雷俊卿 董红杰



巩义市经济发达试点镇体制改革发展框架研究

雷俊卿 董红杰

诺贝尔经济学奖获得者、前世界银行副行长斯蒂格利茨指出：“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。谁抓住了这一轮机遇，谁突破了城镇化的难题，谁就在未来赢得了主动。”我国高度重视城镇化问题，2012年9月，国务院总理李克强指出：城镇化是中国现代化进程中的一个基本问题，是一个大战略、大问题。2012年，党的十八大报告再次强调：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。”这标志着城镇化正逐步上升为国家战略。本文认为破解城镇化难题的支点在于：产业集聚区建设、省直管县建设和经济发达镇建设。本文通过典型案例研究的方法，以巩义市为例对经济发达镇体制改革进行探讨研究。

一、巩义市经济发展现状分析

作为河南省10个直管县试点之一，巩义市工业基础较好，是全国乡镇企业发祥地之一，已形成了各种所有制结构并存、具有一定区域特色的地方工业体系。目前，全市规模企业达到426家，上市企业7家；获得全国综合经济实力百强县（市），中原城市群、郑洛工业走廊的重要节点城市，中国最具投资潜力中小城市50强等众多殊荣。

（一）巩义市经济发展总体情况分析

巩义市在全国百强县评比中，2005年排名58位，2006年至2011年排名一直保持在45位，2012年与2013年排名降至62位，2014年排名81位，2015年排名85位。从排名来看，巩义市的县域经济与县域基本竞争力自2012年以来有所降低，且最近两年降幅较大。从2015年百强县评价指标县域经济基本竞争力来看，巩义市处于A+ 级，县域相对富裕程度等级A级，县域相对绿色指数等级A级，说明巩义市基本竞争力尚可，相对富裕程度降低，相对绿色指数等级维持原状。相对富裕程度降低，其原因主要在于在全国经济转型升级的大背景下，巩义市主导产业为第二产业的铝加工、电线电缆、制药、耐火材料、陶粒砂等，有一定的污染，转型升级难度较大。

2015年11月，河南省地方经济社会调查队根据2014年各地区的经济发展、社会民生、可持续发展3个方面的标准，评选出了2015年度全省百强乡镇。巩义市15个建制镇中，回郭镇、竹林镇、米河镇、北山口镇进入百强。其中，回郭镇位列第三，竹林镇第十二，康店镇第十八，米河镇第三十七，这四个镇的主导产业以铝加工、电线电缆、制药、耐材、陶粒砂等为主，均属于第二产业，四镇的产业结构转型升级任务较重。

巩义市15个建制镇凭借工业化率先发展而实现了城镇化的领先发展，一部分区位条件优、产业基础好的建制镇脱颖而出、快速崛起，发展成为富裕繁荣的经济发达镇。15个建制镇的主导产业中，除了新中镇和康店镇有旅游业、特色农业外，其余大部分为第二产业中的重工业。在经济快速发展、产业结构需要转型的同时，经济发达镇普遍面临着责大、权小、能弱等瓶颈和体制性障碍，削弱了可持续发展的动能。国内外的实践证明，只有通过“简政强镇”、“强镇扩权”等措施，推进以扩权为核心的综合治理改革，重构乡镇治理模式，才能有力化解当前乡镇治理中存在的矛盾和问题，真正“让长大的孩子穿上合适的衣服”。

巩义市根据《河南省机构编制委员会办公室关于报送省级经济发达镇行政管理体制改革试点的通知》，按照“不求多，要体现经济发达”的特征和要求，经过充分调研后，推荐回郭镇、米河镇列为省级经济发达镇行政管理体制改革试点镇。

（二） 巩义市典型乡镇经济发展情况分析

1.巩义市回郭镇的发展情况

回郭镇曾是全国千强镇之一，全国发展改革试点镇，也是省级产业集聚区——巩义市产业集聚区的所在地。回郭镇通过“产城互动，产城融合”的发展模式，实现了产业集聚区和小城市建设齐头并进，各行政村均匀聚集在产业集聚区周边，21个村统分为三个大型社区，2014年常住人口占全市总人口的1/7，达11.4万余，城镇化率达75%以上。回郭镇经济发展特点如下：

