上海社会建设理论研究中心课题组

创新社会治理体制，实现社会治理能力现代化

上海社会建设理论研究中心课题组

社会治理从属于国家治理，是国家治理的支撑，服务于国家治理的需要。经过36年的改革开放，我国取得举世瞩目成就的同时，也积累了很多社会矛盾，成为国家治理的羁绊。概括起来，这些问题主要有三方面：一是经济发展的“后遗症”尚未有效解决，由于就业、土地征用、发展不平衡等原因，在安全生产、环境保护、产品质量等方面，触发了诸多社会问题；二是社会自身发展的问题没有引起充分注意，那些整合社会利益、调节社会矛盾的机制，在应对社会急剧变化时显示出一定程度的不适应，社会发展相对滞后、社会活力未能得到充分激活；三是思想文化层面的挑战越来越严峻，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增加，公民意识的觉醒同思想道德失范并存，迫切需要重构社会秩序。为回应这些挑战，各级政府管理部门和理论工作者进行了积极的探索。本研究报告试图梳理近年来的改革探索和理论成果，拟结合国际化大都市的社会治理实践，提出一些针对性的政策建议。

“社会治理”及其边界

在我国，社会治理首先源于理论界的倡导和呼吁。早在改革开放之初，理论界针对“一个中心，两个基本点”基本路线，提出了以社会建设服务于经济建设的主张，重点研究社会建设与社会管理问题。随着世界银行提出治理概念，社会治理也逐步被引介进入社会领域，并形成了很多有质量的、跨学科的研究成果。在党中央的文献中，这一表述也经历了从社会建设到社会管理，再到社会治理的发展过程。2003年，十六届三中全会将“社会建设和管理”纳入五个统筹体系之中。2004年更是明确提出“社会建设”概念，在十六届四中全会通过的《决定》中，首次以党的文献形式提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”号召。2007年，十七大报告单辟一节并确认了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局，“四位一体”被写入新修改的党章总纲。在十八届三中全会的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，社会治理作为官方话语得到确认，具体要求可以概括为“四个坚持”：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”

结合党的文献和学术界关于社会治理的定位和研究成果，能够发现一些共同之处：①社会治理是国家治理的有机构成，根据国家治理的总目标可以类推为实现社会治理体系与治理能力的现代化；②社会治理的手段是多元的，不是单一的，根本目标是实现国家与社会的互动；③法治是社会治理的保障，通过法治凝聚全社会的共识、规范全社会的行为，以法治促进矛盾化解，保障社会和谐进步，建设法治社会；④为人民服务是社会治理的终极价值，这也是善治的归宿：党政部门要在执政过程中坚持以人为本，给人民带来好处而不是与民争利，其他主体参与社会治理同样也要以公共利益为取向，把服务社会作为行动的目标。

基此，本课题将社会治理定义为：社会治理是保证社会良性运行的制度安排和实践活动，通常表现为特定的社会治理体系和相应的治理能力。本课题结合国际化大都市的开放特征，以及社会治理的时代使命，将其内涵做如下理解：制度化的主体间关系及其体制。我国社会治理的主体正在形成多元存在的态势，包括执政党、参政党、政府、群团组织、基层自治组织、社会组织，以及公民个人等，关键是处理好国家、市场、社会三者关系。社会治理的运作，需要特定的治理体系作为支撑。治理体系可以区分为政府治理体系、社会调节体系、居民自治体系、公共安全体系等。社会治理应体现为相应的治理能力。由于社会认知、掌控资源和社会影响力不同，多元主体在社会治理实践活动中表现出来的能力是有差异的，课题侧重于研究如何改进和提升社会治理能力。

