王建国 马菊念

工程建设领域的腐败预防监督机制

王建国 马菊念

十八届四中全会决定提出深化司法体制改革、全面推进依法治国的目标要求。最高人民检察院把“建立健全工程建设领域腐败预防监督机制”纳入《关于深化检察改革的意见2013－2017年工作规划》。这预示着中央将运用法治思维和法治方式，建立健全工程建设腐败预防监督机制提上议事日程。

经过十多年来对有形建筑交易市场的整顿和对工程建设领域突出问题的专项治理，目前我国绝大多数工程建设项目从立项审批、招标投标到转包分包、竣工验收，已经扭转未批先建、未招先定、违法转包、未验先用等乱象，“工程上马、干部倒下”的腐败现象也有所遏制，但是工程建设领域仍然是腐败多发易发领域，存在权钱交易潜规则泛滥、腐败犯罪花样翻新后果严重等特点，需要中央从依法治国高度、建立健全工程建设领域腐败预防监督机制，从制度层面有效地促进工程建设领域的腐败预防。

工程建设领域腐败预防监督机制是党委领导的反腐败体制机制的重要组成部分。是指工程建设领域有关业务主管监管部门和预防腐败部门，在党委的统一领导和纪委的组织协调下，履行各自的职能，依靠人民群众的支持和参与，加强对工程项目建设、施工等参建单位开展反腐倡廉工作的监督，预防工程建设领域腐败行为的滋生和蔓延。

检察机关在推动工程建设领域腐败预防监督机制建设中的职能作用

按照中央司法改革有关要求，由检察机关牵头落实建立健全工程建设领域腐败预防监督机制改革试点工作，势必涉及对检察机关职务犯罪预防职能和工作机制的重大改革。首先要找准检察机关职务犯罪预防的职能定位。检察机关职务犯罪预防职能作为职务犯罪侦查职能的必然延伸，主要是立足检察职能做好办案的“后半篇”文章，是建立在办案基础上的事后预防，具有事后性特征。检察机关不能包打工程建设领域预防腐败的天下，也不能代替行政监督部门履行职责。工程建设领域涉及面十分广泛，从立项审批、土地规划、招标发包到施工监理、财物供应、决算审计等，已有众多的行政管理部门参与监管，检察机关不能替代行政管理部门参与到全过程、各环节的监督。在当前强调运用法治思维和法治方式推进检察工作的前提下，要明确检察机关开展工程预防监督的法律监督属性和用权边界。要推动国家和地方立法，进一步明确检察机关的监督重点和权力清单，规定哪些工程、哪些主体、哪些环节可以监督，哪些措施可以运用，哪些平台可以共建等，消除预防监督工作本身的隐患。要处理好创新与规范的关系。职务犯罪预防工作本身没有固有的格式和套路，现有的预防工作模式鼓励在工程预防监督实践中灵活创新各种监督措施，来达到共同预防职务犯罪产生的目的。实践中，有的地方对招投标的监督方式和结果处置，事无巨细、都以口头或书面检察建议向业主单位提出，权力边界比较模糊。针对具体的工程预防监督实践，我们需要有一个能够指导工作的格式文本。其次，要进一步发挥司法预防的规制性和能动性。在当前惩防并举、关口前移的反腐败方针政策指导下，检察机关作为法律监督机关，主动介入工程领域开展同步预防有其必要性和可能性。检察机关在推动工程建设领域预防腐败监督机制建设过程中，要深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，落实中央关于深化司法体制和工作机制改革的决策部署，按照强化权力运行制约和监督体系、加强反腐败体制机制创新和制度保障的要求，充分发挥检察机关法律监督职能，结合办案加强职务犯罪预防工作，以政府投资和使用国有资金的重大工程建设项目为重点，以促进和保障工程优质、资金安全、干部廉洁为目标，以督促有关部门加强行政监管为核心，在建立健全工程建设领域腐败预防监督机制中发挥重要作用，运用法治思维和法治方式推动工程建设领域职务犯罪腐败预防监督机制建设。要通过加强对行政监督部门的再监督，实现对工程建设领域的全面监督和增强刚性、加强过程控制等监督要求，达到加大腐败成本、减少腐败机会的目的。

浙江省检工程建设领域腐败预防建设情况及问题

浙江省检察机关近年来在机构常态化、措施科学化、管理项目化等方面进行积极探索，创新了工程建设领域腐败预防监督机制建设。

一是创新监督组织，加强内外协作。工程建设具有投资大、涉及面广、时间长等特征，如何把预防监督的触角延伸到工程建设项目上去并坚持始终，是各级检察机关一直探索实践的问题。从浙江省来看，近年来检察机关工程预防监督组织，已由过去设立临时机构、派驻联络员提升到派驻固定人员、设立固定机构，进入一个全新探索阶段。各地实践中出现设立检察联络室、设立工程检察室、建议建立工程项目纪检监察机构、推动设立工程建设领域廉政专员办公室、成立工程联合监管小组等多种组织形式。

