潘书宏，黄明健

（1．福建江夏学院法学院，福建福州，350108；2．澳门科技大学法学院，中国澳门）

澳门海域管辖权取得的意义及其途径研究

潘书宏1，黄明健2

（1．福建江夏学院法学院，福建福州，350108；2．澳门科技大学法学院，中国澳门）

取得海域管辖权是澳门海域使用管理的逻辑起点。现阶段，澳门取得海域管辖权有两种途径：一种是通过调整或确认海域行政区划的方式取得，另一种是通过“租用”一定范围的海域并取得中央特别授权的方式取得。上述两种方式各有利弊，但考虑到澳门的现状和未来发展趋势、取得方式本身的经济成本和取得海域资源作用的发挥等因素，澳门应积极争取通过调整或确认海域行政区划的方式取得海域管辖权。

澳门海域；海域管辖权；取得途径

澳门没有海域，发展空间极其有限。随着澳门经济和社会的发展，澳门人地矛盾日益突出，在沿海各国、各城市都在大力发展海洋经济的时代背景下，作为人口密度创造吉尼斯世界纪录的澳门[1]，是突破观念束缚、创造条件努力利用毗邻的丰富海域资源，还是自我限制、固守现有方式地纠缠，已成为必须要考虑的战略问题。对此，澳门通过政协等平台提出议案，多次要求中央明确澳门习惯水域的范围，划定一定的海域给澳门管辖。2014年12月19日，国家主席习近平在澳门会见澳门特别行政区行政长官崔世安时表示，中央政府已决定启动明确澳门特别行政区习惯水域管理范围相关工作。[2]在这种背景下，加强澳门海域管辖权相关问题研究具有十分重要的意义。

一、澳门海域管辖权取得的含义

谈到海域管辖权，不可避免地要涉及海域所有权。因为，一般来说谁拥有生产资料的所有权，谁就有对生产资料的占有、使用和处分权；也有对生产的决策、指挥和监督权。[3]换句话说，海域管理权源自于海域所有权，是海域所有权的核心。在现代社会，绝大多数国家的法律都规定，海域的所有权属于国家，由代表全体公众利益的国家享有，我国也不例外。我国《物权法》第46条规定：海域属于国家所有。《海域使用管理法》第3条第1款进一步规定：海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。该法第7条第1款确立了海域使用的监督管理体制：国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理；沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。据此，我们可以得出这样的结论：沿海县级以上地方人民政府取得本行政区域毗邻海域的管辖权。但是，一方面，《物权法》《海域使用管理法》等法律并不在《澳门特别行政区基本法》的附件中，不适用于澳门；另一方面，《澳门特别行政区基本法》对澳门特别行政区的行政区划的界定没有包括毗邻的海域。因此，尽管澳门依据历史和习惯，事实上在利用毗邻的一部分海域，澳门特区政府的海事与水务局也对习惯水域进行了一定管理，但从权力的来源看，澳门特别行政区政府对毗邻的海域进行使用监督管理是缺欠法律正当性的。因为，海域管辖权本质上是行政管辖权。“行政管辖权是指行政机关对某一特定的行政事项依法享有的可以管理的权能。”[4]行政管辖权由法律进行规定。澳门虽然颁布了《海事及水务局的组织及运作》等法律法规，对毗邻澳门的习惯水域进行了一定的管理，但站在全国的角度看，由于澳门特别行政区行政区划中不包括毗邻的海域，又未得到所有权人以法律形式或以立法机关授权方式的确认，很明显，该种管理权力并非来源于法律的规定，而是基于历史和习惯。因此，此种管辖是一种事实上的管辖，对应于一般意义上的法律管辖。从这种意义上看，澳门要争取的正是法律意义上的海域管辖权。

因此，在澳门的语境中，澳门海域管辖权取得是指澳门特别行政区政府作为一级地方政府，基于全国性法律的规定或中央的特别授权，获得对毗邻澳门一定范围的海域的使用进行监督管理的职权。这一概念具有以下几层含义：

