马梅，乔光华

（1.内蒙古农业大学经济管理学院，内蒙古 呼和浩特010019；2.内蒙古自治区教育厅畜牧业经济重点研究基地，内蒙古 呼和浩特010019）

制度是一个社会的博弈规则，即是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，乃是理解历史变迁的关键[1]。专门的制度理论创始于凡勃伦对西方经济生活中有闲阶级问题的探讨，随后康芒斯、新制度经济学派的科斯、诺斯及博弈论学派的青木昌彦和格雷夫等学者把制度作为经济学的核心研究对象，构建了制度变迁的理论体系。草地制度理论与草地退化、荒漠化有紧密的关系[2-3]，然而，人们在探究草地退化的原因时，主要立足于自然因素[4-5]与人为因素[6-7]，很少从草地制度变迁的角度展开研究。但现实中，随着草地制度和政策的变迁，草地退化状况也随之发生变化，二者存在着极强的关联性。因此，本文以北方干旱、半干旱草原锡林郭勒盟为例，分三个阶段系统的梳理内蒙古改革开放以来草地产权制度和政策变迁，同时在每个阶段采用大量详实的数据，分析各阶段锡林郭勒盟草地退化的演化轨迹，并探究草地退化和草地产权制度与政策之间的关联性，明确草地政策制度的作用及缺陷，最后针对各阶段草地制度与政策的缺陷，结合国内外草地治理经验，提出合理、有效的对策建议。

1 研究区概况

锡林郭勒盟位于内蒙古自治区中部（42°32′-46°41′E，111°59′-120°00′N），土 地 总 面 积 约2 025.80 万hm2[8]，海拔在800-1800 m 之间，地势南高北低，自西南向东北倾斜。年平均气温在0-3 ℃之间，大部分地区平均降水在200-350 mm 之间[8]，属温带半干旱大陆性气候。锡林郭勒草原地处欧亚大陆草原区，是我国四大草原之一的内蒙古草原的主要天然草场，自东向西由草甸草原—典型草原—荒漠草原的过渡分布特征，形成三个地带性植被亚型和一个半隐域性沙地植被类型，境内还分布有半隐域性的草甸、沼泽和荒漠植被[9]。根据2010 年内蒙古自治区第五次草原普查数据，锡林郭勒天然草地总面积为1 937.17 万hm2，占土地总面积的95.62%，其中可利用草场面积为1 828.40 万hm2，占草地总面积的94.39%；并且，研究区内草原具有很高的生物多样性，是我国北方重要的生态屏障。

2 数据来源

研究区草地面积、可利用草地面积、退化面积、各旗（市、管理区）退化率及其三、四、五次草地普查“等”的数据均来源于内蒙古锡林郭勒盟草原监督管理局提供的内蒙古第三、四、五次草地普查资料中的锡林郭勒部分；2000 年研究区鼠虫害发生面积来自于锡林郭勒盟草原站内部资料；研究区牲畜头数来源于《内蒙古畜牧业统计资料》（1947-2000 年）和《内蒙古统计年鉴》（2002-2013 年），并且大小牲畜头数为牛、马、骆驼、绵羊及山羊的综合；研究区鼠虫害发生面积、天然草地植被高度、盖度和密度来自于锡林郭勒盟草原监督管理局提供的锡林郭勒盟2013 年草原监测报告；羊肉价格来自于内蒙古自治区发展和改革委员会关于“我区牛羊肉市场价格情况调查”报告。

3 草畜自主承包为主的“放任式”管理阶段（1978-2000年）

3.1 草畜自主承包制度的变迁

从1980 年开始，内蒙古一些地区采用牧业生产大包干，牧区的承包制改革拉开了序幕。1983 年底，“牲畜作价归户，户有户养”的生产责任制全面推行，其目的是为了解决人民公社制度下人吃牲畜“大锅饭”的问题。激发了牧民的牧业生产积极性，不断地扩大牲畜饲养规模。到1985 年8 月，内蒙古已有95%的集体牲畜作价归户。锡林郭勒盟于1980 年在苏尼特左旗和正蓝旗的一些生产队开始试行牧业生产大包干，“牲畜作价，户有户养”的生产责任制于1984 年全面推行，到该年末，锡林郭勒盟85%的牧业生产队的牲畜作价归户[10]。