（1）区位优势明显。回郭镇地处郑洛工业走廊的重要节点位置，形成了“两条铁路并肩行，三条公路环其中”的交通便捷、运输顺畅的优越区位优势。

（2）经济发展水平较高。2014年，全镇实现GDP 95.05亿元，完成规模企业主营收入500亿元，规模工业增加值71亿元，固定资产投资68.68亿元，招商引资8.13亿元，出口创汇1.1亿美元，财政收入2.00亿元。综合实力在2015年全省百强乡镇评选中名列第三。

（3）产业特色鲜明。巩义市产业集聚区是全镇经济发展的主阵地和增长极，是全国最大的普通铝板带箔加工基地，是国家级新型工业化产业示范基地、高新技术特色产业基地、首批重点产业集聚区和省重点产业集群。区内产业特色鲜明，集聚效应明显。截至2015年底，产业集聚区共入驻各类工商企业1500余家，法人企业246家，其中限额企业78家，销售收入超亿元企业42家，上市企业1家，省百强企业2家。全区年铝精加工产量占河南省的63%左右，占全国的22%左右。主导产品中电子箔占国内市场的60%以上，PS版基占35%以上，空调箔占30%以上，基本主导全国价格定位。产业集聚加速了更多铝加工企业的入驻，同时辐射带动了周边乡镇乃至全市铝加工行业的快速增长。

（4）基础设施完善。镇内交通路网六横六纵，给排水系统畅通，电力供应充足，配套设施齐全，服务功能日臻完善。无论是道路、供排水设施，电力、燃气、通信等管线管网设施，还是基层卫生、文化、体育等公共服务设施，其规模、类型、水平都已远远高于周边乡镇。

近年来，回郭镇在巩义发展中始终发挥着领头雁和排头兵作用，郭庚茂、谢伏瞻等省领导到该镇调研后提出了“打造千亿级铝精深加工基地和建设现代产业新城”的要求。为此，回郭镇确立了“产城互动、产城融合”的发展思路以及建设全省产业转型升级示范基地、全省铝精深加工产业发展示范基地和全省产城融合发展示范基地的目标，并通过实施三个十大项目、建设八个专项园区、配套五大基础工程，引进建业集团开发建设等突破性举措，力争早日把回郭镇建设成为一个水域靓城、产业新城，打造巩义市区域性中心城市建设中的一颗璀璨明珠。

2. 巩义市米河镇的发展情况

米河镇在2015年河南百强镇排名中位列第37名，先后荣获河南省小城镇综合改革试点镇、全国小城镇建设示范镇、全国重点镇、国家卫生镇等多项荣誉称号。其发展情况如下：

（1）区位优势明显。米河镇位于郑洛经济带之间，地处巩义、荥阳、上街交界，310国道和中铝铁路专用线横贯全境，规划中的新310国道、郑州市陇海西路西延和旅游道路建设均过米河境内，镇区已经形成了“五纵四横”的道路交通网络，物流便利，商贸繁荣。在郑州都市区建设项目中，郑州宜居职教城规划使用米河镇土地2.45平方公里，宜居健康城与米河南部毗邻，使米河成为巩义与郑州沟通的桥头堡，区位优势十分明显。

（2）产业经济发达。镇建成区面积4.4平方公里，人口3.3万，城镇化率59.9%。该镇培育发展了鑫旺集团、金驹集团、仲发集团等42家规模企业，形成了铝加工、石墨碳素、高档耐材、特种陶瓷、机械制造、化工、印刷等多业并举的经济格局，为发展工业经济提供了坚实的基础。第三产业发展迅速，镇有综合农贸市场3处，服装专业市场1处，中型超市3家，从事三产的工商户达2000多户。

（3）经济发展水平较高。目前，拥有工矿企业476家，2014年全镇规模工业增加值完成55.47亿元，财政收入完成8971万元，工商税收完成4992万元，500万元以上固定资产投资完成22亿元；引进域外资金30万元；农业增加值完成5675万元，农民人均纯收入达到17010元。