1. 澳门海域管辖权的取得既是一个过程又是一种结果。澳门目前没有法定的海域管辖权，但是澳门经济结构的转型和社会的可持续发展以及生态环境的保护，要求澳门未来以取得毗邻海域的管辖权作为一个重要的发展目标和战略选择，并在实践中做好各项准备。

2. 取得的主体是澳门特别行政区，不同于一般的行政区。海域的所有权属于国家，由国务院代表国家行使，国务院海洋行政主管部门负责全国海域的使用监督管理，沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权获得本行政区毗邻海域使用的监督管理职权。但澳门不是一般的县级以上地方人民政府，它具有特殊的法律地位，所以，从权利或权利的主体看它具有特殊性。

3. 取得的是法定的管辖权，不同于事实上或习惯意义上的管辖权。国务院的文件已经明确定性澳门现有的海域属于习惯水域，在现有水域上所进行的涉及诸如海关、码头、港务等方面的管辖权属于习惯权利。但是，澳门经济与社会发展的形势要求这种习惯权利上升为法定权利，澳门争取海域管辖权正是应因这种形势要求的必然结果。

二、澳门海域管辖权取得的意义

21世纪是海洋经济的世纪，在世界各沿海国家和地区都在开发利用海洋资源的趋势下，澳门取得海域管辖权无论对于澳门还是对于整个国家都具有重要的意义。

（一）取得海域管辖权对澳门的重要意义

于澳门而言，取得海域管辖权是实现澳门经济社会健康、可持续发展的必要条件，其重要意义主要体现在以下两个方面：

1. 取得海域管辖权是澳门理顺海域事实管辖和法律管辖的需要

如上所述，尽管澳门毗邻丰富的海域资源，但澳门在行政区域上并未包含海域，澳门政府在法律上也无权对毗邻的海域进行行政管辖。不过，澳门基于历史和习惯以及出于治安和交通管理的需要，事实上行使着一定的海域行政管理职权。虽然在1999年12月20日国务院第275号令中规定：“澳门特别行政区维持原有的习惯水域管理范围不变”，但对于何谓习惯水域、习惯水域有多大、其界限在哪里等均无相对明晰和一致的意见。因此，对澳门而言，其海域管辖是一种“无名有份”的不确定状态，这种状态一直持续到今天。在澳门经历了平稳过渡和十几年持续繁荣发展之后，这种不确定状态逐渐暴露出其桎梏的一面，已不利于澳门经济与社会的健康发展，是需加以纠正的时候了。而纠正的最好方式就是做到“名副其实”：要么取消澳门事实上的管辖权，要么赋予澳门法律上的管辖权。而从澳门的现实需要和国家整体利益的角度考虑，赋予权利（力）才是上策，即通过授权或制定或调整相关的法律规范，明确澳门特别行政区对毗邻海域一定范围的海域使用监督管理权。