二是创新监督载体，完善制度建设。通过加强对招投标监管、评标监管、标后管理监督、中介组织监管、引入“监理信用评价查询制度”、 协助加强内部审计和跟踪审计管理等，不断提高监督水平，使检察机关工程预防监督载体，由过去单纯的廉政合同“双签”，深入到工程建设各个环节。

三是创新监督措施，加强科学防控。通过在工程建设项目创新运用联合督导、专家咨询、检察约谈、监督廉政合同实施等多种措施，积极推动工程项目建设单位开展内部预防控制和廉政风险预警，使检察机关工程预防监督手段，由过去单纯开展警示教育和行贿犯罪档案查询，深入到工程项目的内部管理制度建设层面。

四是创新监督平台，推进技术预防。重视工程建设预防信息化建设，对内充分利用行贿犯罪查询获取工程项目招投标信息，统一纳入侦防信息系统；对外依托行政执法与刑事司法“两法”衔接机制和建设项目动态信息管理系统，创新信息化监督平台，提高工程预防技术含量，加强对工程建设的实时监控和违法违规问题的动态预警。

五是创新项目管理，实行项目检察官制度。实行项目管理专职化，采取“专人专案、一案一档”的管理模式，建立项目检察官制度。由项目检察官负责立项报批和全程跟踪，建立日志和台账，确保预防犯罪各项措施落实到位。实行效果报告制度，前期有立项计划报告，中期有检查督导报告，结束有总结评估报告。

虽然浙江省检察机关较早参与工程建设领域职务犯罪预防监督，但是也较长时间内存在机制临时化、工作表面化、程序简单化等弊端。在探索创新工程预防监督机制过程中，还面临以下问题。

一是工程预防监督专门机构、项目检察官设置与检察人员分类改革以及司法责任制、职业保障等改革措施的关系问题。从探索实践情况看，派驻固定人员、设立固定机构的多种形式，解决了监督机构临时性的问题，但还存在机构设置不规范、不统一，地位不超然、职责不明确，专业能力不适应等问题。检察联络室和工程检察室如果作为检察机关的派出机构，与《人民检察院组织法》规定的派出机构是否一致？如果作为检察机关职务犯罪预防部门的派出机构，与职务犯罪预防部门本身是何种关系？而工程纪检监察室、廉政专员办公室等虽然由检察机关建议设立，但从名称、管理等方面看，都已经脱离检察机关的掌控范围。联合监督小组等更是与相关行政机关的监督职责交织在一起，体现出行政性特征。因此，如何规范工程预防监督机构的设立，使它符合检察院组织法和内设机构设置规范的要求，体现法律监督机关的性质，成为工程建设领域腐败预防监督机制首先面临的问题。同时，司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方检察院人财物统一管理等改革已在检察机关试点。项目检察官作为专职工程预防监督的“检察官”，工作在非诉讼领域，能否成为真正的“检察官”？同时工程项目的廉政风险也有较长潜伏期，如何对此承担司法责任？还有项目检察官的职业保障、经费供给等问题，关系到工程项目预防监督的方方面面，值得深入研究。

二是以法治思维和法治方式创新工程项目预防监督措施问题。在创新运用专项督导、预防咨询、检察约谈、廉政合同等方法措施过程中，如何更好运用法治思维和法治方式，让权力受制于法律、权力尊重权利，保持权力与责任的统一，以及做到程序公正、机会公平等，说穿了就是依法办事的问题。如检察约谈，用之于工程预防监督，体现了一定的刚性，效果很好，但检察约谈程序的启动尚无足够的法律依据，对约谈效果的评价和跟踪问效也有一定的难度，实践中有的被约谈对象分不清预防约谈与反贪传唤、公诉询问等“谈话”措施的区别，个别地方自侦部门已经存在先谈话后讯问的打“擦边球”办案方式，存在变相延长办案时间的风险，需要不断修正完善。

三是工程预防监督信息平台与其他预防信息平台的对接及预测预警作用的发挥。当前检察机关预防部门参与打造的信息平台有侦防信息系统、政法信息系统、“两法衔接”平台以及行贿犯罪档案查询系统等。工程预防监督机制建设要求建立工程预防监督信息平台。这涉及到如何协调多个信息平台、联合开展工程建设“同步预防”、推动工程预防社会化和专业化的问题。工程预防监督信息平台如何构建，检察机关如何利用该信息平台同步监督工程施工、资金拨付等工程进度，如何评价工程建设和反腐保廉的成效，都是应该仔细思考的。从实践来看，当前工程领域预防往往是各职能部门各自为战，未能形成合力，缺乏统一、有效的载体平台，社会化预防格局未形成；工程预防专业性、系统性较强，受制于检察预防监督的能力水平，工程建设同步预防难以开展，预测预警作用难以发挥，长效机制缺失；社会诚信体系建设日益加强，而行贿犯罪档案查询功能有所削弱。这些客观存在的问题需要我们探索解决。