（4）基础设施完善。镇域范围内年供电量1.2亿千瓦时，供水能力可达3.5万人。拥有1家省级乡镇示范卫生院，建有怡乐园、百树园等大型休闲、绿化场所4处，镇区绿化覆盖率约42.6%。全镇已建成不同类型的住宅楼，近2万人住进了楼房，过上了城里人的生活。

米河镇按照“北部工业，中部城镇，南部生态”的整体布局，调结构、促转型，发展工业重镇，借外力、建设施，建设商贸强镇，拉框架、美环境，创建宜居城镇，构筑有区域特色的发展优势，着力建设位于郑州与巩义之间的小城市，全面提升米河的发展水平。

二、巩义市经济发达试点镇体制改革的特点

巩义市各乡镇凭借独特的自然条件、工业化先发优势，并以巩义人“先干不说，多干少说”的务实作风，积极抢抓机遇，开拓奋进，推动巩义市乡镇快速发展。无论在城镇化水平上，还是在综合实力上，巩义的大多数乡镇高于全省平均水平，成为全国乡镇发展和建设的标杆和示范。

巩义市乡镇企业转制为民营企业后，发展活力持续激发，逐步形成“一镇一业”的产业集聚发展格局。尤其是接受国际资本、国内资本和产业转移后，巩义乡镇经济的产业层次、国际化水平和总量规模迅速提升。如回郭镇2014年全镇规模工业增加值、工业营业收入、工商税收、地方财政收入、固定资产投资、农民人均收入等均居全市第一。在2015年河南省百强镇评比中，回郭镇位列第二，充分凸显了其经济实力。

与乡镇经济快速发展相适应，巩义市乡镇经济体制改革体现了五大特点：在所有制结构上，由以集体经济为主向民营经济、外资经济、股份制经济、集体经济、国有经济等并存的多元化转变；在产业结构上，产业结构由二三一向三二一转变，加快第二产业的转型升级，提升第一产业的现代化水平，多措并举大力发展第三产业，由内向型为主向内外并存型转变；在经济运行机制上，向逐步完善的市场经济理念和机制转变，在决策、生产要素配置和产品销售等环节中以市场为导向，以经济效益为中心，按照价值规律办事；在利益分配上，在坚持“共同富裕”的原则下，分配内容有了较大的扩展，分配方式有了更大的变革；在政府职能上，扬弃了乡镇政府亲力亲为、直接掌控管理企业的做法，明确定位、服务企业，为发展经济服务，突出了基层乡镇党委、政府的引导、服务功能。

三、 巩义市经济发达试点镇体制改革框架

为科学推进新型城镇化发展，河南省政府办公厅新近印发《关于河南省重点镇建设示范工程实施方案的通知》，要求按照控制数量、提高质量、节约用地、体现特色，实施重点镇建设示范工程。根据通知要求，巩义市积极推动经济发达试点镇建设，完善发展规划、发展特色产业、完善城镇功能、提高管理服务水平，使经济发达镇成为统筹城乡发展的重要节点、服务区域“三农”发展的重要载体，为全省小城镇发展提供示范。

（一）规划先行，合理定位发展目标

经济发达镇在经济结构、区域定位、产业类型等方面都有很大的差异。在过去的城镇化过程中，由于缺乏科学的规划和管理措施，盲目跟风、盲目投资建设的现象频出，往往造成无谓的浪费和建设的无序混乱。有的地区有规划，但缺乏科学的论证和预见性，频繁出现先建后拆的现象。有的地区疏于规划管理，有规划不执行，或随领导更替随意调整规划，既造成政府建设资金和社会公共资源的浪费，又影响政府的公信力。

因此，在经济发达镇行政体制改革工作中，要树立“规划是生产力、规划是指南针”的理念，坚持规划先行，加快编制试点镇规划，切实提高规划设计水平。规划设计要充分挖掘试点镇区域经济优势，按照“因地制宜、发挥优势、突出特色”的指导思想，研究设计试点镇规划。