2. 取得海域管辖权是澳门拓展空间、缓解人多地少矛盾的必然选择

自回归以来，尽管澳门特别行政区的区划面积从1999年回归时的23.8平方公里增加至2013年的31.3平方公里a澳门特别行政区政府统计暨普查局统计资料显示，澳门特别行政区的区划面积1999年为23.8平方公里，2013年为31.3平方公里。，但同时人口密度也从1999年的每平方公里1.83余万人增加到2013年的每平方公里1.94余万人b澳门特别行政区政府统计暨普查局统计资料显示，1999年和2013年澳门人口分别为43.7455万人和60.75万人。。澳门的人口密度并没有随区划面积的增加而降低，相反，澳门的人口密度进一步上升，澳门人地矛盾日益突出。人口越来越多，但社会经济发展所需要的土地不可能持续增加，向海洋要地就成为必由之路。向海洋要地具体表现有两种途径：一种是改变海域物理性状的利用方式，如填海造地；另一种是不改变海域物理性状的其它开发利用的方式。实事求是地说，填海造地是一个选择，而且过去十五年，澳门通过填海造地已经将区域面积扩大了1.3倍。但是，填海造地的成本越来越高，而且，即使是填海造地，也得履行经中央审批同意和与广东省协商沟通的漫长过程和繁琐的手续。从这种意义上说，填海造地不仅成本变高，而且效率变低。在世界各沿海地区都谋划海洋经济的大背景下，填海造地变得越来越不经济了。更为严重的是，填海造地是通过大规模的人工手段，强制改变海域原有的面貌，这种改变是根本性的改变，将对海洋生态环境造成严重影响。事实上，已经有研究表明，过去十年澳门大规模的填海造地已经比较严重地影响了澳门的旅游环境。c根据国家旅游局的课题研究成果，澳门填海造地对澳门旅游环境的影响主要表现为：削弱海水净化能力，使澳门近海海域污染加剧；导致澳门海岸生态系统退化；使澳门沿岸防灾减灾能力降低，并易诱发区域地质灾害；使澳门天然海岸线缩短，自然景观价值被破坏；使澳门半岛的热岛效应显著。参见杨骏、陈志刚、查方勇：《填海造地对澳门旅游环境的影响评价——基于HRP分析法》，《湖州师范学院学报》，2013年第6期。如果澳门的旅游环境持续受到负面影响，澳门的龙头产业——旅游博彩业将受到影响，澳门的经济社会就不可能得到持续、健康的发展和繁荣，这就从结果上背离了澳门填海造地的初衷了。所以，通过填海造地来获得发展是不可持续的，必须另辟蹊径。进入21世纪，沿海各地都在积极开发利用海域资源，作为世界著名的沿海城市和旅游城市，澳门特别行政区在谋划海洋经济的大潮中应与时俱进，积极创造条件，创新开发利益毗邻海域资源的方式，而这都需要以澳门取得海域管辖权为基础。

（二）取得海域管辖权对整个国家的重要意义

于整个国家而言，澳门取得海域管辖权是实现澳门经济社会健康、可持续发展的必要条件，其重要意义主要体现在以下两个方面：

1. 澳门取得海域管辖权是促进大珠江三角洲区域协调发展的必要条件

基于国家的改革开放政策和粤港澳官方及非官方长期稳定的良性合作，粤港澳经济、社会及文化发展逐渐超越了长久以来形成的政治边界，甚至超越了地方政府机构单方的管制能力。[5]认识到这一点，粤港澳达成了在“一国两制”的框架下建立“更紧密合作关系”的共同愿望，以及共建“世界上最繁荣、最具活力的经济中心之一”的高度共识d相关表述来自2003年8月5日的粤港合作联席会议第六次会议以及2003年12月9日的粤澳合作联席会议纪要。，提出了大珠江三角洲城镇群协调发展的构想并进行了规划。澳门是大珠江三角洲区域“三江、七脉、三纵三横、九大生态功能”生态安全格局中的重要组成部分。作为大珠江三角洲的一个顶点，澳门经济社会的发展和生态环境的保护对大珠江三角洲城镇群和谐发展具有不可替代的平台作用和区位优势。在这种背景下，给予澳门更大的发展空间、赋予海域管辖权，是发挥澳门的区位优势、平台优势和制度优势的客观必要，也是真正促进大珠江三角洲城镇群协调发展的必要条件。