人们很快发现由于牲畜作价归户只解决了人与畜的关系，而牲畜吃草的“大锅饭”问题仍然存在。因此，在推行“牲畜作价归户，户有户养”的同时，1983年内蒙古又推行“草场公有，承包经营”的办法，统称“畜草双承包”（后又改为“双权一制”）责任制。1989年开始实行草牧场有偿使用的办法，并进一步落实草牧场使用权，到1998 年草场承包基本结束。1998-2002 年，为全区草牧场“双权一制”落实工作完善阶段。这一阶段严格管理机动草场，按照尽量少留或不留机动草地的原则，进行全面清查。到2005 年内蒙古牧区“双权一制”工作基本完成。

3.2 草地退化的趋势

3.2.1 草地退化的总体趋势 根据内蒙古第三次（1981-1986 年）和第四次（1999-2000 年）草原普查数据，20 世纪80 年代中期，研究区草地总面积为1 969.09 万hm2，2000 年萎缩至1 930.60 万hm2，每年以约2.5 万hm2的速度减少。

根据内蒙古草地资源第三和四次普查数据（图1），20 世纪80 年代中期，研究区草地退化总面积为957.55 万hm2，占该盟草地总面积的48.63%。其中轻度退化面积最多，占退化总面积的48.43%，其次为中度和重度退化，分别占退化总面积的41.56%和10.01%；2000 年草地退化总面积达到1 450.57 万hm2，占草地总面积的80.26%，其中轻度退化面积约为644.74万hm2，约占退化总面积的44.45%；中度退化面积539.27 万hm2，约占退化总面积的37.18%；重度退化面积约为266.55 万hm2，占退化总面积的18.37%。

图1 1981-2010 年锡林郭勒盟可利用草地及退化草地面积Fig.1 Usable grassland and degradation grassland area in Xilinguole fron 1981 to 2010

由以上分析可知， 从20 世纪80 年代中期到2000 年，研究区退化草地正在逐年扩大，草地退化面积绝对数大幅增加，草地退化面积增长超过50%，前后15 a 中，增加退化草地面积493.02 万hm2，平均每年扩大32.87 万hm2，即每年以可用草地面积1.84%的速率在不断扩大退化，这一数字是惊人的。

20 世纪80 年代中期到2000 年期间，研究区所有旗（市或管理区）的草地退化情况显著增加，锡林浩特市尤为严重，由20.99%增加到84.39%（图2）。2000 年太仆寺旗、镶黄旗、正镶白旗、多伦县、正蓝旗及阿巴嘎旗的退化面积占草地总面积的比例均超过85%，其中太仆寺旗的比例达到96.27%，正蓝旗和正镶白旗由20 世纪80 年代中期的34.67%和43.12%增加到2000 年的87.78%和91.61%，退化面积翻一番多。 草地质量最好的乌拉盖管理区退化比例由10.00%增加到20.75%，退化面积增加一倍。

图2 1981-2010 年锡林郭勒盟各旗（市、管理区）草地退化率Fig.2 Grassland degradation rate at all of Banner(city,district management)in Xilinguole

3.2.2 草地“ 质”与“ 量”的变化 草地质的评价中，“等”（一等是指优等牧草占60%以上；二等是指良等牧草占60%或优、中等占40%；三级是指中等牧草占60%或良、低等占40%；四级是指低等牧草占60%或中、劣等占40%；五等是指劣等牧草占60%以上）是草群品质优劣的评价指标。从20 世纪80 年代中期到2000 年（图3），优等牧草可利用草地面积由20 世纪80 年代占草地总可利用面积的22.05%，发展到2000 年全部消失殆尽，且向良等牧草退化，良等牧草向中等牧草退化。

