李学楠

摘要：行业协会与政府的合作成为构建经济体与政府之间关系的关键。首先，改革开放后，上海市行业协会生存资源依赖发生变迁。其次，根据行业协会与政府/市场资源的相互依赖程度，将其划分为全能型、半官方、半市场和市场型四种类型。最后，分析行业协会资源依赖程度与权力平衡状态的关系。由此得出：行业协会与政府/市场资源依赖程度的差异导致权力平衡状态的显著差异，权力在政府/市场与协会之间的不平衡成为一种常态。而这正是合作主义在中国现阶段难以实现的重要障碍。

关键词：行业协会；资源依赖；权力平衡；合作

中图分类号：F203 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2015）05-0027-10

伴随着市场经济的发展，企业制度和产权制度不断完善，市场权力得到不断的发展，国家经济权力开始转移。如何有效地管理企业、发展经济日益成为中国政府面临的严峻问题。在新形势下，实现政府与行业组织有效合作成为政府由微观管理转向宏观调控的有效途径和手段。然而，如何实现合作？在哪些领域可以合作？实现什么形式的合作？这一系列的问题摆在政府面前。

一、组织的生存：资源依赖理论的视角

组织可能是现代社会最突出的特征。从自古以来的军队、行政和税收，到当今社会的各种活动，组织无处不在，无所不包。然而，究竟什么是组织？三种不同的视角给出三种不同的定义：理性系统视角认为组织是为追求特定目标的高度正式化集体；自然系统视角认为组织是受冲突或共识推进的自寻生存的社会系统；开放系统视角认为组织是根植于更大环境下的不同利益参与者之间的结盟活动。然而，无论哪种定义，组织都面临一系列共同的问题：必须定义其目标，必须吸引参与者为其服务，必须协调和控制这些贡献，必须从环境获取资源和向环境输送产品和服务，必须挑选、培训和更新成员以及必须做好协调邻里关系的工作等。因此，组织除了利用一些资源实现组织目标之外，另一些——有时甚至占相当高的比例——要用于维持组织自身生存。因此，资源依赖理论指出生存是组织的首要目标。资源依赖理论作为组织理论分析的一种视角，集大成者是费佛尔和萨兰奇科（Pfeffer and Salancik）。首先，他们提出了4个重要的假设：（1）组织最关心的是生存；（2）为了生存，组织需要资源，而组织自己通常不能生产这些资源；（3）因此，组织必须与它所依赖的环境中的因素互动，而这些因素通常包含其他组织；（4）最终，生存建立在一个组织控制它与其它组织关系的能力基础之上。因此，关注组织的生存问题，必须关注三个最基本的核心问题：第一，组织的社会情境。这一问题对于了解组织会制定什么样的决策很重要，同时也是开放社会系统理论强调的环境对了解组织的重要性的一个延伸。因此，资源依赖理论强调组织是镶嵌在相互依赖和社会关系网络之中。第二，虽然组织明确地受制于所在的情景和环境，但组织依然有主动作为的机会。从塞尔兹尼克（Selznick）到费佛尔和萨兰奇科（Pfeffer and Salancik）再到亚历山大（Alexander）等众多学者，都研究了组织试图通过与重要权力来源建立关系，来保护自己并增强讨价还价的各种方式。在此基础上，奥利佛（Olive）的行动策略分类较为全面地概括了组织行动的策略选择的可能性。第三，理解权力对组织内以及组织之间行为的重要性，专注于组织依赖和相互依赖，以及管理源自依赖所带来的组织限制时，不可避免地会发现权力的重要，强调权力而不是经济效率，也正是资源依赖和交易成本之间的差异所在。

资源依赖理论为组织的进一步研究奠定了坚实的理论基础，但是还存在一些研究领域中的空白：第一，资源依赖理论主要运用于研究企业/公司、官僚组织、政府机构、政党等较重要的组织形式，而较少专注于非营利机构中的行业协会的组织运作和模式。第二，资源依赖理论虽然提出了资源对于组织的重要性，以及获取资源的策略的可行性，但是，较少对资源类型进行划分并分析建立在不同资源类型基础上的组织生存模式。第三，资源依赖理论多聚焦于西方发达国家的组织形式，而较少关注于经济转型国家的社会组织的运作状态。