2. 取得海域管辖权是“一国两制”伟大构想进一步创新实践的需要

2009年6月27日，第十一届全国人大常委会第九次会议作出了决定，赋予澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学的新校区实施管辖的权力（即俗称“横琴模式”）。对此，全国人大常委会法制委员会副主任李飞评价说，“此次中央政府对澳门特区租赁横琴岛建澳门大学新校区给予特别的支持，这是在原来成功实践‘一国两制’经验的基础上，可说是‘一国两制’的新举措、新开拓，……并对推进澳门特区经济适度多元化的发展，具有非常重要的现实意义。”[6]如果说“横琴模式”是我国在澳门落实“一国两制”实践过程中又一项创新举措的话[7]，那么也可以说，争取海域管辖权更是“一国两制”精神的新实践和新发展。虽说澳门特别行政区的行政区划是历史形成的，但改革和冲破这个历史的束缚，积极谋划海洋经济，争取海域管辖权本身就是坚持和把握“一国两制”理论精髓的结果，是对“一国两制”理论的新实践和新探索。这是一种未曾有过的改革和创新，与“横琴模式”是一脉相承的，是“横琴模式”的发展和演进。1992年，邓小平先生提出了改革成败得失的“三个有利于”标准，即是否有利于发展社会主义社会生产力、是否有利于增强社会主义国家综合国力、是否有利于提高人民生活水平。[8]将这个标准运用于澳门“一国两制”的创新实践中便是：某一项改革或突破是不是对“一国两制”实践的新创举，衡量的标准不是简单地看该项改革或突破能带来多少经济利益，而是从整体上看它是否有利于发展澳门经济社会的生产力，是否有利于增强澳门的区域综合实力，是否有利于提高澳门人民的生活水平。澳门争取海域管辖权正是从长远处发展澳门的社会生产力，实现澳门持续繁荣发展，从而从根本上增强澳门的综合实力，提高澳门人民的生活水平。从这点看，澳门取得海域管辖权是“一国两制”精神进一步释放活力的体现，也是“一国两制”伟大构想更彻底创新实践的需要。

三、澳门海域管辖权取得的可能途径

根据澳门海域问题的发展历史和现实需要，笔者认为澳门取得海域管辖权有两种途径：一是通过调整或确认海域行政区划的方式取得；二是采取“租用”海域并获得中央特别授权的方式取得。e需要指出的是，尽管澳门和广东之间并未划定海域行政区划界线，但除极小一部分的澳门习惯水域外，毗邻澳门的海域几乎都由广东省的珠海市管辖。为此，本文对“租用”一词加注引号以示区分。那么哪一种方式更适合呢？本文将从两种方式的比较中寻找答案。

（一）通过调整或确认海域行政区划的方式取得海域管辖权

通过调整或确认海域行政区划的方式，是指通过变更或确认珠海市和澳门特别行政区的海域行政区域的方式取得海域管辖权，即将原由珠海市管辖的一部分海域划入澳门特别行政区，由澳门特别行政区基于行政区划的扩大而取得海域管辖权。这种途径涉及面比较广，操作起来比较彻底，但阻力较大。

1. 调整或确认海域行政区划方式的优势

（1）避免了租用海域方式所固有的不稳定性和不确定性影响。分析2002年国务院办公厅《关于澳门租用珠海土地兴建新边检楼有关问题的复函》、2003年国务院《关于设立珠澳跨境工业区的批复》和2009年全国人民代表大会常务委员会《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》，笔者发现通过“租用模式”获得管辖权都具有一定的期限。“无恒产者，无恒心”，由于租用有期限，期限届满除要再次经过广东、珠海和澳门三方谈判和协商外，还要再次经过中央的审批程序，这给澳门对这些地方实施管辖权带来了一定的不确定性和不稳定性；相比较而言，通过调整或确认行政区划的方式取得管辖权，由于没有租用的期限限制，不需要多次谈判和重复多次审批程序，不存在影响管辖权行使的各种不确定性和不彻底性因素。因此，可以说，通过行政区划调整或确认的方式取得海域管辖权，对澳门来说是一种较为彻底和根本的方式。虽然，当前为调整或确认海域行政区划所进行的协调和谈判需要付出相当的精力，但从长远看，这种方式才是根本上解决澳门发展空间受限问题，最大程度上给澳门海域管理定力的方式。