同时，为了更好地理解国际化大都市社会治理的艰巨性和迫切性，课题进一步界定了社会治理的边界：权力边界。核心是权力配置即国家统治、社会调节与社会自治三者的权力关系问题。除非出现了外部效应，或者有无法解决的难题，或者有违法律规定等情况，这些权力之间应该彼此不僭越、不替代、不干预。其中，作为掌握公共权力的权威机关，党政部门需要在权力边界明晰的前提下，科学设计社会治理体系，并强化有效回应社会、整合社会的能力。权利边界：核心是如何体现主权在民或人民当家作主的本质，重点在于社会政策的制订与执行是否体现了人民的意志或者说人民的主体地位。行动边界：这是一个动态过程，主要是涉及政府治理、社会自我调节、社会自治等各主体的行动逻辑与约束。我国宪法明确规定，所有公共权力主体都必需在宪法和法律框架内活动，不能凌驾于法律之上。这是行动边界的底线。

上海社会治理体制：现状与判断

上海作为我国改革开放的前沿地带，长期以来在社会治理领域开展了形式多样的改革探索，并取得了很多成就，大量经验已经在全市推广，有些甚至推广到全国其他地方。社会治理体制改革的探索就是其中的典型。课题的基本判断是：一个基本适应国际化大都市的社会治理体制初现端倪。

（一）初步建构起了“三点成面”的党委领导格局

大口党委体制是上海的创新，实施的初衷是为了配合机构改革的推进。随着社会建设的不断推进，上海按照“全覆盖，职能归口设置，理顺关系、明确职责，积极稳妥、逐步到位”的原则，于2003年8月设立“社会工作党委”作为市委派出机构，归口领导社会领域的党的工作。这样，加上“条”系统的市政法委和“块”系统的区县基层党委，“三点成面”的体制架构基本成型，并运作至今：社会工作党委代表市委行使社会领域的党的领导权力，具有综合性和全面性的特征；市政法委作为市委直属机构，领导和管理上海市政法系统工作，肩负社会治安与综合治理职责；区县党委全面领导和管理地方党的工作，落实中央和上海市关于社会治理的方针路线政策。相比较于国内其他省市的党委领导体制而言，上海市的“三点成面”体制的突出特征是增加了社会工作党委的派出机构属性，使党的领导除了具备固有的组织、领导、控制、落实等功能之外，还凸显了社会工作党委的专业化领导、协调功能的特色，是体制层面的战略设计。

（二）“政府治理体系”的制度化特征已经显现

这里的“政府治理”是广义概念，是处理好国家、市场、社会三者关系的权威机制。涉及宏观社会治理中的公共权力主体所具备的制度化结构及其地位，其功能是顶层设计，即制订社会政策法规、确立社会发展规划、开展社会事务管理。根据十八届三中全会《决定》精神，社会治理体系可以具体化为“政府治理体系”、“社会自我调节体系”和“居民自治体系”。其中，政府治理体系的核心是党委领导、政府主导，需要制度化的支撑。在上海的社会治理体制格局中，制度化特征已经不再表现为单纯的“点”“线”关系，已经形成了彼此依赖、彼此联系、彼此制约的权力关系网。比如，关于社会组织的管理，党口有社会工作党委、政府有社团管理局，基层有各区县的“职责同构”部门，它们的网络并非是冲突的，而是有非常明确的职责分工和制度约定。体现民生本位的公共服务体制上，上海在巩固改革排头兵地位的同时，也创新了新的体制，如教育领域“管、办、评三者分离”体制，将社会的第三方评估纳入体制结构之中。

（三）社会自我调节体系正在建构中

唯物史观告诉我们，现有的生产力水平还无法达到克服社会矛盾的地步，特别是在上海成为国际化大都市的发展进程中，这些矛盾还将长期存在，因此社会治理的重要任务是找到化解社会冲突与社会矛盾的途径和方法。上海的探索是：试图结合体制内和体制外的双重资源优势，增强社会自我调节的功能。一方面，发挥“工、青、妇”等群团组织的组织优势，尽可能将特定群体中的社会冲突隐患消灭在体制框架内，减少社会动荡和社会排斥；另一方面，积极发挥社区机制，开展“社区自治家园建设”，通过法治社区、扶持老娘舅、开展形式多样的“三会一代理”等不同途径，进行平等对话、相互协商，使矛盾化解在社区；再一方面，发挥社会组织的调节作用，推动了以行业规范、社会组织章程为基本内容的社会规范建设，以此协调社会关系、约束社会行为、保障市民权益。这些探索尽管尚未形成制度优势，体制性的建构任务尚未完成，但对维持社会稳定起到了不可替代的作用。