基于此，本文在社会调查分析的基础上，试图回答以下问题：第一，作为社会组织的行业协会其资源依赖的变迁。第二，行业协会生存资源的分类和来源途径。第三，行业协会资源依赖与权力不平衡之间的关系。第四，不同的资源依赖模式带来的可能性政治经济后果。

二、研究方法与指标设计

（一）数据资料来源和方法

1、问卷调查。本文调查的对象是2013年上海市行业协会。社会调查从2013年3月至12月，共收到有效问卷50份。由于样本并非随机抽样所得，为了检验样本是否可以代表母本。本文以2002年作为制度环境差异的节点进行样本结构对比（参见表1）：

从表1中可以看出，2002年之前成立的协会占调查问卷的64%，与母本仅差0.5%。同样，2002年之后成立的协会，母本与样本差也为0.5%。因此，样本结构可以代表母本结构。

2、社会访谈。本文社会访谈的对象主要是协会秘书长。截止2013年12月，笔者共访谈约20多家协会的秘书长。

3、文本搜集。文本搜集主要包括历史档案、政策文件以及协会内部资料等可以反映协会社会变迁和资源依赖的资料。

（二）行业协会生存依赖的资源分类与衡量指标

资源依赖理论并没有对组织生存需要的资源类型进行详细的划分，但是提到组织生存需要包括物质资源、体制资源、社会资讯、正当性等各种有形和无形的资源。本文基于对行业协会现实生存环境的观察，将资源划分为两大类：人力资源和物质资源。人力资源包括协会普通工作人员和协会领导层，来源渠道主要包括社会招聘和政府、国有企业退休人员。物质资源主要是行业协会生存所需要的经济来源，包括政府提供和市场提供两种渠道。政府依赖（ CovernmentSupport，简写GS）主要是通过拨款、赞助、授权、职能转移和购买服务等方式提供物质资源。市场依赖（Marketing Support，简写MS）主要是协会通过提供各种有偿服务、会费、企业赞助、咨询等方式获取生存资源（详见表2）。

二、行业协会生存模式与资源依赖：基于实证的分析

（一）行业协会的转型：资源依赖由政府转向市场

上海市行业协会的资源依赖结构与其生存的社会情境有直接的关系。改革开放以来，行业协会可划分为两个阶段，这两个阶段行业协会的资源依赖基本实现了由政府依赖转向市场依赖。

第一个阶段，20世纪80年代到90年代末期，协会生存严重依赖政府资源，可以说是政府主导的生存模式。这一时期成立的行业协会主要是国家经济体制改革和行政性公司撤销的“副产品”，其产生方式主要是政府“自上而下”成立的。因此，这一时期行业协会的生存资源主要依靠政府主管局调拨，包括办公资源、工作人员、各种经费以及承担政府的各项职能等。上海市保健品行业协会历届会长的身份说明了协会对政府人事资源的依赖。如表3所示：

从表3中可以看到，1985年至2002年期间，协会的会长都是由政府医药管理局的副局长担任。直至2002年后，协会的会长才由企业领导层担任。此外，保健品行业协会秘书长还谈到：

1985年，上海药材公司为了顺应历史潮流，成立了上海保健品行业协会。那时，还是计划经济体制，政府指导成立了协会……官员都是很正宗的共产党员，都是相当一级的部长、局长、处长、科长。像我是科长来当这个秘书长，我们的会长单位是我的局长……这已经形成了一个不言自明的规则……由政府主导成立的。以前政府每年还要拔给协会50万元的经费作为日常开支用。

在旧体制下，政府官员在行业协会中任职兼职众多，许多协会领导有相应职级。例如市行业协会会长为市局级，秘书长为县团级，国家级行业协会是部局级，秘书长是市局级，等等。协会生存所需的物质还需要得到政府的支持，职能上延续国家经济管理的职能。因此，这一阶段无论是人力资源还是物质资源，协会都严重依赖于国家资源的调拨。

第二个阶段，21世纪初截止到现在，协会生存模式逐渐由政府转向市场模式。这一转向源于上海市行业协会生存环境的变革。2001年，中国加入了世贸组织，为了适应新的市场经济规则，政府从2002年开始率先采取一系列推动行业协会发展的重大改革措施，并于同年颁布一系列促进行业协会改革和建立的政策和文件。这一系列政策文件促使行业协会的生存环境和资源依赖开始发生变化。