（2）避免了租用海域方式所带来的多次重复谈判和重复审批程序。通过行政区划的调整或确认取得海域管辖权，意味着澳门方面取得了长期的管理监督权限，因此避免了在通过租用获得特别授权方式下期限到期后的重复谈判和重复审批程序。从这种意义上说，通过海域行政区划的调整或确认取得海域管辖权的方式，从长远看，是比较经济的一种方式。而且一旦在海域行政区划上得以确定，将会保持相对稳定，即使往后要调整，也会因为澳门本身法律地位的特殊性而面临较大的难度，从而会保持相对的稳定性。

（3）避免了租用海域方式所附加的海域资源使用方式过渡受限。通过海域行政区划调整，澳门获得了海域的完整使用管理权，澳门可以根据《澳门特别行政区基本法》和澳门特区的其他法律规范占有、使用和处分海域资源。只要符合海域功能区划的要求，澳门就可以相对自由的使用该海域资源了。而通过租用的方式获得管辖权，使用海域除了要符合海域功能区划的要求外，还受到严格的用途管制，这不利于发挥海域资源价值，不利于物尽其用，也不利于澳门海洋资源的长远规划、开发利用和保护。

2. 调整或确认海域行政区划方式的劣势

通过调整或确认海域行政划区的方式获得海域管辖权，虽有一定的地理、天时方面的有利条件，但也面临一些障碍。比如，通过调整或确认海域行政区域来取得海域管辖权的方式，不仅涉及广东省、珠海市，还涉及澳门特别行政区，因此，在这个过程中需要协调的主体较多，需要厘清的关系较复杂。此外，海域区划调整或确认势必会影响到广东方面的重大利益，尤其会直接影响到珠海方面的重大利益。在寸海必争的背景下，澳门方面的主张必定会遭到广东和珠海方面的反对。因此，为海域管辖权划界所进行的沟通、谈判势必漫长而艰苦，澳门取得海域管辖权面临广东和珠海方面的阻力会很大。这些障碍必定会给调整或确认海域行政划区带来一定的阻力。

（二）通过“租用”海域并获得中央特别授权的方式取得海域管辖权

采取“租用”海域并获得中央特别授权的方式，是指澳门通过向珠海“租用”一定区域的海域，并由中央特别授权澳门对所“租用”的海域行使管辖权的方式。这种途径影响面较小，遇到的阻力也较小，但不彻底。

1. “租用”海域并获得中央特别授权方式的优势

（1）有类似实践的经验参考。自从特别行政区设立以来，中央通过特别授权赋予特别行政区管辖权的实践已经有四次。第一次是2002年国务院以批复的形式授予澳门特别行政区对其新建的边检楼及其配套设施所在地段的管辖权，第二次是2003年国务院以批复的形式授予澳门特别行政区对新设立珠澳跨境工业区澳门园区管辖权f对2002年澳门租用珠海土地兴建边检大楼及其配套设施的申请和2003年澳门在广东省管理的水域填海造地设立珠澳跨境工业区的申请，国务院均是通过行政命令色彩浓厚的批复形式进行授权的。，第三次是2006年全国人大常委会以决定的方式授予香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区的管辖权，第四次是2009年全国人大常委以决定的方式授予澳门特别行政区对新建的澳大横琴校区的管辖权。这四次授权实践中，受授之管辖权包括行政管辖权也包括司法管辖权。因此，严格意义上来说，前两次的国务院授权有越权之嫌，但这些嫌疑在后来的两次授权实践中得以消除；后两次的授权主体已经由国务院变为全国人大常委会了。澳门通过租用珠海管辖的海域并依据特别授权取得相关海域的管辖权，同样可以依循类似的做法。由此，过去陆域管辖权取得的授权实践，在一定程度上为澳门特别行政区取得海域管辖权提供了有益的经验借鉴。

