李 克



深化行政管理体制改革加快推进经济发达镇发展

李 克

深化经济发达镇行政管理体制改革，是党中央、国务院的重要决策部署。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”2010年，经中央同意，中央编办会同有关部门成立了中央试点领导小组，在全国选择了13个省25个镇进行经济发达镇行政管理体制改革试点，我省安阳县水冶镇和信阳市平桥区明港镇被列入试点。几年来的试点经验表明，经济发达镇行政管理体制改革在破解乡镇体制机制障碍、促进小城镇建设发展方面发挥了重要作用。

按照中央部署，省委、省政府在总结我省两个国家级试点镇经验的基础上，决定选择100个经济实力强、发展潜力大的镇进行省级试点，召开了全省启动试点工作电视电话会议，并制定印发了指导意见，明确提出“力争经过3至5年的努力，使试点镇成为县域经济社会发展新的增长点，推动试点镇逐步发展成为人口集中、产业集聚、功能集合、城乡统筹、生态宜居的新型城镇，为推动新型城镇化发挥示范带动作用”。要实现这个目标，需要我们加快推进经济发达镇管理体制改革，以改革促发展，并通过不断地创新推动试点工作取得成效。

一、提高认识，深刻理解经济发达镇管理体制改革的重大意义

“十三五”规划提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，对于新型城镇化建设提出了新的要求。经济发达镇是我省推进新型城镇化建设和经济社会发展的重要载体，我们要把思想、认识和行动统一到贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的决策部署上来，从战略和全局的高度出发，充分认识深化经济发达镇行政管理体制改革的重要意义，切实增强做好试点工作的紧迫感和责任感。

（一）深化经济发达镇管理体制改革是转变经济发展方式、破解“三农”难题的内在要求。加快经济发达镇改革发展，有利于各地培育优势产业，推动人口和经济在区域空间合理布局，激发县域经济活力，进一步提高人民群众收入水平，产生基础设施、公共服务设施以及住房建设等投资需求，为有效扩大内需提供更大后劲，为推进结构调整、转变发展方式提供新的动力。特别是我省作为人口大省、农业大省，加快小城镇发展，可以使农村富余劳动力就近实现就业，使更多农民就地转为城镇居民，增强城镇经济实力和以工促农、以城带乡的能力，带动农业农村发展和农民增收，逐步从根本上解决“三农”问题。

（二）深化经济发达镇行政管理体制改革，是加快新型城镇化、统筹城乡发展的客观需要。作为人口众多、农业人口比重较大的省份，我省的城镇化具有典型性，也具有特殊性。无论城市如何发展，城镇化率如何提高，我们始终面临大量人口的城镇化问题。从国外发展经验来看，小城镇是城镇化的主要载体，德国非农人口高达97%，其中70%的城镇人口居住在2万人以下的小城镇，美国有65%的人口居住在小城市和小城镇。从国内实践经验来看，近年来一些地方出现的“大城市病”充分说明，单纯依靠大城市“摊大饼”推进城镇化的道路是行不通的，发展小城镇是吸纳农业人口、加快城镇化进程的重要途径和方式。为此，省委、省政府明确提出，要优化城市体系、形态和布局，促进各类城镇协调发展。我省共有1085个建制镇，其中的经济发达镇由于具有资源禀赋、产业基础和交通区位等条件，在带动区域经济增长、吸纳农业人口就业、促进城乡统筹发展等方面具有无可比拟的优势。省委、省政府选择100个镇进行试点，目的就是充分发挥体制改革的牵引作用，为经济发达镇健康快速发展创造良好的环境和条件，进一步激发活力，增强动力，扩大辐射力，为新型城镇化进行示范引导，加速城乡一体化进程。

（三）深化经济发达镇行政管理体制改革，是破解乡镇体制机制困境、优化小城镇发展环境的迫切要求。随着近年来我省经济社会较快发展，经济发达镇在财政收入、产业结构、人口数量等方面已远远超过一般乡镇。但其功能定位、行政管理体制与一般乡镇基本相同，管理服务无法适应经济社会发展需求，发展空间受到较大限制，存在“小马拉大车”的现象。推进经济发达镇行政管理体制改革，在不增加财政负担的前提下，积极探索一条既不同于一般乡镇管理又有别于普通县域或县级市管理的新模式，适当扩大经济社会管理权限，理顺体制机制，创新政府管理，增强社会管理和公共服务能力，有利于破除这些镇发展中遇到的体制瓶颈和发展障碍，使其继续保持活力、持续快速健康发展。

二、抓住关键，扎实推进经济发达镇行政管理体制改革试点工作

经济发达镇行政管理体制改革涉及诸多体制机制问题和多方面利益调整，情况复杂、难度较大。省委、省政府指导意见已经明确了试点工作的总体要求、目标任务和主要内容。在工作中，我们要牢牢把握正确的改革方向，立足当前、着眼长远，把着力点集中到影响经济发达镇发展的主要方面，加大重要领域和关键环节的改革攻坚力度。

（一）要大力简政放权，着力增强试点镇统筹发展能力。要深化行政审批制度改革，按照依法规范、能放即放、权责一致的原则，重点下放产业发展、规划建设、环境保护、安全生产、市场监管、社会治安、民生保障等方面急需管用的权限。在放权过程中，要把握三个原则：一要坚持依法下放。权限下放涉及县镇事权的划分，必须坚持依法依规。当前，县级以上政府正在推进权力清单和责任清单制度建设，试点镇要率先建立权力清单和责任清单，面向社会公开，接受社会监督。二要确保有效承接。这次确定的试点镇情况差异较大，经济社会发展水平和承接能力不同。各地要坚持因地制宜、分类指导，在人才、技术、资金等方面给予支持，让试点镇能够接得住、用得好，实现良性运转。三要坚持简放结合。在放权的同时要注意简政，社会比政府做得更好的，就交给社会去做，通过授权、购买服务等方式交由市场中介和社会组织承担，形成上下级政府协同、政府与社会组织互动的模式。