首先，从协会收入结构上看：（1）目前协会收入主要由会费收入、政府委托项目收入、开展活动或服务收入以及其他收入等四个部分构成；（2）大部分协会的收入主要依靠会费，有将近50%的协会的会费收入占总收入的60%以上；（3）政府委托项目收入占比较低，50%的协会依靠政府委托项目的收入在总收入的0-10%之间，另外50%的协会在11-20%之间；（4）部分协会开展活动或服务获取收入，有41%的协会的活动收入占总收入的50%左右；（5）其他收入，主要是指获得企业赞助或者捐赠的收入。这一部分收入占总收入的比重还较低，将近80%的协会在0-10%的区间（见表4）。

从协会的收入结构可以看出，目前大多数协会主要依靠会费收入，一部分协会依靠为企业提供服务和开展活动获取可观的收入。然而，几乎没有协会再依靠政府获得主要的经济收入。从这些收入来源结构可以看出，协会的目标已经转向服务企业和市场需求，从企业和市场中寻求生存资源，同时也说明国家权力的式微和市场权力的增长。

其次，行业协会在人事上对政府的依赖也逐渐降低。1998年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于党政机关领导干部不得兼任社会团体领导职务的通知》规定，县及县以上各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关及所属部门的在职县（处）级以上领导干部，不得兼任社会团体（包括境外社会团体）领导职务（含社会团体分支机构负责人）。随后，2002年上海市颁布《上海市促进行业协会发展规定》，其中第八条明确规定，政府有关工作部门的机构、人事和财务应当与行业协会分开，其工作机构不得与行业协会办事机构合署办公。本市国家机关工作人员不得在行业协会中担任职务。2009年9月，市委办公厅、市政府办公厅下发《关于推进本市企业协会政社分开工作的实施意见》，对以企业或经济类社团为主要会员的协会、商会和联合会，提出“基本实现与党政机关人员分开、机构分开、财务分开、资产分开”（即“四分开”）的工作目标。至此，上海市行业协会工作人员与政府机关基本上脱钩。正如建筑施工行业协会的秘书长所言：

自2002年以来，上海市实行行业协会改革，制定了《办法》，但是到今天为止，一个《办法》一个《法规》，真正实行的内容就是一条：政会分开。应该说上海的行业协会全部都实行了政会分开，即政府人员不在协会担任职务。

除此之外，上海部分协会通过社会招聘的方式招募工作人员。比如上海市人才服务行业协会的秘书长是通过全球招聘的方式，而其工作人员基本上也都是刚刚毕业的大学生。上海有色金属行业协会还招募了三个大学生为全职工作人员，办公用地是协会自己租的三层小楼。

因此，随着政治体制的不断变革和市场经济的发展，协会的资源依赖由先前的政府依赖逐渐转向市场依赖。然而，由于这一阶段仍然是国家主导的经济发展模式，政府在市场发展和协会发展过程中仍然扮演着举足轻重的作用。由此作者依据行业协会的生存资源类型将行业协会划分为不同的类型。

（二）生存与资源依赖：基于比较案例的分析

根据前文协会的生存资源主要包括人力资源和物质资源，而这两种资源的来源渠道又可以划分为市场渠道和国家渠道。国家渠道，主要是通过政府提供办公人员、办公用地、购买服务、项目支持以及政府授权的职能转移等方式获取协会生存发展所需资源。市场渠道，主要是行业协会通过会员企业提供的会费、赞助、人力、办公用地以及协会通过提供专业咨询、培训、展览等方式获取生存和发展所需要的资源。根据行业协会对政府和企业所提供资源的依赖程度，可划分为四种类型（见图1）。

第一种，全能型协会。这类协会的生存高度依赖政府或者政党提供人力资源、经济资源等生存和发展所需资源。这种模式的行业协会存在于全能主义国家中。全能型协会的功能被国家高度统合，经济服务的功能被政治动员功能所取代，直接服务于国家的政治经济需求，在政治意识形态上与国家主流意识形态保持高度一致。全能型行业协会的典型代表是1949-1978年间的各层级的工商联。1951年2月28日《中共中央关于进一步加强统一战线工作的指示》强调，必须加强工商业联合会的工作……公营企业，必须积极参加工商业联合会的活动。党和人民政府，则经过统战部门和财经部门，去实现对工商业联合会的业务和政治的领导。直到1978年改革开放之前，该阶段的工商联合会接近于全能型商业团体。协会的工作人员、资金来源和办公用地等物质和人事资源主要来源于政府，工商联的职能主要服务于政治需求，传达或者执行政府政策和意见。