图3 锡林郭勒盟三、四、五次草地普查“等”的评价Fig.3“Grade”evaluation of the third、forth、fifth grassland census in Xilinguole

评价草地生产力高低由“级”（按每年667 m2产鲜草的数量划分，共分为8 级：一级产鲜草800 kg 以上，二级600-800 kg，三级400-600 kg，四级300-400 kg，五级200-300 kg，六级100-200 kg，七级50-100 kg，八级50 kg 以下）来表示，以牧草地上部生物量的高低而定。由三、四次草地普查整理数据分析，20 世纪80 年代667 m2产三级可利用草地面积为13.06 万hm2，八级草地可利用面积占总可利用面积的2.44%，到2000 年这两个“级”的可利用草地均减少为零，主要由于20 世纪80 年代中后期至今，国家较注重草地改良技术的应用，使得低产草地的生产力有所提高。但从20 世纪80 年代中期到2000 年，4级以上可利用草地面积减少了近50 万hm2。

1982 年，草地鼠虫害面积为177.67 万hm2，2000年增加到671.13 万hm2，鼠虫害面积以每年15%的速度增加。并且1981-2000 年间，草地的高度、盖度和产量呈现不断下降的趋势。

综上所述，2000 年之前，研究区各旗（市或管理区）草地处于退化不断加剧的趋势，退化面积所占比例持续攀升，牧草质量不断下降，是研究时段内退化最严重、最激烈和涉及范围最广的时段。

3.3 牲畜规模的发展趋势

1980 年代中期至1990 年代末，研究区家畜呈现大量且无序的发展趋势。1949 年刚解放时，牲畜总量为131.93 万头，到1978 年，牲畜规模发展为448.74万头，30 年增加300 万头。1980 年研究区试行牲畜承包到户，极大调动了牧民的牧业生产积极性，到1999 年牲畜规模高达1 177.36 万头，比1980 年的牲畜增加500 多万头（图4），1980-1999 年的20 a 牲畜增长规模是1949-1978 年30 a 的1.7 倍，这一阶段是研究区牲畜数量增长最快的时期。

图4 1978-2012 年锡林郭勒盟牲畜头数Fig.4 Number of livestock in Xilinguole

3.4 草畜双承包制度的作用和缺陷

3.4.1 作用 草畜双承包责任制的实施，对草原牧区带来了积极作用，同时，也产生了严重的负面影响。

1）积极作用。首先，牧民牧业生产的积极性被极大调动，牲畜头数持续增加，研究区牲畜规模1999年比1978 年增加了728.62 万头（只），每年以38 万多头（只）的速度增加。其次，牧民的牧业生产和生活水平不断提高，如牧民人均收入从1980 年的269 元提高到2000 年的3 503 元，牧民人均收入以每年60%的速度增长。最后，牧民的牧业生产技术水平不断提高， 如良种和改良种牲畜占总牲畜的比例由1982 年的32.44%增加到2000 年的66.45%，提高1倍多。

2）负面作用。在经济效益水平不断提高的同时，伴随产生的一系列生态环境问题，草地退化问题日益突显。由前所述，1980 年至2000 年，研究区草地面积减少约39 万km2，可利用草地面积每年以1.84%的速度减少，牧草质量不断下降，鼠虫害的面积不断增加，草地生态系统整体恶化，草地退化问题严重。

3.4.2 缺陷 草畜承包时间上的错位。在草畜自主承包制度的改革中，家畜承包与草地承包在时间上基本是同步的，但在实践中，牲畜承包比较明确，草场承包难度较大，承包流于形式，家畜作价归户1985年已基本结束，而草场承包到1998 年才基本结束。这期间，牧区处于“牲畜私有，草场公用”的状态，牧户随意放牧于他人草场，追求个人利益最大化的牧民通过一味增加家畜头数达成愿望。从家畜承包开始到草地承包结束，大约经历近20 a 时间，给草原生态造成极大的破坏，导致草牧场严重退化、沙化[11]。