（二）要创新政府管理，着力增强试点镇内生动力。要紧紧抓住转变政府职能这一核心，在确保镇政府全面正确履职的基础上，进一步提高试点镇社会管理和公共服务水平。一要优化组织结构。要巩固来之不易的乡镇机构改革成果，在核定的机构、编制和领导职数总量内，结合实际、因地制宜，探索适合自身发展的组织结构。100个试点镇中有三分之一的镇设有省级产业集聚区，各地要根据省委、省政府部署，积极探索套合设置的管理模式，最大限度节约行政成本，提高行政效率。二要加强便民服务体系建设。按照便民高效的原则，整合有关行政服务机构，简化办事流程，规范办事制度，公开办事依据。所有下放、委托给试点镇的行政审批和公共服务事项，要统一进入镇便民服务中心，实行“一站式服务”，制订服务清单，努力为群众办好事，让群众好办事。三要理顺运行机制。在理顺县镇关系及完善试点镇内部运行机制等方面下功夫，争取有所创新、有所突破，通过创新激发活力、提高效能。四要加强社区建设。加快城乡社区服务一体化进程，完善社区设施，培育发展社区社会组织和各类社区服务机构，创新社区治理体制机制，加强社会化服务。五要建立基层四项制度。经济发达镇要率先建立基层四项基础制度，积极探索党的建设和基层治理的好经验，更好地为基层群众服务，始终保持党和人民群众的血肉联系。

（三）要完善财政管理体制，着力激发试点镇发展活力。完善财政管理体制是促进经济发达镇健康可持续发展的迫切需要。一要理顺县镇财政分配关系。各地要结合实际，按照财力与事权相匹配的原则，从有利于经济发达镇发展的角度出发，理顺县（市、区）与经济发达镇的财力分配关系，合理确定与试点镇的收入划分，并形成制度性安排，建立重点保障长效机制。要规范财政转移支付制度，加大对试点镇在市政基础设施、教育、医疗、卫生等方面的投入，使群众可以享受更高水平的公共服务。二要加大资金项目投入力度。各地要充分发挥中央和省级财政现有各类专项资金的集中使用效益，整合上级各类专项资金，重点向经济发达镇投入。市县在安排有关项目时，要优先考虑试点镇。三要引导社会资本参与试点镇建设。加强组织协调，积极争取商业银行、保险公司等金融机构在试点镇设立分支机构或布点经营，逐步完善金融服务体系，形成多元化的融资格局。

（四）要坚持规划引领，着力提高试点镇综合承载能力。试点镇要按照城市的标准进行规划、建设和管理。一要高标准编制规划。试点镇要有超前眼光，坚持高起点、高水平编制规划，推行多规合一。要注重发挥经济发达镇联结城市、带动乡村的独特作用，既要适应新型城镇化发展要求，又要突出历史文化传承、突出地域特色、突出生态宜居。二要大力发展特色产业。充分发挥经济发达镇资源禀赋和特色优势，做到宜工则工、宜农则农、宜旅游则旅游，走一镇一品的差异化发展路子。三要加强基础设施建设。完善试点镇道路交通、给水排污、垃圾处理、燃气供热、园林绿化、防灾减灾等基础设施建设，加强市政设施维护、环卫保洁等工作，提高城镇管理水平，切实改善试点镇生态人居环境。四要加快户籍制度改革。通过放宽落户条件，制定完善有关配套政策，提高人口吸纳能力，让更多有条件的农民转为居民。

三、精心组织，确保经济发达镇行政管理体制改革试点任务落实到位

经济发达镇行政管理体制改革政策性强、涉及面广，基层群众和社会各界的关注度高。各级、各部门要增强改革意识，积极主动作为，精心组织推进，确保试点任务落到实处。

（一）加强领导、形成合力。为加强对试点工作的组织领导，省委、省政府成立了经济发达镇行政管理体制改革试点工作领导小组。各地也要参照省里模式，尽快成立领导协调机构，加强组织领导，统筹协调重大问题。省直有关部门要充分发挥职能作用，研究制定支持试点镇发展的具体政策措施。省住房和城乡建设厅要研究制定支持试点镇总体规划编制或修编的政策措施；省发展改革委要研究制定支持试点镇项目建设的政策措施；省政府法制办要加强对试点过程中涉及法规、法律问题的指导；省财政厅、国土资源厅要会同有关部门，加强对试点镇完善财政管理体制、加强建设用地管理的指导和支持。

（二）上下联动、主动作为。各地要按照省委、省政府部署，抓紧研究推进试点的具体办法，制定切实可行的试点方案。省辖市对本区域内的改革试点工作负总责，要加强督促检查，指导县（市、区）制定实施方案和下放事权目录。试点镇所在县级党委、政府要高度重视试点工作，积极落实权限下放等各项改革措施，真正实现试点目标。

（三）加强考核、营造氛围。省编办要会同有关部门，建立科学合理的考核评估办法。考核内容不仅要突出下放管理权限、完善财政体制、提升公共服务等，还要兼顾城镇规划建设管理、教育医疗等内容。要强化考核结果的运用，将考核评价结果作为配备试点镇党政领导班子的重要依据。对各地好的经验和做法，要加强总结宣传，通过典型示范引导，推动面上工作，在全省形成你追我赶、竞相发展的良好局面。

（作者系中共河南省委常委、省政府常务副省长）