第二种，半官方型的行业协会。此种类型行业协会的生存结构开始出现多元化，但是多元化的资源依赖是建立在政府授权或者政府职能转移基础上，即政治依托是经济多元化的基础。典型代表是上海市医药类行业协会。2009年，上海医药协会会费收入占总收入的28%；广告收入占总收入的23%；杂志、期刊发行占据总收入的18%；会员赞助收入占总收入的13%；政府购买服务占据总收入的11%，其他收入占据总收入的7%。其中，会员赞助和会费收入约占41%。从统计数据上看，医药行业协会的收入是多元化的。然而，通过笔者的进一步调查发现，医药行业协会的收入是建立在政府职权授予的基础上。正如医药商业行业协会的秘书长说道：

我们通过技术培训为企业服务。我们协会下面有个培训中心，这个培训中心是国家认可的……我们还是药品流通行业中高级经营管理培训基地，这个是商务部从去年开始给我们的一个职能……我们还是医保定点药房培训基地。

技术培训不仅是协会服务企业的重要职能，同时也是协会收入的重要组成部分。但是，技术培训、资格认证等职能需要通过国家和政府有关部门的职能转移或者授权。而这正是协会经济收入重要来源的政治基础。

其次，协会的工作人员和待遇也需要依靠国有企业来解决。医药商业协会秘书长说道：

协会先前的领导也都是政府或者国有企业的一些领导。第一任会长是上海市制药公司总经理，第一任秘书长是医药公司的办公室主任……现在工作人员也是国有企业派过来的，工资由企业来发……像我就是上海医药派过来的，工资也由它们发。

医药类行业协会的资源依赖仍然受到政府职能转移或者授权的影响。这与医药行业自身的性质、企业性质以及政府的产业政策有关。医药行业是关系国计民生的产业，其会员单位以国有大中型、混合所有制等国有制占主导的企业为主，政府对医药行业采取鼓励型发展的政策导向。在这种背景下，医药行业协会一方面可以依托自身能力获取更多的经济资源。另一方面又必然受到政府的规制和管控。因此，这种类型的行业协会的生存模式是半官方性质。

第三种，半市场型的行业协会。这种类型的行业协会在经济收入和人事安排等资源上都不再依赖于政府，而主要依靠企业单位提供。协会通过为企业提供各种各样的服务获取经济资源。这种类型行业协会的产生，一方面源于政府产业导向的变化，另一方面源于会员单位的性质和属性的变化。上海的产业政策经历20世纪80年代中期到90年代末的不断调整，最终确立了重点发展支柱产业，大力培育高新技术产业，改造和转移传统产业和重污染工业。在此基础上，上海市政府进一步将行业进行分门别类，划分为鼓励类、禁止类和限制类。针对不同的类别，政府提供不同的政策导向和激励措施。而此种类型的行业协会会员大多数是一些传统型行业，以中小型私有制企业为主。政府对待此种行业企业多采取限制性或者禁止性的发展战略，对行业协会也是一种“漠不关心”、“无关紧要”的态度。因此，协会几乎不能从政府那获取更多的物质或者人事资源的支持，而只能紧紧依托企业单位和市场获取自身的生存资源。例如上海市工具行业协会就属于这一种类型，杨秘书长说道：

在计划经济体制下，我们工具行业也曾经辉煌过。以前上海的轻工业还是很发达的，全民所有制、集体所有制的比较多。90年代中期以后，实行市场经济体制，国进民退、抓大放小，原来的中小企业都面临着倒闭、破产或者改制的命运……上海工具公司（行政性公司）后来也破产了……以前协会多多少少还有些管理的职能，因为计划经济体制的影响嘛，半政府的职能。现在不行了，多种所有制了，你没有资格管理人家了。这种情况下，我们的服务就发生了变化。我们尽可能的搭建各种平台：一种是信息服务，主要通过开会、交流、网站；二是，出国考察、组织培训。

