责领导计划调整室和权益改善政策局。从国民权益委员会的组织构成中可以看出，“国民问题处理委员会”和“国家清廉委员会”虽然合并为国民权益委员会，但问题处理局和防腐败局仍独立的行使着其原有职能。首先，修改和完善法律法规。清理现行法律、法规，除去可能导致腐败因素的法律。其次，建立廉政指数评估体系。韩国通过积极引进世界各国的清廉指标体系，形成一套完整的公共部门反腐清廉指数评估体系，并将对这套评估的执行委托给民间组织，确保了其客观准确性。这套廉政评估体系的建立不仅揭示了政府部门的腐败程度，还促使了政府部门反腐制度的改进和完善。再次，处理腐败举报事项，奖励和保护举报人。防腐败局设有腐败举报中心组，将把从个人走访、电话、传真以及电子邮件等途径所得到的对腐败嫌疑行为的举报进行分析和处理。防腐败局可以直接负责对高层官员腐败嫌疑行为调查。如因举报高层公职人员而被免职，防腐败局可以向高等法院提出裁定的申请。韩国的《反腐败法》还明确保障举报人的人身安全，要求不经举报人的同意，不得泄露其身份，如果举报人遭遇到因举报而带来的报复，防腐败局要求制止报复行为，必要时还可要求管辖警察机关采取保护措施。

（五）惩戒制度

韩国《公务员法》第七十八条［9］规定：违反该法律的命令、违反职务上的义务或贻误工作（无论是否职务内外）、做有损于其威信的行为的公务员均应受到相关部门的惩戒。5级以上公务员或高层公务员的惩戒决议由所属长官提议，6级以下公务员的惩戒则由所属机关首长或所属上级首长提议。但国务总理、安全行政部长官以及总统令、国会规则、宪法法院规则、大法院规则、中央选举管理委员会规则所规定的各级机关首长认为其他机关公务员有惩戒事由的可向所管辖惩戒委员会提出惩戒要求。

韩国公务员的惩戒分轻惩戒和重惩戒。轻惩戒包括谴责和减薪。谴责就是对前过进行教训和悔改；减薪即减去一个月以上、三个月以下期间的三分之一的工资，并一年内无法升职或升级。重惩戒包括：（1）停职，受到停职处分的公务员可保留公务员编制，但在处分期间不得行使其职务，停职时间为一个月以上、三个月以下，在这期间将减去三分之二的工资。（2）降级，受到降级处分的公务员将下调一级职务级别（属于高层公务员下调三个级别，并成为研究员或基层指导员），保留公务员编制，但三个月内不得行使其职务，并且在此期间内将扣除三分之二的工资。（3）解任，受到这一处分的公务员将从公职关系中被排除，三年内不能再任为公务员。如涉及贪污公款时，将减去八分之一到四分之一的退休金。（4）罢免，同解任一样，将从公职关系中被排除，五年内不得再任为公务员，将扣除四分之一到二分之一的退休金。受到上述处分的公务员在受处分期间不能升职，如表现出色可缩短受处分时间。

三、韩国行政问责制的基本特点

（一）较高的制度法制化水平

为了加强廉政建设，打造责任政府、服务政府和诚信政府，韩国很注重对政府机关及其公务员的监督，注重通过法律来规范和指导行政问责。韩国通过宪法对行政问责制度进行基本的规定，使整个问责活动在法律规定的框架内运作，减少了各问责主体之间的矛盾，加强了各问责主体之间的合作。在宪法的总框架下，还通过制定对不同问责主体的专门法律来具体规范各项问责活动，如国会问责有《国政监察及国政调查法》指导，监察院问责有《监察院法》的规范，司法问责有《宪法裁判所法》保障，行政内部问责有《公务员伦理法》、《 行政信息公开法》和《公务员保持清廉行动纲领》等法律规范的约束。

（二）问责主体的多元化和独立性

从上文陈述中可以看出，韩国在行政方面的问责主体不仅有立法、司法部门，还设立了多个专门的问责机构和部门，如监察院、公民权益委员会、检察官等，使得各问责主体之间发挥互补作用以免产生监督漏洞。同时，为了确保问责主体的独立性，在机构的设置和经费的来源上，它们都隶属于上级机关或高层机构，并不依赖于同级政府机构，且工作待遇也很优厚，从而使得问责主体客观地进行问责活动，免受同级政府部门或外部的干扰。另外韩国的各个问责主体本身既是问责主体，又是问责客体，确保了各问责主体之间的相互制衡。

（三）完备的配套机制

为了更加顺利地进行行政问责活动，韩国政府又致力于建设其问责环境，制定出了一系列配套机制。首先，为了保证国民的知情权，韩国政府建立了多种窗口与国民进行沟通，如国民申闻鼓、110政府咨询科、福祉不正申告中心等。其次，韩国政府通过公务员财产申报制和金融实名制，公布政府官员私有财产，惩处了一批腐败官员。最后，韩国政府对被问责官员的复出有明确的规定，韩国官员受到罢免后，法律明确规定其复出时间和要求，而且复出后的职位也有限制。虽然法律规定对于那些犯错误、承担责任并在之后的工作中表现好的被问责客体可以再次给予机会，但一般情况下他们很难再担任公职。