（四）居民自治体制改革如火如荼

上海在处理政府与社会的良性互动上，取得了一系列的改革成就。从20世纪90年代初的“两级政府，三级管理”体制改革，到当前推行的“社区自治家园建设”，目的是相同的，都是为了调动居民参与社会治理、促进社会自治。在这个改革进程中，上海走过了“委权社区”到“授权社区”，再到“放权社区”的路子，各种改革探索如火如荼。从国家与社会关系的角度分析，上海居民自治体制改革值得肯定的创新有：依法治理。闸北区试行的社区法务助理制度，是在居委会组织法基础上，以“三会一代理”（协调会、评议会、听证会，代理居民事务）为抓手，探索社区自治的制度化、规范化、程序化；社区公共服务实现制度化，其载体是社区服务中心。现在，上海已经在全市推广了这一模式，并倒逼政府的公共服务体制改革。同居民利益有关的劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、优待抚恤、医疗卫生、文化教育、体育健身、消费维权等工作体制机制，已经超越均等化层次；“自治家园”建设是促进社区民主管理的新尝试，现在全市有81个社区试点，成为扩大市民知情权、参与权、决策权、监督权的又一积极改革，基层探索取得很大突破，积累了大量有益经验。社区纠纷与调节机制多元并举，不求简单划一，但求有效。比较著名的创新有网格化、社会工作、“老娘舅”、专业工作室、社区矫正、大调解等等。多年来，上海致力于激活社区潜力，将社区矛盾化解在社区，上海的经验得到全国的认可。尽管上海的发展日新月异，旧有矛盾尚未充分解决，新矛盾又接踵而至，但在社区层面的这些化解机制，为完善社会治理体制提供了重要参考。

当前上海社会治理的问题

上海的社会治理体制改革与探索是在结合国际化大都市治理实践中的主动作为，其中遇到的挑战既有共性，也有特殊性。现体制保障了社会治理的顺利运行，但也存在一些制约性的障碍。

（一）体制性障碍

正如前文的判断，上海社会治理体制总体上在全国具有较明显的优势，一些体制创新不乏引领社会治理方向的特征。比如，“两级政府、三级管理”体制，社会组织党建体制中的“楼宇党建”、“区域党建”等，甚至近年来引入社会第三方评估的治理体制，都具有很强的前瞻性，一定程度上满足了国际化大都市社会治理的需求。但组织体制的惰性使上海在社会治理上仍然呈现出滞后特征，要实现系统治理、依法治理、综合治理、源头治理目标，需要破解体制困局。

第一，党委领导体制的各自为战困局。

在社会治理体制上，上海的“三点成面”党委领导格局具有很强的科学性和合理性，兼顾了组织、领导和管控的职能配置，但在推行过程中还没有做实。表现为社会工作党委、政法委、区县党委的“三点”彼此分割，“连线”困难重重，没有形成社会治理的合力：社会工作党委需要贯彻市委决策，从宏观上全面落实各种政策；政法委则侧重于社会治安与综合治理，且有上自中央的“职责同构”效应；区县党委的工作重点在于全面发展，社会治理在党委领导的日程上处于并不显著的位置，远远地排在经济发展之后，只是在出现社会冲突时才会引起区县党委的关注。这里，问题的关键是社会工作党委作为市委的派出机构，缺乏决策功能，在落实社会治理任务过程中，难免出现“沟通大于主管”的现象。同时，社会工作党委在协调党政关系时，也存在同行政部门的沟通不畅、工作落实难等问题。另外，这种分割的现象还存在于社会领域党建上，党建体制游离于社会治理体制之外，成为召之即来挥之即去的“软工作”，并且工作成绩和不足都可以“拿它说事”，有些基层推行的“党员示范岗”有沦为摆设的嫌疑。