模具行业也属于传统基础行业，刘秘书长认为协会的生存模式发生了很大变化：

我们这种基础工业现在不受政府重视……我们协会属于草根协会，以前可能还跟政府有点关系。但是现在随着政府人员的退去，和政府部门没有任何关系。我们协会完全靠自身来发展。

此种类型的行业协会在经济收入上不再依赖政府，必须紧紧依托为会员单位提供各种服务获取生存发展资源。但是，在职能上主要体现为经济服务职能，而政治职能的发挥却受到政治生存空间的限制，极为有限。

第四种，市场型行业协会。此种类型的行业协会生存资源不再单一的依赖政府或者市场，且具有较高的自主性。协会自身专业化程度较高，经济服务能力和政治影响力较强。这种类型的协会多存在于新兴行业和市场化程度较高的经济领域中。典型的代表如上海市建筑施工行业协会，具有专业人员十几人。其秘书长说道：

协会是“三自状况”：自主招人、自筹经费、自找工作。经过2002年改革到现在，还是“三自”。“自找工作”：抓住会员的需求，服务会员，根据会员的需要拓展协会的工作。“自主招人”：协会的工作人员都是自主招聘。“自筹经费”：协会开支和收入一切源于协会自筹……关于政府政策意见征求情况，一般政府会把政策意见给我们，我们组织企业来讨论，形成书面意见给他们（政府）。这方面工作我们做的很认真，得到了主管部门的认可。像去年的国务院法制办亲自直接发函给我们，征求建筑业市场管理条例。另外，上海有色金属行业协会也属于自主经营性行业协会。正如刘秘书长说道：我们协会，跟政府一点关系都没有，这完全是我们自己打拼出来的。他们（政府）也干涉不了我们……我们有色金属网站就做到全国甚至全世界的第一。这个网站做好了，所有资源就在我们手里了，处在行业的领导地位了！

在关于有色金属行业标准制定上，上海市经信委综合规划处召开会议决定把许多老材料列为限制类产品，这样有色金属行业的许多企业发展将受到限制。协会秘书长积极与政府人员沟通。从政府召开会议第一个进去到最后一个离开会场，秘书长为维护行业利益据理力争地与政府谈判到：

现在上海发展新材料，我们这些老材料都不要了？这个怎么能行呢！新材料也是老材料发展出来的。你们想要什么样的标准我可以制定和修改，但是必须把我们这个改为鼓励类产品。

有色金属行业协会在收入结构上主要依托自身网站经营和服务。通过“有色金属网站”的建设，不仅获得重要的收入来源，同时还获得行业领导权。其资源依托无论是政治层面还是经济层面都具有较高的自主性。在此基础上获得了较高的经济领导权和政治利益表达权。

整体而言，全能型的行业协会存在于政治与经济高度统一的社会中，其生存资源高度依赖于外部政治资源的给予，协会可运作和行动的空间完全受制于政治空间的让渡。半政府型的行业协会其资源依赖逐渐走向市场化，但是其生存资源受到政府产业政策、企业属性和行业特征等制度环境的影响，因此，其生存基础是建立在政府认可或者政府授权职能的基础上。半市场型行业协会的生存由于受到政府产业政策导向的挤压而转向为企业提供市场服务获取生存资源，逐渐摆脱对政治权力转移和政治空间资源的依赖，具有一定的政治自主性。而市场型行业协会对外部资源的依赖程度具有高度的自主性，这种自主性源自于其内部资源的丰富性和多元化，此种类型的行业协会逐渐从外部性依赖转向内部性依赖，经济服务能力和政治影响力都得到了加强。

结论：资源依赖与权力平衡

权力的转移是目前政治经济体制改革的结果，行业协会的产生正是国家权力从政府转向市场的直接后果。但是，权力转移是一个由不平衡向逐步平衡倾斜的过程。在这一过程中，权力的不平衡状态往往基于资源依赖的差异呈现出一种常态。