（2）遇到的阻力较小。虽然澳门在争取澳大横琴校区的管辖权时遇到了珠海和广东方面的不少阻力，但在双方诚恳谈判和有关部门的关怀下，澳门最终如愿取得管辖权。如澳门通过租用珠海方管辖的海域的方式取得管辖权，也将会遇到来自珠海和广东方的阻力，不过鉴于已有类似先例，且与通过海域划界调整或确认方式取得管辖权相比，它给珠海和广东方带来的直接影响会小得多。因此，通过租用海域方式取得管辖权的方式遇到的阻力会更小些，无论谈判还是协议的签订都将会顺利些，相应的，效率高，成本也就降低了。

（3）授权方式较为灵活。无论是国务院授权还是全国人大常委会授权，都是授权的主体，澳门特别行政区是被授权主体。国务院或全国人大常委会既然有权授出，当然也有权在期限届满后决定是否续期，也有权根据情况变化变更或撤销授权，收回权力。在这个过程中，国务院或全国人大常委会始终处于主动地位。因此，采用特别授权方式是一种较为灵活的方式，可进可退，掌握主动权。

2. “租用”海域并获得中央特别授权方式的劣势

虽然通过授权的方式获得海域管辖权有类似实践经验可供参考，而且所面临较小的阻力等各种有利条件，但这种方式是以海域租赁为前提的，而租赁就有一定的期限，授权的有效期只能在租赁期限内。这就给管辖权的行使带来了诸多不确定性因素；而且根据经验判断，租用海域时对海域的使用方式会进行严格的限制，影响海域资源价值的发挥，从而使澳门这方的热情和积极性减少。

四、澳门海域管辖权取得途径的应然选择

“两利相权取其重，两害相权取其轻”。根据上述的比较和分析，笔者认为，在当前形势下，澳门通过调整或确认海域行政区划的方式更能促进澳门经济和社会的持续发展，更有利于综合实力的增强和人民生活水平的提高。

（一）调整或确认海域行政区划的方式具有较有利的外部时机

海域行政区划不像陆域行政区划那样有明确的分界，事实上，我国一直未曾对沿海省份划定海域行政区域界线，到目前为止，只有广东省和香港特别行政区划定了海域界线。虽然早在2002年，国务院办公厅就发布了《关于开展勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知》（国办发[2002]12号），要求自当年起在全国开展海域行政区域界线勘定工作，该工作计划于2005年结束。但直到2014年，省级间的海域划界仍无结果。这种海域划界不确定的状态和相关划界工作正在进行或僵持中的状态，客观上为澳门通过行政区域调整或确认方式争取海域管辖权提供了时机上的便利。