第二，政府购买服务没有成为社会治理的助推器。

在政府主导的社会治理体制中，政府购买处于特殊地位。这是因为，政府购买产生的资源配置方式，是协调国家与社会关系的调节器，既有助于促进社会公正又有助于政府职能优化。同时，科学、民主、法治原则下的政府购买行为，还能够体现政府在社会治理中的规划、引导、规制、协调功能，使社会治理走向政府希望的发展道路。但是，迄今为止，这一作用的发挥是有限的，主要存在的问题有五：一是政府购买社会组织的服务小于购买企业提供的市场化服务，政府、市场、社会的关系有待进一步协调；二是政府购买存在不规范现象，购买对象选择存在主观偏好，有失公正；三是政府购买的预算制度执行不力，既有购买服务目录制度执行偏离的行为，也存在专项资金支出不符合预算的情况；四是政府购买的信息公开程度有待进一步拓展，信息不对称情况严重，甚至导致寻租，近年来查处的黑箱操作等腐败问题应引起警惕；五是监督监管滞后，政府购买前端执行有模有样，但过程和结果往往成为盲区。

第三，政社关系有待理顺，社会组织体制尚处于调整中。

截止到2013年底，上海市每万人拥有的社会组织数量超过8个，居于全国首位，是全国平均数的近两倍。但是，这个庞大的差距并不能等同于上海的政社关系是顺畅的，也不等于社会组织的体制障碍不存在了。相反，从上海作为我国改革开放的最前沿阵地角度看，这个数字仍然不能令人满意。且不说纽约、伦敦、巴黎等国际化大都市的社会组织比例远远超过我们，很多欧美国家的全国平均数基本都数倍于上海。这也在一定程度上说明，上海的政社关系尚未呈现最佳状态，仍然有进一步改革的空间。同时，上海社会组织自身也存在很多问题：一方面，饱受学术界和社会诟病的“二政府”现象在不同领域都存在，这些准政府类的社会组织垄断了资源，甚至阻碍了政府向社会的放权步伐，“官民二重性”的剥离仍需时日，离退休老干部兼职、组建、担任社会组织职务现象还未彻底清除；另一方面，当前正在推行的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接依法申请登记工作，在操作中省略了主管部门要件规定，为政社关系打开了新局面，但政府向社会授权的步伐并未同步，政社关系和谐的“权力”困局并未破解；再一方面，上海仍然存在政府监管独大现象，社会监督机制没有充分激活，特别是针对涉外社会组织，以及涉及宗教、政治、民族、法制权益等社会组织的监管，社会监督的作用空间很大但实际效果并不佳。

第四，基层自治组织“超载现象”突出，国家与社会的互动困难重重。

在上海，由于“大政府”的历史惯性，街道-居委会体制困境一直缺乏破解良策，这根本上是没有处理好政府管理与居民自治的关系使然。法理上，街道是政府派出机构，居委会是群众自治机构，二者应该是协助、互动关系，而不是领导关系，也不是从属关系。但是，当前上海居委会平均承担的事项高达150项左右，其超载的部分大多来自于街道。“街居制”的老问题涉及到街道的派出机构性质及其责任，街道的内设机构也越来越有职责同构的趋势，街道有成为一级政府的迹象。同时，现有的“二级政府”体制客观上造成了居委会、街道对区级政府依赖的困局，自治组织的向上依赖度最高，因此在居委会、业委会和物业公司的治理格局中，自治组织的功能无法得到充分体现。这个问题不解决，居民自治将成为基层社会治理体制改革的最大障碍。

近年来，上海在城市治理中创新了一些做法，比如郊区解决超大型人口规模的“镇管社区”模式，一定程度上缓解了城市化压力，对郊区居民自治存在的失衡现象是一种纠偏。但是，从这一体制并不符合居民自治原则，也不是居民自治的发展方向，核心问题应该围绕政府放权做文章。