（一）资源依赖与权力平衡状态

权力是资源依赖理论分析的核心概念之一。组织理论中关于权力和依赖的大量论述可以追溯到埃莫森（Emerson）的权力一依赖关系理论。在埃莫森的社会交换框架中，行动者j对行动者i的权力能力取决于行动者i对行动者j的依赖程度，反之，亦然。因此，权力涉及到行动者i和行动者j双方的资源交换关系和资源依赖程度，权力是一种社会关系属性而非关于行动者的属性。权力平衡是一种状态，即行动者i对行动者j的依赖和行动者j对行动者i的依赖是相等的。然而，在大多数社会情境下，权力不平衡是一种常态。因此，权力不平衡（power imbalance）是两个行动者依赖程度的差异或者是更有权力的行动者对较弱权力行动者行使权力的比例（radio）。

相互依赖考虑的是双方依赖的共存。因此，相互依赖是一个行动者i和行动者j之间的和或者平均值。据此，本文将依赖程度划分为“低（=1）”、“中（=2）”、“高（=3）”三个层次，相互依赖程度是指两个行动者对彼此的依赖程度之和，彼此依赖程度越高，那么，相互依赖的程度越高。权力不平衡是指两个行动者依赖程度之差，依赖程度差异越大，权力越不平衡。基于此，本文绘制出相互依赖与权力不平衡之间存在的9种可能性关系（见表5）：

从表5中可以看出，组l（Teaml）表示行业协会对市场或者政府的依赖度较低，而政府或者市场对行业协会的依赖度也较低，因此出现依赖度较低的权力平衡状态。同样，T5和T9也表明行业协会与政府/市场之间的相互依赖对等，出现了权力平衡的状态。T9的状态接近自由发达的资本主义国家，在这样的国家中，政府和市场与行业协会之间的相互依赖接近平衡，因此，它们之间可以达到一种高度的合作。从表格中也可以看出，从Tl到T9，它们之间的相互依赖程度却越来越高，说明市场经济的发达程度越高，相互依赖的程度越高。其它六组表明行业协会与政府/市场的不同程度的依赖，以及出现的权力不平衡状态，而这是一种常态。其中T3和T7呈现出最高程度的权力不平衡状态，在这种高度权力不平衡的状态下，行业协会很难与政府或者市场形成一种合作。例如计划经济体制或者共产主义体制下，行业协会对政治资源的依赖程度要远远高于政府对其的依赖程度，因此二者之间往往是一种统治与被统治的关系，很难形成合作。T2、T4、T6、T8组合呈现出相同的不平衡状态，但是，T2、T4组合的相互依赖程度较T6、T8组合的依赖程度较低。这四组不平衡状态往往基于市场经济发展的程度、国家职能状态以及行业领域的开放程度而呈现出不同的平衡状态。从表格中可以看出，行业协会对市场和政府资源的依赖程度不同，其出现权力不平衡的状态也不同。这种差异会对政治经济体系产生什么样的影响呢？

（二）合作的可能性与难度

目前国内外学者关于我国改革开放以来国家与社会关系的论述颇多，这些讨论多借助于西方市民社会或者法团主义的框架来议定中国的国家与社会关系的可能性和现实性，而诸如行业协会之类的社会组织俨然成为学者们论证的重要对象。国家具有管理社会组织的职能和权力，然而如何管理却是一门重要的学问。无论是统合主义（合作主义）还是市民社会，都仅仅提供了一种解释框架，而缺乏具体的制度建设。

关于国家如何构建经济体与政府之间的关系，实现行业协会与政府的有效合作是关键。本文通过分析作为社会组织形式的行业协会的资源依赖结构，并指出不同的依赖结构产生不同的权力平衡关系。合作本质上是一种权力依赖或者权力平衡关系，而这种新的权力依赖或者权力平衡关系决定了国家与社会如何合作，哪些组织可以与国家进行合作，而哪些组织只能通过与市场合作生存。

从上面的表格中可以看出，Tl、T5、T9组合形式是协会与市场/政府合作的最佳状态，但是，由于Tl相互之间的依赖度较低，所以这种合作可能性较小，而T5、T9组合的合作可能性较大。其他组合之间的合作将会产生权力的不平衡。例如行业协会对政府提供的资源依赖高于政府对协会的依赖时，政府就可以利用这种权力不平衡强制推动各种政府政策的执行，而这正是目前许多行业协会成为“二政府”的原因。因此，政府与协会的合作需要建立在权力平衡的基础上，而权力是否平衡则取决于协会与其他资源拥有者的依赖关系。