草地公有与牲畜私有产权之间的矛盾。草地承包责任制的实质是明确界定草地在一定时期的使用权和经营权，但草地的集体所有权性质不变。牧区草畜双承包制赋予牧民牲畜的所有权及草地的使用权和经营权，但并未从根本上改变草地“公共地”的本质[12]。草地承包制推行后，仍有大量草地产权未被明确界定，而且牧民对已承包的草地只有承包期内的草地使用权和经营权，所有权仍归国家或集体；另外，草地的承包期定为30-50 a 不变，导致牧民对草地投资长期低于应有水平，从而引起草地的不断退化。

4 草地的强化管理阶段（2000-2010年）

4.1 草地制度及政策变迁

全面推广阶段，研究区的推广力度最大，其草畜平衡责任书的签约率到2003 年达到100%，成为全国五大牧区率先推行草畜平衡责任制的地区[15]。

完善阶段：在草畜平衡核定中，由盟、旗两级草原监理机构确定草场合理载畜量，并且每两年对草场载畜量进行一次调整；租赁和借用的草场不能列入草畜平衡范围，但允许2 kg 青贮玉米折1 kg 干草，3 kg 秸秆折1 kg 青干草。而且根据实施中出现的问题，制定详细的草畜平衡核定办法，控制牲畜放养数量，逐步解决草原超载过牧问题，实现草畜动态平衡。

4.1.2 围封转移、生态移民、退牧还草、禁牧、休牧和划区轮牧政策制度“围封转移”的核心内容是“围封禁牧、收缩转移、集约经营”。其发展思路和发展模式是对草原畜牧业发展趋势的理性认识和制度创新[15]。“生态移民”政策是中国的一项改善生态环境的政策，是指由于生态环境恶化、人类生存条件丧失而导致，以生态环境保护或重建、消除区域贫困、发展经济为目的的人口迁移活动，从而实现经济、社会与人口、资源、环境协调发展[16]。其实质是人与自然关系的再认识和重新整合，以达到人与自然关系和谐共处的目的。2000 年内蒙古将2 000 多牧民和15 万牲畜迁出贺兰山的生态脆弱带[17]。2001 年内蒙古开始大规模的生态移民，根据《实施生态移民和异地扶贫移民试点工程的意见》，在全区范围内对荒漠化、草原退化和水土流失严重的生态脆弱地区实施生态移民。2001 年锡林郭勒盟决定实施名为“围封转移”的大规模生态移民工程。

根据全国草地退化不断扩大的实际情况，2002年国务院发布《关于加强草原保护与建设的若干意见》，其中明确提出推行禁牧、休牧和划区轮牧的制度，并于同年12 月正式批准在西部11 个省份实施“退牧还草”政策。2003 年3 月1 日起实施的新修订的《中华人民共和国草原法》，明确规定“ 对严重退化、沙化、盐碱化的草原和生态脆弱区的草原，实行禁牧、休牧和划区轮牧制度，并在禁牧、休牧和划区轮牧的草原区，国家对采用舍饲圈养的给予粮食和资金补助”，并将其以法律形式作为执法依据。内蒙古召开全区“退牧还草”工程启动会议，全面部署“退牧还草”工作，并于2005 年全面展开。工程包括季节性休牧、全年禁牧和划区轮牧三种类型。“退牧还草”补助标准：期限为5 a，国家按全年禁牧每年667 m2草场补助饲料粮5.5 kg，季节性休牧为1.37 kg（现在的饲料补助全部折现）。围栏建设按16.5 元/667m2计算，中央补助70%，地方和个人承担30%。

4.2 草地退化趋势及草地政策效果

4.2.1 草地退化趋势 根据内蒙古草地资源第五次普查数据（图1）：2010 年研究区草地总面积为1 937.17万hm2，其中可利用草地面积为1 828.40 万hm2，草地退化总面积为1 395.52 万hm2，占草地总面积的76.32%，其中轻度、中度、重度退化草地面积分别为736.17 万hm2、553.80 万hm2及105.56 万hm2，分别占退化总面积的比例为52.75%、39.68%和7.56%。