第五，社会调节、矛盾处置、社会安全体制滞后，“应对”明显、管控不足。

当前，上海的成就集中于微观领域的体制创新，宏观治理有待提升：“大调节”体制，动员了党委、政府、自治组织、社会组织、社会精英等不同资源，但成本很大。尤其是这种矛盾化解体制多以“个案”应对为主，微观问题类推的价值不是很明显，法治往往是被淡化的。比如，“老娘舅”机制，基本上是凭经验调节、凭情感调节，容易造成矛盾复发。“大联动”、“大联勤”体制，协调大于主管，一旦缺乏有效的机制保障，常规性治理便无法形成，特别是面对突发事件的处置并不有效。“网格化管理”还没有实现资源的共享，不同部门的“网格”资源受到体制壁垒的隔离，造成效率低下，甚至是重复建设。食品药品安全、环境保护、灾害防护与救助等安全问题，随着现代物流和信息技术的广泛运用，正在出现新动向，政府监管体制如果滞后太多，所造成的危害将难以想象。新社会冲突，尤其是新社会群体的冲突、医患冲突、官民冲突的化解机制还缺乏充分的法治支持。总之，有效的管控需要积极的预警机制，适合大都市的预警建设尚未得到充分重视，现在多集中于车站等交通区域，而医院、体育中心、高校、商场等人群密集区域尚未得到足够重视。其他脆弱性区域的预警也需加强，如隧道、高层建筑等。

（二）社会治理能力现代化存在的问题

归根到底，治理能力是治理主体在完成社会治理目标或任务上所体现出的素质。毋庸置疑，在上海的有些地方，我们并不讳言社会治理的创新能力不足的事实，特别是有些地方玩文字游戏，常以“名词翻新”、“新瓶装旧酒”包装自己，这客观上说明治理能力现代化任重道远。根据上海市的大都市特征与社会治理的时代使命，本课题将重点分析上海市社会治理的四种能力：治理主体的行动能力、社会利益实现能力、公共产品供给能力、社会风险控制能力。

1. 社会治理各主体的行动能力同社会发展有一定脱节。

格林道尔比较拉丁美洲和非洲的国家能力时区分了制度能力、技术能力、行政能力和政治能力等四类：制度能力指的是国家运用权威性和有效性的游戏规则去规制经济和政治行为；技术能力是塑造和管理宏观经济政策的能力；行政能力是对社会基础设施实行有效的行政管理，即行使经济发展和社会福利所需的基本行政职能的能力；政治能力主要体现在为社会利益诉求和冲突解决提供有效而合法的渠道上，特别是回应性政府的建立尤为关键。从格林道尔的“四能力结构”界定中不难看出，无论是何种具体的国家治理能力，都需要通过各个治理主体的行动能力才能表现出来。

我们的判断是，上海社会治理能力的结构并不是均衡的，其中以制度能力低下最为突出，而偏好“人治”的做法无疑会强化行政能力和政治能力。有学者指出，这种“行政有效、治理无效”的局面必须要改变。一方面，上海的社会异质化程度越来越高，整合社会能力尚未与国际化保持同步。典型的是，市民在价值、文化和利益上的差异，还没有形成新的社会价值共识，社会冲突非常普遍；另一方面，社会再组织化还没有完成，无法同快速的社会变迁保持同步。上海的家庭微型化已经维持了半个多世纪的时间，单位制基本解体也存在了二十多年，但新的社会如何被组织起来仍然没有更多的办法，“项目活动”、“政府动员”等方式都没有从根本上改变上海市民的原子化个体状态。如果说，国家-市场-社会三者关系是关乎全局的社会治理机制，那么考验当前上海社会治理各主体能力的重大关系处理还包括“政社关系”。