（四）较高的社会监督热情

韩国除了从机构设置上加强了对行政部门的问责，还积极鼓励社会监督问责。韩国《防止腐败法》明确规定：国民举报公务员的腐败行为可获得最高达两亿韩元的奖励，并给于彻底的安全保障。韩国的这种奖励制度不仅激发了国民的参政热情，提高了国民的政治认识，某种程度上还增加了国家的财政收入。同时，韩国大众媒体也保持其客观独立性，与社会民间组织和公民保持密切合作，从而形成牢固的社会监督网。

四、评价及启示

行政问责制是一个国家政治监督制度的有机构成部分。在韩国，为了限制和监督政府及其官员的权力，韩国政府付出了许多努力，到目前已经形成了一套比较完善的行政问责的制度体系。韩国政府通过完善和制定行政问责法律法规，使得行政问责活动有法可依；通过设置多方位的监督机构，使得行政部门无法钻监督上的漏洞；通过建立多渠道公民参与机制，真正实现了权力的主人对其代理人的问责；通过制定严格的惩戒制度，使得行政部门自觉地恪尽职守，实现预防作用。从此可以看出，韩国政府的行政问责在设计上是很完善的，在问责实践中其作用和功能也得到了发挥，取得了积极的问责效果，但也不能否认其在实际实践过程中的偏离现象。如防止腐败委员会受到监察院等机构的制约，其活动的展开受到限制。《腐败防止法》受到权限的限制，虽然保护了腐败举报人的人身安全，但举报人具体的工作生活仍受到影响。交易型腐败仍然存在，政权交替期新任政权对前任政权的腐败清算成了惯例。韩国行政问责制给我国行政问责制的建设和完善带来的启示如下。

（一）加强行政问责的法制化建设

目前，要使政府及其公务员保持廉洁、高效运行的状态，既要靠官员的自律，更要靠法律强制。我国行政问责的法律规定十分薄弱，缺乏统一的标准和规范。应把实践中有益的经验以法律的形式固定下来，使之制度化、常态化，形成从中央到地方完整的行政问责法律体系，为行政问责的运行提供充分的法律根据。只有将行政问责制纳入法制化的轨道，明确各项制度和程序，理顺各种权责关系，行政问责制才能切实发挥其应有的作用。

（二）完善行政问责配套制度

缺乏良性的问责环境，可能导致问责不够或问责失灵，行政问责制的顺利执行离不开完备的配套机制支持，只有两者有机结合才能发挥该有的问责效应。首先，完善政府信息公开制度。政府信息公开是公民行使知情权的基础，公民参与的必要条件，我国政府应充分利用门户网站平台，将其工作内容和程序发布到网站，接受公民的监督。其次，全面实行公务员财产申报制度。财产申报首先应上升到立法层面，明确规定申报对象范围、程序和惩戒措施，确保受理机关的权威性和独立性，保证申报内容的准确性，使之真正成为行政问责的有效依据。最后，完善问责官员的复出制度，应通过正式法律规范的形式明确问责官员复出的条件、时间和程序，建立跟踪机制，持续观察问责官员被问责后的思想和行为表现，根据实际情况决定复出与否和复出后的岗位任用。

（三）保证问责主体的独立性

目前我国不管是行政内部的监督，还是立法机关对政府的监督，都是“大政府”系统内的监督，即人们所说的“同体问责”，同时司法监督的独立性相对较弱，监督内容较为狭窄，多限于具体行政行为，且主要是事后监督。应建设独立的问责机构，免受其他部门，主要是行政部门的干扰，探索逐步去除司法机关的双重领导体制，积极构建司法机关的垂直领导和与行政区划相对分离的领导体制，同时确保具有相对独立的人财物保障机制，摆脱对问责客体的依赖，进而确保问责权力独立运行，真正提高问责效果。

（四）积极鼓励社会监督

目前我国公民和媒体的监督未能实现其应发挥的作用，尤其是新闻监督的潜力未被充分挖掘。政府应增强政务公开的透明度，培养公民的参与精神和责任意识，做好社会监督的保障措施。加快制定舆论监督法，保障新闻媒体的相对独立性，使其真正发挥舆论监督功能。同时，两大社会监督主体之间要结合，公民借用媒体的权威积极揭发政府不当行为，媒体也要紧密联系公民获得信息来源，充分实现互补作用。

此外，政府应致力于推进问责文化建设，使问责成为每个公民普遍认同的社会价值标准。

参考文献

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责任编辑 陈浩天

领导艺术

中图分类号：D532.2

文献标识码：A

文章编号：2095-7017（2016）01-0049-09

收稿日期：2015-12-27

基金项目：国家社科基金项目（12BZZ043）

作者简介：司林波（1982—），男，汉族，安徽合肥人，燕山大学公共管理学院行政管理学系主任，副教授，博士，硕士生导师。研究方向：公共管理与公共政策。金裕景（1990—），女，朝鲜族，吉林延边人，燕山大学公共管理学院硕士研究生。研究方向：行政管理。孟卫东（1958—），男，汉族，河北徐水人，燕山大学公共管理学院教授，博士生导师。研究方向：公共管理与战略管理。