2010 年比2000 年的退化草地面积略有下降，说明草地退化的局势得到遏制和扭转。而且在不同退化类型中，重度退化面积大幅下降，下降比例约为60.3%，中度退化面积略有增加，轻度退化面积增加比例约为14.11%，重度退化向中度退化和轻度退化转化。但是与1980 年代中期比较，草地退化总面积增加45.74%，轻度、中度和重度退化面积分别增加58.74%、39.17%和10.12%，2010 年的草地退化局面仍不容乐观。

2000-2010 年的10 a，除东部的东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗和乌拉盖管理区的退化比例有轻微增加，其他各旗（市）都有不同程度的减少，其中正蓝旗退化情况明显好转，退化比例由2000 年的87.78%下降到2010 年的64.65%。2000-2010 年，除东部的东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗和乌拉盖管理区外，研究区草地退化总面积有所减少。即使是东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗和乌拉盖管理区草地退化面积依然大于草地改善面积，但退化的速度和发生的范围都明显减弱，长期以来的退化加剧态势得到遏制和缓解。

增活力：打造资讯和文创服务平台，最大限度激发县域人民的文化创造活力，让群众拥抱互联网。改造政务资讯的采编模式，制作接地气的主流新闻舆论产品，提升队伍素质，从区域视角宣传党的政策、党委政府决定等。加强线下活动的组织，积极创造县域活动会展新局面。

4.2.2 草地强化管理阶段的政策效果 2000 年以后，强化草地管理的一系列政策的出台，有效的遏制和缓解该区域长期以来草地退化的态势。而且这期间研究区草地总面积增加约7 万hm2，草地退化总面积有所减少，退化由重度退化向中度退化和轻度退化转化。到2010 年，优等牧草在可利用草地面积中的占比增加到18.20%（图3）；同期，667 m2产3 级和8级可利用草地面积均为零，7 级可利用草地面积2010 年 比2000 年 下 降163.73 万hm2，2010 年 比2000 年草地的产草量普遍有所提高。

2000 年之后，草地鼠虫害发生面积呈不断减少趋势，到2010 年减少为178.33 万hm2（图5），年均减少约50 hm2。2001-2010 年，草地的高度、盖度和产量呈现增加—降低—增加的波动变化趋势，但总体呈上升趋势，以8 月份为例，2001 年分别是20 cm、23%和426 kg/hm2，2010 年分别是21.3 cm、45.7%和699 kg/hm2（图6-8）。其中，2009、2010 年植被盖度和高度大幅下降，主要由于这两年7、8 月份的降水明显低于2001 年以来的13 a 平均降水54.52 mm 水平的20%以上，分别为36.13 mm 和41.58 mm。根据相关研究，植被盖度和高度与降水存在高度一致的对应关系[18-19]，因此，这两年植被的盖度和高度明显下降。

草地强化管理阶段的制度实施，推动牧户生产经营方式的转变。少养、精养及加快周转等观念已达成共识[20]。2000-2010 年，牲畜存栏量发生显著变化，2010 年该区域牲畜年末存栏头数为634.71 万头（只）（图5），比2000 年减少382.42 万头（只），年均减少约40 万头（只）；出栏率由2000 年的35.80%提高到51.60%。

综上所述，2000-2010 年，研究区草地面积开始逐渐增加，草地退化的面积不断下降，草地的“质”与“量”及植被的高度、盖度和植被产量干重分别有所增加，草地退化的态势得到了遏制和扭转。