1.确定发展定位与产业选择。巩义市各个乡镇要将规划作为一项系统工程，注重规划的前期研究，明确试点镇产业、环境、景观等要素，根据试点镇的自身情况以及面临的机遇和挑战进行SWOT分析，根据分析结果找准试点镇的发展定位，各镇结合自身资源禀赋、区位条件和产业基础，积极推进产业升级，选择符合自身特点的产业发展战略。例如：竹林镇结合自身现状、产业发展和自然地貌，确定发展定位为“工业强镇、旅游兴镇、文化塑镇”，产业选择为重点发展第三产业，“依靠人口集中促三产、发展旅游带三产，形成吃、住、行、游、购、娱的特色镇”。回郭镇自古以来就是区域物资的集散地，货畅其流，回郭镇发展定位为打造铝加工特色产业集群和我国北方最大的普通铝板箔生产基地。

2.区域协调与城乡协调。国家“十三五”规划发展理念中提出协调发展，协调发展分为四个层次，其中两个层次为推动区域协调发展和城乡协调发展。在此背景下，各镇跳出城镇范畴，在更高层次的区域范围内考虑城镇发展，先整体后局部，尽可能与周边城镇进行资源共享、产业对接和设施共建，变同质竞争为合作互补，形成试点镇带动周边区域共同发展、共同进步的共赢格局。如新中镇依托三大资源优势—矿石资源、矿泉水资源和旅游资源（浮戏山雪花洞风景名胜区），打造耐火材料、净水剂和生态旅游文化产业发展集群，在功能上进行错位互补、协调发展。各镇要优化资源配置，通过推进城乡产业、公共服务和基础设施一体化，统筹城乡发展。

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3.特色塑造。各镇因地制宜，充分利用地理条件、环境优势和传统文化，形成各具特色的规划设计。如竹林镇提出要培育和提升“魅力竹林”品牌的竞争力和影响力，围绕高效益农业、高标准旅游业、高水平工业、高品质人居环境的目标定位，建设现代新型小城市。

（二）理顺关系，稳妥下放权力

权力下放是经济发达镇行政管理体制改革组织实施过程中的一个重要环节，也是试点工作的一项核心内容。为了增强经济发达镇发展的内生动力，要赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，解决“车大马小”、“责大权小”等权责不符问题。试点镇在权力下放与承接中要解决好下放哪些权限、以什么形式下放权限、如何承接相关权限、综合执法主体资格等等问题。只有妥善解决一系列法律、法规、政策和操作层面的难题，经济发达镇行政管理体制改革试点才可能有序推进。

落实权力下放，积极稳妥地推进体制改革，要注意几个关键问题。

1.权力下放的范围。权力下放要突出重点领域，《河南省经济发达镇行政管理体制改革试点工作指导意见》中提出，试点镇主要承担促进经济发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主等主要职能。赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，重点扩大规划建设、产业发展、环境保护、社会治安等管理权限，并承担相应责任。基于试点镇以现代新型小城市或新城区为改革目标，与城市建设、管理和服务相关的各项县级审批权、许可权、处罚权等行政权力，能够下放的，要下放到位，能够一步到位的尽量一步到位，暂时不具备下放或承接条件的，要明确时限，积极创造条件分步到位。要提高下放权限的实用性，与基层群众生产生活密切相关的权限应尽量下放，试点镇极少涉及或是试点镇无力承担的管理权限可暂不下放。

2.权力下放的方式和主体资格。目前经济发达镇权力下放方式主要有两种：一是采取“分局”模式。镇政府办事机构挂县政府部门“分局”牌子，由县政府部门委托分局行使部分行政权力。行政主体仍是县政府部门。优点在于规避了乡镇政府不是执法主体的法律障碍，赋予了乡镇政府部分县级经济社会管辖权。弊端是权力下放具有临时性、非正式性，县政府部门容易重新收回权力，县镇行政责任难以有效界定。二是修订相关法律法规，直接明确乡镇政府的执法主体资格，或者出台省政府规章或地方法规，授予乡镇政府执法权限。

在改革试点中，要明确镇政府是综合执法主体，综合执法局作为镇政府的职能机构，代表镇政府统一行使由镇政府承担的除限制人身自由以外的行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制权、监督检查权等。同样，县级以上职能部门下放给试点镇政府行使的行政许可、非行政许可审批的主体也是镇政府。便民服务中心统一受理、集中办理包括派驻机构在内的行政许可、非行政许可审批及公共服务事项。