2. 社会利益实现的能力同社会期待有差距。

社会利益具有结构性特征。这是因为社会治理本身就是多元主体一系列行为方式的组合，社会利益因而必然是复合型的结构，是国家利益、公共利益、群体利益和个人利益的统合。社会治理所要实现的利益是尊重、保护和实现群体利益和个人利益，而社会治理的有效性和可持续性，又决定了社会治理所要实现的利益，既包括长远利益又包括短期利益。由此可见，在社会治理语境之下，社会利益不是简单地对国家利益和公共利益的指代，还是立足于人本身，以及人类社会发展所形成的复合型利益观。作为快速国际化的大都市，上海的社会利益结构复杂程度更是如此。

在上海所面临的复杂社会利益结构下，检验社会利益实现能力的核心标准就是不同利益是否能够得到合理、充分的表达。必需承认的是，上海还没有做到无论是强势群体还是弱势群体，抑或无论是群体还是个人，都应该有渠道、有能力表达自身利益诉求的程度。尽管当前创新了工资协商制度、听证制度、社区自治等民主协商制度，但由于种种原因，这些制度推行的效果总是同市民的诉求期待存在差距。当前，上海有些区县长期存在的上访、群体性事件等问题，一定程度上反映了这种社会利益实现能力同市民期待之间的差距状况。

3. 社会公共产品的供给能力尚不能满足差别化需求。

社会公共产品不同于市场公共产品的公共生产、公共补贴等机制，主要指政府为促进社会公正与和谐而为全社会提供的平等的公共服务，如教育科技、公共医疗卫生、社会保障、就业等。对于大都市而言，有些物质性公共产品（包括纯公共产品和准公共产品），如交通、治安、基础设施、教育、医疗卫生等产品和服务，已经比较发达，且形成了制度化的供给体制和相对比较强大的辐射能力。特别像高等教育和医疗卫生等，特大型城市不但对周边区域产生了强大的辐射效应，而且在全国范围内也有一定程度的影响力，因此公共产品的供给难题已经不再是“均等化”的实现，而是尽可能满足多元化、差别化的需求。当前，社会的各种不同诉求，特别是差异化诉求，如养老、环保、安全等福利性公共产品成为特大型城市的新挑战。另外，随着大城市不断深化的开放步伐走向深入，一些新型公共产品，如水资源、清洁的空气、地面沉降、交通与食品安全等，越来越成为公共产品供给的时代难题。

比较分析，上海的社会公共产品供给能力存在以下几个问题：供给能力结构失衡。主要表现有二：一是市场类公共产品的供给能力远大于社会公共产品的供给能力。特别是基于市场竞争的考虑，很多区县财政支出结构甚至是失衡的；二是供给的效率优于公平，随意支配公共财政的现象并不鲜见，政府缺少充分的预算约束，“突击花钱”已经成为常态。公共利益的指向不甚明确，甚至有逐利倾向。当前关于公立医院回归公益的讨论，就是对社会公共产品供给方向性偏差的检讨，当公共性沦陷和社会性缺失的时候，公共利益的价值指向就是模糊的，甚至是偏颇的。比如，以公共产品享有存在“搭便车”为由，人为界定享有公共产品的社会群体边界，客观上加剧了城市的社会排斥现象。社区、非政府组织等参与供给的能力未能充分调动起来，政府承担了相对的无限责任。这一问题的产生既有主观上社会发育不足，难以承接政府转移的职能之因，也有政府管理惰性和对社会不信任的因素所致。