4.3 草地强化管理阶段的政策缺陷

这一阶段，一系列草地政策对草地生态系统的恢复及牲畜数量的控制起到了积极作用，但同时也存在一定的局限性。

4.3.1 执行“草畜平衡”测定标准的局限性 干旱与半干旱地区，草地初级生产力的空间异质性与年际波动性[21-22]，及采用遥感技术测定适宜载畜量的较高技术要求，使得产草量难以准确测定，从而导致合理载畜量的确定较为困难，即使确定，可能实际载畜量已发生改变。

图6 2001-2013 年锡林郭勒盟天然草地植被高度变化Fig.6 Vegetation height of native grassland in Xilinguole from 2001 to 2013

图7 2001-2013 年锡林郭勒盟天然草地植被盖度变化Fig.7 Vegetation coverage of native grassland in Xilinguole from 2001 to 2013

图8 2001-2013 年锡林郭勒盟天然草地植被产量干重变化Fig.8 Yield dry weight vegetation of native grassland in Xilinguole from 2001 to 2013

4.3.2 禁牧补贴偏低 禁牧制度是草原保护建设的一项重要制度，如美国、加拿大等农业发达国家均采用禁牧措施彻底扭转草原退化状况。但禁牧政策执行中，牧户的畜牧业生产成本明显增加，增收困难，而禁牧补贴标准偏低，牧民为了维持生计，“偷牧”现象时有发生，在某种程度，禁牧政策并未起到生态系统恢复的功能。

5 草地综合治理阶段（2011年至今）

5.1 草原生态保护补助奖励制度

国务院于2011 年开始在包括内蒙古的8 个主要草原牧区省（区）全面建立草原生态保护补助奖励机制（下文简称为生态补奖机制），中央财政每年将投入134 亿元，五年一个周期，主要用于草原禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补助和牧民生产性补助等，这标志着草原保护建设进入一个兼顾民生的新时期。

内蒙古生态补奖的补贴标准为：禁牧区标准亩（标准亩是计算禁牧补贴标准的基本单位，是以自治区实施奖补机制地区的天然草地平均载畜能力（26 013 m2饲养一个羊单位）为1 个标准亩，其系数为1，将各地天然草地平均载畜能力与标准亩进行比较，计算出相应的标准亩折算系数。利用折算系数，将补奖实际面积换算为标准亩面积，再计算出标准亩的补助额，以此确定每个地区禁牧的补助额度）8.51 元/667m2，草畜平衡区标准亩1.28 元/667m2，牧草良种补助10 元/（667m2·a），牧户综合生产资料补贴500 元/（户·a）。

研究区生态补奖的补贴标准为：禁牧补助采取保底封顶的补助办法，补助标准为6.36 元/667m2，部分旗县根据当地实际，适当对补助标准进行了微调，东苏旗草场面积小的南部草场9 元/667m2，北部草场面积大的4 元/667m2。乌拉盖管理区10 元/667m2。南部旗县保底3 000 元/（人·a），封顶12 306 元/（人·a），按照自治区要求，封顶标准控制在上年农牧民人均收入的两倍，研究区2010 年农牧民人均纯收入6 153 元。西乌旗保底5 000 元/（人·a），上不封顶，草畜平衡1.71 元/667m2（乌拉盖管理区3 元/667m2）。全盟年补贴资金8.64 亿元，其中禁牧资金4.29 亿元，草畜平衡资金3.50 亿元，牧民生产资料补贴0.50 亿元，牧草良种补贴资金0.35 亿元。

草地生态保护补助奖励制度的出台，是制度创新的产物，是国家以可持续发展为目的进行不断的创新，其目的为了实现人、草、畜的和谐发展，注重奖励与管理并重，进入草地生态保护的综合治理阶段。

