彭善民

党社联动与政策枢纽型构
——静安区社会组织联合会启示

彭善民

在常人看来，静安区社会组织联合会是一个官方色彩较浓的社会团体，其主要负责人曾经有过一定的行政背景，社团经费来源主要系政府委托，区别于一般民间社会组织的政府购买或社会自筹。然而，作为一个具有近十年“长历史”（相对近年新兴的民间社会组织而言有些岁数偏大）、“大体量”（涵括全区所有450多家社会组织）的官方性较强的社团能在民间社会组织占主导的社会创新平台脱颖而出，也非有一番内功不可。相对国内为数不少的官方性社会组织而言，静安区社会组织联合会的胜出更彰显其能量。客观而言 ，官方色彩、长历史、大体量等因素在社会创新中并非优势。静安区社会组织联合会获得党政、社会、民众等多方认可，一般人看到的是其对于社会组织培育服务的用心及其枢纽型社会组织管理架构和运作模式的创新。毋庸置疑，静安区社会组织联合会是一个内涵丰富的复杂文本，存在诸多可供探讨的面向。然而，笔者更愿意从党社关系的角度做一探讨。一直以来，社会组织与政府的关系是社会组织讨论的重要焦点，相比较而言，社会组织与政党的关系鲜见讨论，窃以为，静安区社会组织联合会很大程度地彰显了党社关系这一核心议题，体现了党与社会组织的有效联动及政策枢纽的型构。

党社联动：党组织的覆盖引领与社会组织的参政议政

党组织的覆盖引领。 静安区社会组织联合会一鲜明特色，在于重视党建工作，坚持党建引领，有意识地将引领、服务、凝聚的党建工作理念贯穿于社会组织发展的始终，在具体的工作实践过程中卓有成效，实现了社会组织党建工作的全覆盖。具体表现为，静安区社会组织联合会党总支联手“5+X”社联会及区域内47家社会组织，组建了区域化党建工作平台——“共同行动”工作联盟及其下属的青年志愿、社区服务、社会维稳等专业联盟，通过联盟平台，将党的工作延伸至全区456家社会组织、72个党组织和2400多名党员，充分发挥了社会组织党建联盟的桥梁纽带作用。近年“1+5+X”社联会党组织接收入党申请书86份，发展新党员35人，现有入党积极分子23名。

党建工作的覆盖引领，不仅凝聚了党员，扩大了队伍，同时，党建工作也改善了社会组织的生态环境。静安区社会组织联合会在社会组织党建工作方面的显著实效，积累了党和政府的信任，无形之中也是增进了社联会的组织资本。诸如该区前几年有青年热心艾滋病预防工作，连续几年组织防艾志愿服务，取得不错社会反响，然而在注册机构时费尽周折就是找不到主管机关，最后求助社会组织联合会。联合会负责人借市统战部领导视察联合会之际，直接给需要申请的青年找过来，当面向有着医学背景出身的统战部领导推荐，最后很快找到了“婆家”。

社会组织的参政议政。在政党政治主导政治生活的当代世界，任何非政府组织的发展都难以脱离政党的影响，以参政议政为核心的政治参与乃政治民主和政治文明的标志。对于国内一般性的社会团体和民办非企业而言，都比较欠缺参政议政的意识、能力、条件及行为。既有的社会组织党建工作主要体现为党对社会组织自上而下的领导或控制，更多的是基于党的工作立场，较少从社会组织发展的普遍需求出发。党和政府倡导的“党建促社建”，很多时候还是表现为党建为本。党建究竟要促进社建的什么？如何促进？相应的内容和方式并不明确。静安区社会组织联合会在实践中对此做出了回应，即联合会在积极响应区委社会组织党建全覆盖的动员之下，主动借助党建所积累的组织资源和关系资源平台参政议政，积极实践社会团体的政策倡导功能。静安区社会组织联合会主要负责人具备列席区委书记专题会和区委常委会的资格。静安区社会组织联合会近年共产生了30多名区级以上的党代表、人大代表和政协委员（简称“两代表一委员”），这是一般的社会组织难以企及的，充分彰显了社联会的政治地位。

静安区社会组织联合会专门围绕社会组织发展需求开展调查研究，为党和政府提供决策参考。先后提出“居家养老护理员由派遣制变更为员工制”等40余份切实可行的意见建议和调研报告，多数被政府采纳并转化为具体的实施政策。这些事关民生和政府购买服务的社会政策一定程度上回应了社会组织的现实需求，促进了社会组织的迅速发展。从另一方面看，社会组织参政议政的政治参与亦推动了党对社会组织的政策服务。这种党与社会组织的正向有效的联动，一方面提高了党组织领导和覆盖的有效性，另一方面，也整合了政治资源，激发了社会组织活力，促进了社会组织的有序快速发展。静安区社会组织联合会某种程度上发挥了承上启下的政策枢纽功能。