4. 社会风险控制能力：勉强“应对”，预警能力不足。

上海发展中的社会风险显而易见：数百万的流动人口规模给城市生活资源、教育资源、交通资源带来超载，加剧了社会发展的不确定性和脆弱性；上海及其周边高度工业化带来了高负荷的环境承载，一旦不能及时消灭风险隐患，将给整个区域带来难以预料的灾害；现代信息技术的发展使信息的发布和传播达到前所未有的速度和规模，这其中却也不可避免地包括了可能诱发社会矛盾的负面消息和谣言……传统风险与现代风险并存，正是上海所面临的严峻现实。但是，上海风险管控能力总体上是不足的，只能勉强应对风险挑战，风险防范能力欠缺：一方面，上海的社会风险预警能力并不能满足大都市风险管理的需要，仍然处于被动应对风险阶段，如何实现源头治理，需要关口前移，防患于未然仍然有很长的路要走；另一方面，制度化的风险管控能力显示出一定程度的滞后性，如何建立更加公平合理的利益分配制度，保护劳动者合法权益，才是积极的防范举措；再一方面，立体化的风险管控，需要系统治理，比如建立能够满足社会各阶层需求的利益表达机制，防止强势阶层对话语权的垄断，建立有效的社会自我调节渠道，以及畅通复议、诉讼、信访等权利救济渠道等。

政策建议

（一）重塑社会价值体系，凝聚市民共识

价值体系是社会治理之基，决定着治理的方向。

第一，上海要不断巩固社会主义核心价值体系的灵魂地位，发挥价值体系在社会导向、形塑认同、增强共识上的作用。

第二，提炼凝聚城市精神的核心价值。上海需要动员性的话语表达，向全体市民表述清楚反映上海特征的价值。建议在全市范围内征集，一则是宣传造势，二则发现市民当下的价值观状况。

第三，以价值引导舆论、以价值观塑造公信力、以价值促进社会共识的形成。要使价值观念能够渗透进入单位规章、组织章程、市民公约、村规民约、学生守则、行业规范等不同层面，潜移默化地为社会治理现代化凝聚强大的正能量。

（二）创新党委领导下的政府治理体系

第一，建议将“社会工作党委体制”升级，增加决策职能。全面负责社会治理的方针、政策制订，工作布置、检查、协调与监督，同时直接领导实施一些中央与市委有关社会治理的重要活动与工作安排。

第二，在社工党委体制下进行组织重组，增设业务部门，可以考虑组织体制创新，设社团管理、社会保障、劳动服务、社会救济等职能部门，其规模与职能可以根据市委对上海社会治理的认识与设想来进行顶层设计。

第三，完善社会工作党委、政法委、基层党委的工作机制，协调“条块关系”，处理社会治理中的政府与市场、政府与社会关系。其中，创新地方党委的社会治理领导体制，实现党的领导同公共服务的对接，基层党委的社会治理要在体现自主性的同时，走出“活动”思维圈，围绕人、围绕党员的发展开展工作。

第四，促进政府与社会的互动，创新政府主导的方式方法。一方面，政府必须承担起社会治理的义务和责任，在规划、资源配置、财政投入、人力资本等方面积极创新。比如，公共服务不单要勇于担当，而且要提高服务质量，近年来推行的一站式服务、最后一公里、延伸服务等，应该不断深化；另一方面，上海需要在非基本公共服务上敢想敢做，在保障“兜底”的基础上，尽可能满足多元化、差异化的公共需求，提升社会的满意度，减少社会不满；再一方面，借鉴发达国家经验，向社会充分授权，发挥社会机制的补充作用，鼓励社会组织甚至市场主体承担更多的社会责任；还有一方面，政府要适时指导社会公约，提高全社会的契约意识和守法用法能力。

（三）再塑社会治理的组织支撑体系

市场化的滥觞肢解了社会的组织样式及其结构，同时市场理性也削弱了市民的社会连接基础，使更多的社会成员游离于原子化的边缘，社会信任度下降。对于上海而言，当前再塑社会的组织支撑体系显然不是要回到原来单位制度下的组织套路，而是创新适应上海深化改革的体制。

第一，重塑“单位制”功能，充分发挥体制内组织的积极作用。一方面，要将单位建设成为职工最为信赖的社会单元，成为市民应对社会风险的港湾；另一方面，要将单位、家庭联系起来，通过群团组织、工会等体制内资源途径，实现对职工的政治社会化；再一方面，加强单位同体制外组织，尤其是非正式组织的联系，在社会治理中实现相互沟通、共享资源。