（二）调整或确认海域行政区划的方式符合澳门的发展阶段

澳门行政区划没有包括毗邻的海域是有历史原因的。这可以追溯到葡萄牙在澳门进行殖民统治的时期。自从1845年11月20日葡萄牙女王颁布法令，悍然宣布澳门为“自由港”并任命澳门总督以来，葡萄牙在澳门的殖民统治迅速扩大。1887年3月，葡萄牙与清政府签署《中葡里斯本条约》，从而使葡人对澳门的殖民统治合法化，该条约规定：定准由中国坚准，葡国永驻管理澳门以及属澳之地，与葡国治理他处无异g参见《中葡里斯本条约》第2款规定。。1887年12月1日，葡萄牙与清政府签署的《中葡和好通商条约》，承认了《里斯本草约》的内容，规定：大西洋国永居管理澳门之第二款，大清国仍允无异。惟现在商定，俟两国派员妥为会订界址，再行特立专约，其未经定界以前，一切事宜照依现时情形勿动，彼此不得有增减改变之事。h参见《中葡和好通商条约》第2款规定。此处的“澳门以及属澳之地”就是葡人在澳门合法殖民统治的区域，但具体范围是什么呢？在1909年澳门划界的谈判中，葡国作了具体的界定：“‘澳门’指澳门半岛，‘属地’是指凼仔、路环、对面山、大小横琴两岛及周围领水”。[9]葡国要求进一步扩张的企图遭到当时中国政府和人民的坚决抵制。其后，葡国虽未取得对面山、大小横琴两岛及周围领水，但其还是巩固了殖民统治区域。至1911年，澳葡先后吞并关闸以南的塔石、沙岗、新桥、沙梨头、石墙街、龙田飞、望厦荔枝湾、青洲等村落，以及路环、凼仔二岛。[10]此后十几间年，双方多次勘界谈判，但均无结果，直至1928年《中葡和好通商条约》到期失效。澳门回归时，澳门行政区划只以澳葡实际控制的澳门半岛、凼仔岛和路环为限。为此，1993年3月31日通过的《澳门特别行政区基本法》序言点明澳门特别行政区的行政区域只包括澳门半岛、凼仔岛和路环岛。1999年12月20日发布的国务院令第275号对澳门特别行政区的行政区域范围文字表述也重申：“澳门特别行政区包括澳门半岛、凼仔岛和路环岛”。这是对当时行政区域的确认，对此，有学者认为，《澳门特别行政区基本法》的这一规定体现了对澳门行政区域历史的尊重，澳门特区行政区划历史形成，不便改动。[11]

笔者认为，《澳门特别行政区基本法》作出如上规定固然考虑了历史的原因，是符合历史事实的结论[12]，但并不必然导致不便改动，理由如下：

1. 存在习惯水域，应该予以尊重和体现。虽然，澳葡1911年后一直没有成功扩张，也没有与当时的中国政府达成任何划界协议，但事实上，在澳葡政府管制下的澳门居民一直都在利用一定范围内的海域。对此，1993年通过的《澳门特别行政区基本法》没有规定和体现是一个明显的瑕疵。但1999年的12月20日发布的国务院令275号显然已经意识到这一瑕疵，所以，在对澳门特别行政区的行政区域范围文字表述时，特地另行一段加以表述“澳门特别行政区维持原有的习惯水域管理范围不变”。可以说，国务院令第275号在一定程度上消除了《澳门特别行政区基本法》的瑕疵，但仍不够彻底。因为没有任何法律法规或其他规范性文件对何谓习惯水域、习惯水域有多宽等作出界定。这些瑕疵和模糊的地带都需要加以纠正和明确。

2. 《澳门特别行政区基本法》作出的这些规定是在当时特定条件下权宜之计的处理，是立法技术的灵活运用，现时宜作适当突破和改动。其实，早在《澳门特别行政区基本法》起草阶段，澳门的海域管理和开发问题就已成为“起草委员会”讨论的问题。但当时一方面由于“起草委员会”工作繁重，没有太多的时间作深入讨论；另一方面，“起草委员会”认为基本法首要的目标是确保澳门顺利回归和平稳过渡，海域管理和开发问题属于“内部间问题”，故“起草委员会”建议交由日后的澳门特别行政区“筹备委员会”再作商议。但“筹备委员会”的工作千头万绪，又缺乏相应的人才，故“筹备委员会”建议澳门的海域管理和开发问题待将来澳门回归后再作处理。i有关“起草委员会”和“筹备委员会”的表述出自政协十一届全国委员会第四次会议第3253号（政治法律类379号）提案。可见，在起草《澳门特别行政区基本法》的时候，澳门海域行政区划问题就引起了有关委员会的重视，只是考虑到该问题涉及面较广，牵涉的问题较多、较复杂，为保证实现澳门的顺利回归和平稳过渡这一首要目标，在科学评估有关事宜的轻重缓急的基础上作出的暂时性的搁置，这是对立法时机深刻把握的体现，是立法技术的运用。但世易时移，经过十几年的发展，澳门已经实现了顺利回归和平稳过渡的目标，在面临澳门经济转型发展和寻找发展空间的情势下，解决问题的核心已经由当时的平稳过渡转变为现在的可持续繁荣与发展。形势的变化要求法律这一上层建筑作出及时的因应，因此，现在是对这一搁置的问题进行决断的时候了。