党社联动策略：订制度与树典型

党社联动的意义重大，效用明显，静安区社会组织联合会又是怎样推动党和社会组织的有效联动的呢？以下两种实践策略甚为明显。

订制度。静安区社会组织联合会倡导章程主导下的枢纽型社会组织管理，在推动社会组织参政议政的政治参与和政策倡导方面，亦重视制度建设，突出强调制度前提下的党社联动。静安区社会组织联合会为此专门制定了向区委、区政府的专报制度、与区民政局和区社建办双向沟通制度、社会组织“两代表一委员”（党代表、人大代表、政协委员）征询基层社会组织意见制度、党建负责人例会制度、新注册社会组织必访制度等系列制度设置。社会组织在发展过程中遇到的困难和问题因此而有了向党和政府部门等上级部门及时反映的稳定渠道。

为提高社会组织的参政议政，联合会专门设置了社会组织“两会一代表”制度。规定每年召开两次“两代表一委员”参政议政座谈会，加强常态化联系服务机制，充分利用“两代表一委员”难得的政治资源。与此同时，搭建“两代表一委员”微信群等平台，使其更多了解社会组织发展现状，保持与政府不定期沟通，推动社会组织有序发展。诸如，为更好地发挥社会组织“两代表一委员”联系基层社会组织、反映民意的作用，区社联会在“两会”召开前积极搭建反映诉求平台，在前期动员代表委员多方走访、了解基层社会组织实情的基础上，邀请“两代表一委员”与政府部门、基层社会组织面对面交流，让“两代表一委员”深入了解社会组织发展问题，并根据社会组织发展的热点和需求分类，提倡“两代表一委员”的分工协调与通力合作。

树典型。人才是推动社会组织发展、促进党社联动的根本。静安区社会组织联合会注重人才培养，在人才培育方面也颇有章法和策略。不仅制定了社会组织领军人才、青年后备人才等多层次人才培育体系，打造了“青年志愿联盟—社会组织之星—青年人才库”的梯队人才培养机制，同时特别突出榜样的力量，强调优秀人物的先进性引领，乐于且善于通过树典型的方式发掘和培育社会组织优秀人才。为此，静安区社会组织联合会成立社会组织精英的宣传报道组，深入基层，与会员组织保持高密度互动，发掘社会组织有为之士，为他们写事迹宣传稿，并且与媒体深度合作，对之进行充分的事迹报道和社会正能量宣传。例如联合会与《静安时报》合作，每月刊登一名静安区的“社会组织之星”，每月发布“社会组织视窗”专版宣传推介。此外，静安区社会组织联合会还建立青年后备人才信息库，在对目前33位遴选出来的优秀人才的成长、组织发展等情况进行动态管理的基础上，在全区社会组织内挖掘更多草根型、有潜力的青年人才，透过多渠道宣传推介，提升青年后备人才社会影响力。截至目前，静安区社会组织联合会向《静安时报》共推荐了61名“社会组织之星”，在每月发布的“社会组织视窗”专版宣传栏共编辑了74期社会组织的先进事迹；另在静安有线电视台开展青年领军人才“走进演播室”专题，专辟《益空间—静安区社会组织人和事》电视栏目；编印《上海市静安区社会组织群英谱》、《公益达人：新时代的活雷锋—静安区青年社会组织印象》等书籍。为培育青年英才，联合会还专门联合团区委举办青年社会组织推介展示会，搭建政府、企业与社会组织等多方合作展示平台。

在积极宣传推介的同时，联合会亦重视青年社会组织人才的指导扶持和能力提升，成立青年志愿专业联盟，组建青年志愿专业联盟QQ群，发动青年社会组织参与各类志愿服务和公益活动。为推动社会组织一线从业人员队伍稳定壮大，促进草根社会组织可持续发展，联合会联手静安幸福益站志愿服务中心等社会组织发起成立“春芽基金”，成为上海首个动员社会力量成立的社会组织青年人才发展专项基金，旨在培育和打造社会组织青年英才品牌。联合会这种树典型的做法，亦是契合了作为先进性代表的党的内部运行逻辑，一定程度上也是增进了党社联动的基础。

党社联动的未来：政策枢纽型构及参政议政能力建设

综上所述，静安区社会组织联合会在推动党社联动方面颇有心得，也颇得进展，取得显著实效。2014年，静安被授予全国社会组织建设示范区，官方充分肯定静安区社会组织联合会多年来在探索社会组织区域化党建工作平台和枢纽型社会组织管理模式的实践中“有创新、有突破、有实效”。着眼未来，党社联动如何进一步推进？窃以为，以下两点是值得关注。