5.2 草地退化趋势

这一阶段，草地退化的总体趋势得到遏制，而且区域整体呈好转态势。内蒙古草原勘察设计院通过对遥感数据信息提取和地面样点综合分析（以植被指数变化率≥10%为变好，以≤-10%为变差，两者之间为持平），结果显示：全盟2012 年遥感植被指数与2010 年同期植被指数相比，全盟牧草长势好转的草地面积占总草地面积的比例为43.68%， 持平为44.20%，变差为12.12%。并且这一阶段鼠害发生面积持续下降，到2013 年减少为116.9 万hm2（图5），比2010 年下降61.43 万hm2。除草地植被的盖度变化较小外，植被高度和产量均比2010 年进一步提高，以8月份为例，2013 年植被高度和产量分别为37.1 cm和1 078.5 kg/hm2，每年以5.27 cm 和126.5 kg/hm2的速度增加（图6-8）。

5.3 草原生态保护补助奖励制度的缺陷

5.3.1 禁牧周期较短 草原生态补奖制度持续时间为5 a，使已退化几十年的草地在5 a 内恢复生态功能时间太短，即使取得了一定的生态成效，也经不起二次利用[23]。草地生态系统的恢复需要几十年甚至更长时间，5 a 的禁牧期不利于草地生态的恢复。

5.3.2 补助标准的固定化 研究区牧民收入水平出现明显的两极分化，但生态补奖政策并未考虑此情况，实行的是人人有份的“普惠型”和“无差异性”政策。研究区禁牧区补助标准为6.36 元/667m2；草畜平衡1.71 元/667m2（乌拉盖管理区3 元/667m2），但羊肉价格却从2011 年的48.04 元/kg 上涨为2013 年的63.26 元/kg，增长了31.7%，补贴标准无法调动农牧民自愿参与项目的积极性。

6 对策建议

综上所述，草地制度是型塑草原牧区人、草、畜互动关系的约束，草地制度变迁反映草地生态系统发展与演化的路径，且与草地退化演进轨迹具有极强的关联性。针对各阶段草地制度的缺陷，借鉴国内外治理草地退化问题的先进制度，提出以下对策。

6.1 制定草地承包制度期限的长期性

目前实施的30-50 a 的草地承包期限不利于草地的长期投资建设，应考虑上百年或更长的承包期，并以法律、法规的形式确定下来，这在某种程度，会淡化牧民意识中草地“公共地”的实质，他们会将草地当作拥有的自有财产，倍加珍惜和爱护[24]，积极、主动地投身于草地的长期投资、保护和建设中。

6.2 建立基于草地生态系统多功能最优的“草畜平衡”制度

草畜平衡管理虽然存在较多缺陷，但它是解决目前草畜失衡、畜多草少矛盾的唯一方法，是草原管理的核心，是草原畜牧业健康、持续发展的根本出路[25]。目前，围绕“减畜”而展开的草原治理手段，忽视了时空的异质性，及气候的波动性变化，试图采用数年的平均产草量，将牲畜数量维持在一个相对固定的水平，以达到生态系统的平衡，这是不合理的草畜平衡制度，应向草原生态系统多功能最优化的草畜平衡科学管理的方向转变，兼顾生态、经济和社会效益。

6.3 实行生态补偿制度的长期性

生态补奖政策5 a 的禁牧期，对北方干旱半干旱区退化较为严重的草地来讲，休养生息的时间太短，因此，为保障草地生态功能的彻底恢复，应从法律上确定草地生态补偿的合法性和长效性，确保牧民收入不受影响的情况下，让牧民积极地投入到草原生态的保护和建设中。

6.4 加大生态补贴力度，并建立动态型和市场化的补贴标准

为了治理草地退化的生态问题，应加大生态保护补贴力度，解决牧民生产和生活问题，确保禁牧后牧民收入增加[26]。同时，根据牧区主要畜产品市场价格的变化，及时调整禁牧和草畜平衡的补贴标准，以调动牧民积极参与草地生态保护政策的行为响应，达到生态保护和牧民民生共赢的目标。

6.5 提高草地政策的监督管理力度

完善草地管理和监理机制，加大监督管理力度。尝试建立牧区各阶层组成的草原看护协会，并由其草拟草地看护的相关办法并通过牧区村民委员决议后执行，提高牧民保护草地的自觉性，完善草地生态环境保护政策的监督管理机制。

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