3. 调整或确认海域行政区划的方式程序相对简便且效率较高。从有关行政区划调整法律规定和实践运作看，行政区划的设置基本由政府垄断，在行政区划设置过程中主要由政府操作，行政区划变更和调整更多的是采用层层批复与通知的形式，社会参与、地方参与都有很大局限。[13]作为市级单位的珠海市的行政区划调整，理论上只需国务院的一纸行政命令即可实现，程序相对简便，因而具有较高的行政效率。效率的提高意味着节省时间，节约投入，增加机会成本，这对澳门来说，是重大的利好。

总之，在21世纪的海洋经济时代，取得海域管辖权是澳门经济社会持续繁荣发展的客观需要，是“一国两制”精神的新实践。在当前形势下，澳门应该力争通过调整或确认海域行政区划的方式来取得海域管辖权，当然有关这种途径运作的方案、步骤及其机制，限于本文篇幅，笔者将另行撰写详细探析。

[1] 王连伟.填海:澳门在“长大”[N].人民日报海外版,2010-11-04(3).

[2] 王国安.中央决定启动明确澳门习惯水域管理范围相关工作是重大利好[EB/OL].(2014-12-20)[2014-12-25]. http://www.chinanews.com/ga/2014/12-20/6895401.shtml .

[3] 王利明.国家所有权与管理权[J].中国法学,1985(4):36.

[4] 高家伟.论行政职权[J].行政法学研究,1996(3):13.

[5] 广东省住房和城乡建设厅,香港特别行政区政府发展局,澳门特别行政区运输工务司.大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究[R].2009:2.

[6] 李飞.“一国两制”新开拓[N].澳门日报,2009-06-28(A02).

[7] 王禹.“一国两制”实践过程中的创新[N].澳门日报,2009-07-01(A02).

[8] 中共中央文献编辑委员会.邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社出版,1993:372.

[9] 吴志良.澳门政治发展史[M].上海:上海社会科学院出版社,1999:172.

[10] 黄鸿钊.澳门海洋文化的发展和影响[M].广州:广东人民出版社,2010:17.

[11] 庄金锋.繁荣稳定大局与“一国两制”澳门模式[M].澳门:澳门理工学院出版社,2011:153.

[12] 徐素琴.晚清中葡澳门水界争端探微[M].长沙:岳麓书社,2013:268.

[13] 薛刚凌,刘雄智.论行政区划的法律调控[J].行政法学研究,2007(3):21.

（责任编辑 杜生权）

Discussion On the Way to Secure Jurisdiction over The Sea Area of Macau

PAN Shu-hong1,HUANG Ming-jian2
(1.School of Law,Fujian Jiangxia University,Fuzhou,350108,China; 2.School of Law,Macao University of Science and Technology,Macao,China)

To secure jurisdiction over the sea area adjacent to Macau is the logical starting point of the use and management of sea areas.At present,there are two ways to secure the jurisdiction.One is made by adjusting or confirming the sea area administrative division between Zhuhai and Macau;the other one is made through authorization of central authority on the base of Macau’s renting a certain scope of sea area.The above two ways each have their advantages and disadvantages,but considering the present situation and the future development trend,the economic cost and the value of the sea area obtained-to-be,Macao should strive for it by the first way.

the waters of Macau;jurisdiction over the sea area;ways to secure the jurisdiction

D993.5

A

2095-2082（2015）-0073-09

2014-12-17

澳门科技大学基金会项目（0367）

1．潘书宏（1977—），男，福建武平人，福建江夏学院讲师；2．黄明健（1964—），男，福建莆田人，澳门科技大学法学院副教授，博士生导师。