政策枢纽定位。就党社联动的推进目标而言，静安区社会组织联合会需要有政策枢纽的定位。党社联动的推动很大程度上是基于其作为枢纽型社会组织的发展结果。个体社会组织力量相对弱小，与党和政府形成对话和有效互动的可能性少。联合性的、枢纽型社会组织则可以有机会发挥同类社会组织的整体合力，积极反映社会诉求、参与党和政府的决策、协调利益关系，促进社会组织与党和政府的交流、协商及合作。同时，也有利于社会组织更好地获取党和政府的政策性服务支持，特别是那些经由党和政府权威部门认定的枢纽型社会组织容易获取体制内信任，易于获得国家更多的扶持与资助。有研究显示，“若要让民众声音传到政府与企业的耳朵中，最有力量的方式就是必须通过‘中介组织’或‘联盟性组织’的运作”。因此，构建枢纽型社会组织、打造社会组织联合体，为社会组织提供横向的联系和服务，消解社会组织处于原子化状态时的种种不利处境，已成为现阶段实现社会整合的主要路径和现实选择之一。静安区社会组织联合会提高了社会组织政治参与的可行性和有效性，集聚了社会组织的力量，成为社会组织政治参与的核心代表。枢纽型联合会的未来定位可以在既有的服务枢纽的基础上，进一步提升为政策枢纽或政治枢纽。即向上反映社会组织诉求，做出相应的政策倡导，影响党和政府的决策及政策制定，向下传递政策，落实政策。如此以来也更能体现出枢纽型社会组织相对其他单一社会组织的规模和能量优势，更大程度地推动党和社团的互动。

参政议政能力建设。政策或政治枢纽要求具备较高的政策倡导和参政议政能力。国内既有的社会组织能力建设很少涉及到参政议政能力建设，通常局限在社会组织的内部管理、服务技术、筹资能力等方面。就社会组织尤其是社会团体的本性而言，服务不是其唯一属性，参与更是其重要使命。静安区社会组织联合会这样的枢纽型社团，是社会诉求的重要代言者，其平台和规模也决定了参政议政的空间更大，机会更多。为此，如实反映群众意愿，提升参政议政能力理应成为组织的重要使命和发展方向。然其参政议政能力的发展路径在哪？一方面，枢纽型社会组织需要具备参政议政的主体意识，政策倡导也是一种服务，并且是项重要的服务。有了相应的意识，才会主动寻求参政议政的方法。客观而言，当前国内社会组织的参政议政意识确实是薄弱的。另一方面，需要搭建平台，加强对社会组织负责人（骨干）的法律、政策、技术、管理等方面的综合培训，切实提高他们的综合素质和参政议政能力。若以静安区社会组织联合会为例，可以成立专司或侧重政策研究、分析和倡导的组织部门、委员会或专题发展研究会；建立社会组织参政议政的固定化、常态化沟通渠道和制度化平台；实施专门提高社会组织参政议政能力建设的培训项目；对参政议政业绩突出的给予通报表扬和表彰，并在政治安排上辅以相应的优先权，以进一步激发社会组织的参政议政热情。

客观而言，静安区社会组织联合会区域化党建和枢纽型社会组织管理模式的创新亦具有静安的特殊性。体制上看，静安区社会工作党委、社会建设办公室与区民政局系由一位副区长分管，并且分管副区长的地位较高，是区委常委之一。而大多数地区的民政和社建的分管领导通常是分开的两位，不利于理念或运作方式上的统一及行政效力的发挥。机制上看，静安区社会组织联合会会长是位克里斯玛型领袖，曾经的企业经理、区人大委员会副主任、工商联合会会长等身份，让他具备丰富的政治智慧、管理经验和社会资本等多种优势，非一般性社会组织所能企及。毋庸置疑，这两点是影响静安区社会组织联合会在党社联动、社会创新方面大步发展的重要因素。不过，这种特殊性也并不否定和排斥其普遍性。其对党社关系、政策枢纽、参政议政、典型塑造、制度建置等诸多方面的重视和倡导，是具有普遍意义的，尤其对枢纽型社会组织的建设和发展具有重要的现实启示。

（彭善民，上海大学社会工作学系副教授。）

市民之声

● 对于他们这样一个模式上的创新，感受最深的就是联合会作为一个社会组织，来培育社会组织，这样一种自我内循环的模式我觉得非常值得推广。一方面它减轻了政府的职能；另外一方面，它也实现了社会组织自身造血能力的提升。我注意到一小的细节，比如他们参与小区矛盾化解这样一个案例，这个本不属于他们联合会的职能范畴，但是他们通过自己的运转，能够很好地协调内外的一些矛盾，为社会的和谐、稳定状态的维护起到了很大的作用。

——市民 刘海峰

● 对于一个小的社会组织来说，就很希望能有一个组织把我们再组织起来，与其他社会组织联合起来形成合力，有一种大家庭的感觉，让我们做起公益来更加带劲，不再感到孤独。小的社会组织同样需要找到它的组织，静安区的枢纽型社会组织是一个很好的组织，希望能在全市推广。

—— 市民 张晴云