第二，发挥“四类”社会组织的社会动员功能，以社会组织进社区为突破口，引导社会组织参与社会治理。

第三，发育“枢纽型”组织。现阶段，要着力探索培育人民团体（工会、共青团、妇联、侨联、文联）成为枢纽，形成人民团体为主导、为龙头的伞型社会组织体系，进一步真正发挥出人民团体作为党和群众间桥梁纽带的作用，对其他社会组织的服务、引导和管理，拓展人民团体的工作空间。

第四，适时成立自由职业者联合会。自由职业者大多聚集在经济、文化领域，虽然人数与单位人相比不多，但是，浸润型分布，弥散化工作，使其影响不容小视。部分自由文化人缺乏约束，经常发表不负责任言论，社会影响很大。联合会可以起到强化自由职业者与党政部门之间的沟通和交流、畅通表达意见渠道的作用，也能在客观上促进自由职业者的自我治理。

（四）建立健全政府规制，提升社会治理的规范化水平

前文有述，政府规制有助于社会治理的规范开展，以顺应、引导市场和社会。比如，对企业参与公共产品供给的规制，有助于对产品的价格与产量进行控制，克服外部性。就上海社会治理而言，有效的政府规制应当包括：第一，坚决禁止或取缔消极社会现象和行为，如黄赌毒、暴力与恐怖，以及当前甚嚣尘上的网络谣言等。第二，设立必要的准入和退出机制，引导社会主体提升自身能力，规范自身行为。第三，建立健全必要的认证制度，确立行业标准，尤其是在健康、安全、环境等专业性很强的领域，开展资格认定和资格证明工作。第四，强化过程监管和事后追踪制度，完善问责机制，提高治理绩效。第五，建立健全对社会治理主体的监督检查制度，规范信息公开制度，提高透明度；严格履行行政程序，提高依法治理的能力。

（五）提高化解社会冲突的法治能力

第一，充分发掘现有体制的潜力，彰显法治的权威。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与格局只有在法制轨道上才能顺利推进，社会组织、群众自治、社会调节、社会矛盾预防与化解的“共治格局”才能形成，政府治理、社会自我调节、居民自治的良性互动才能实现。要肯定基层创新，居民日常冲突的社区调节机制，诸如老娘舅、律师工作室、社区法律顾问、政法离退休干部咨询机制等，只要引导得当，都能够在法治框架下得到进一步的发展。

第二，以法治程序为突破口，扩大法治解决冲突的作用空间。在既往的维稳体制下，“搞定”思维往往会有意简化或忽略程序。但是，缺少法治支撑的冲突处置方法，如果不能体现程序正义，实质正义的结果可想而知。上海作为依法治市的先行者，程序正义应该首先得到保证。

第三，以制度规范政府行为。一方面，规范政府的决策行为，促进决策的民主化、科学化，减少因决策不当引发的大规模群体性事件几率；另一方面，政府要努力缔结社会信任的基础，消除因仇官引发的社会冲突隐患，让法治成为全社会的共识；再一方面，规范财政行为，以预算制度对冲“人民币搞定”的偏好，按照政府的公共安全职能进行规范的财政安排和支出，扩大财政透明度。

第四，加强针对社会治理的救济机制建设。要尽可能减少社会冲突处置过程中的私力救济现象，否则可能诱发新的冲突。要完善针对政府主体的违法或不当行为的行政救济办法，及时矫正、改变、撤销政府行为，化解潜在的冲突。要健全行政补偿和赔偿制度，使政府正常管理行为造成无责任权利人的损失能够及时得到经济补偿，最大程度地消除冲突发生的隐患。

第五，建立常态化、制度化的风险监控机制和信息共享平台。目前，上海有很多部门都建立了自己的应急信息平台，但是共享不够，既造成了重复建设的浪费，也不利于不同部门的交流和知识的积累。刚性的法治有助于克服这一缺陷。

（上海市社会建设理论研究中心，由上海市社会工作党委和上海市社科院合办。本文课题组组长：沈立新，成员：吴新叶、杨丹、童潇、易益典。）