（三）创新基层政府体制，打造新型基层政府架构

在现代基层政府架构下，试点镇既要享有县级管理权限、机构精简高效、增强发展活力，又要统筹各方关系、提高工作效能。

1.加快职能转变。各镇要加快政府从管制职能向公共服务职能的转变，不断提高政府公共服务的能力和成效，同时还需增强统筹城乡发展能力，切实承担起促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、巩固基层政权、维护农村稳定等职责。重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务职能，扩大试点镇在民生、城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限。

2.理顺条块关系，减少管理层次。县级职能部门派驻试点镇的机构，应交试点镇管理。不能下放到试点镇仍由部门管理的，县（市、区）职能部门要充分授权，健全试点镇政府职能。经济发达镇发展成为中小城市后，不再复制现有县级政府的管理模式，仍是基层政府，不再设乡镇（街道）这一中间层次，直接面向社区。

（四）人事制度创新

经济发达镇的管理对象不断增多，机构编制也要与时俱进。试点镇改革促成的权力下放以及综合机构改革，必然带来人事编制制度的变化。

1.试点镇改革方案允许公务员编制与事业编制统一使用。可以将事业单位编制予以保留，合理确定编制规模，但并不配备相关人员，其职责与相关的办、局、中心整合归并。由试点镇根据现实需求和事权需要，在身份上分类管理，在用人上统一调度和使用，把有限的机构编制资源向服务群众和“窗口”部门倾斜。在财力许可情形下，试点镇还可创新人员配置方式，探索灵活用人制度，采用外包、外聘等方式对用人制度进行改革。对于职能部门领导岗位实行竞聘上岗，以实际能力和工作业绩作为考核标准，尽最大可能实现人力资源的优化配置。

2.建立考评体系和激励机制。在改革进度和动力不一的处境下，要巩固推广改革成果，急需制度化的配套措施。可以引入更多考评要素，例如经济集中度、建成区面积扩大、人口增长比例、区域地位提升等。评估经济发达镇改革的效果，不能仅参照GDP等财政指标，还要考虑居民幸福指数。如果镇人口总是外流，说明其不具备建成副中心的潜力；反之，人口显著攀升，说明其具备较强的吸引力。通过自然选择，为未来的副中心城市建设和界定指明方向。

3.人才资源建设。随着权力下放和社会公共服务的深化，需要更多的专业技术人才。当前，一些试点镇普遍存在干部队伍老化、知识结构不合理、专业技术人才缺乏等问题。要创新干部人事管理制度，优化领导班子结构，保持届期内相对稳定。鼓励县、镇干部实行双向交流，积极探索人才使用、管理、考核、奖惩新办法，加大招才引智力度，提高待遇、加强培养与培训，在吸引人才的同时，还要做到能留住人才。

四、结论

“乡镇治，则市县治”。乡镇作为我国最低一级建制的地方基层政府，既担当着城镇化发展、推进城乡一体化和促进社会和谐稳定的重要使命，又面临着以服务为中心的管理模式转变的挑战。“镇级体制、县级工作量、市级要求”成为这些强镇体制运行的写照。经济发达镇要在区域经济发展中起到辐射带动作用，在加快新型城镇化建设、破除城乡二元结构、促进“三化”协调发展方面做出更大的贡献，以经济发达镇为试点的行政管理体制改革成为走出这一窘境的有益尝试。

河南省的经济发达镇主要在于依靠工业优势形成的经济优势，但河南省大部分乡镇以农业为主，因而在以农业为主的经济发达镇建设过程中，如何实现农业现代化，以农业现代化带动乡镇经济实力提升就成为河南省面临的现实问题。经济发达镇体制改革是以上问题解决的根本保障，是关系新型城镇化建设的一项重大工程，同时也是我国经济体制改革、行政体制改革的一个组成部分，改革的成效直接影响我国新型城镇化的进程、“三农”问题的解决。

（雷俊卿，巩义市编办主任；董红杰，郑州成功财经学院副教授）