顺应司法体制改革要求推动工程建设领域腐败预防监督机制建设的思考

过去我们在工程预防中的主要内容是建立协作机制、开展警示教育和行贿犯罪档案查询，有些地方还派员参加招投标、评标活动和签订合同过程的监督，出现了一些表面化、标签化的问题。当前要顺应司法体制机制改革的目标要求，以法治思维和法治方式推动工程建设领域腐败预防监督机制建设，就要深化对工程预防规律的认识，从对具体工程项目、具体招标投标环节的监督，转向对行政监督部门的再监督上来；从单纯的警示教育、合同双签等转到制度审查、提前告诫等上来；从打防分离、随意选点到结合办案、突出重点上来。为了实现这些转变，在明确工程建设领域腐败预防监督的性质内涵和检察机关在工程建设领域职务犯罪预防的职能作用之后，必须认真研究监督的具体内容，包括监督的主体形式、监督的对象和措施、监督的信息平台等问题。

建立统一有效的监督组织形式，形成共同预防的合力。建立统一有效的监督组织机构，是开展工程预防监督的基础。各地在实践中，采用不同的方式，有的是检察机关派员参加，有的是检察机关与其他单位人员共同组建，有的是党委政府专门成立监督机构等。由于工程预防监督机构是检察机关预防机构的派出机构，因此要建立统一有效的监督机构，需要在检察机关内部进行预防职能拓展、机构分设，应当纳入司法改革有关检察机关检察官设置、内设机构大部制改革、实现职能整合。根据司法改革的要求，司法机关要建立以法官、检察官为核心的人员分类管理体系，不断优化人员结构，促进队伍的专业化、职业化发展。同时建立司法责任制，实行严格的责任倒查和追究。具体到工程预防监督工作方面，建立项目检察官制度将是一个发展方向，既符合检察官分类改革和司法责任制要求，又规范了预防工作流程、提高项目管理效能。

明确监督对象，创新监督措施，加强对具体工程项目和行政监督部门的预防监督。工程建设领域预防监督的对象分为对具体工程项目预防监督和对行政监督部门履行监管职责的再监督。首先，检察机关要结合各种预防措施的综合运用，加强对重大工程项目的监督。重大工程项目的具体范围按招标投标法和各级重大工程建设项目管理机构（重点办）确定。之所以是针对重大工程项目开展预防，一方面这些项目是政府投资的在当地有重大影响依法需要招标的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全等项目，有必要加强预防；另一方面，检察机关预防部门人力资源有限，只能针对少数工程建设项目开展预防，通过预防取得经验，督促相关行政监督部门加强监管，完善制度，达到以点带面、全面预防的目的。要充分运用相关预防措施包括预防调查、犯罪分析等传统手段和预测预警、检察约谈（预防告诫）等新措施进行监督。这些措施总体来说都已经被各地检察机关广泛运用到具体工程项目中，值得推广，有的还可以继续探索创新，如检察约谈（预防告诫）要与传唤、询问等“谈话”措施加以区别。其次，检察机关要发挥检察职能作用，加强对行政监督部门履行监管职责的再监督。四中全会决定明确提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。在推动工程预防监督机制建设中，检察机关重点是结合办案，发现发改委、规划、国土、建设、财政、审计等行政监督部门在项目审批、土地规划利用、招标投标管理、工程监理以及工程投资控制和造价审计等行政监督工作中有滥用职权或者玩忽职守，应当建议、督促这些部门纠正乱作为或不作为的违法行为。这是对工程建设领域监督者的再监督，只有在发现违法行使职权或者不行使职权的情况下才可以督促，这样就摆正检察机关在工程预防监督机制建设中的位置。至于监督督促的手段，目前法律没有明确规定，针对具体立项审批、征地拆迁、招标投标、合同双签、工程监理、投资控制等行政监督活动，各地已经探索出了一些好的经验做法，要进一步推广运用。对一些创新措施，还要进一步探索试点，根据实际效果进行取舍。如对招标投标活动的监督和结果处置方式等，检察机关只能建议督促，不宜具体参与；对廉政合同“双签”等在实践中有争议的预防措施进行规制，防止与施工监理等民事合同混淆等。

建立信息化工作平台，加强科技防腐。工程建设点多面广、涉及大量的经济社会信息。在工程建设项目审批和行政监督中，涉及项目计划、立项审批、土地出让等手续资料以及建设过程中发生的土地权属用途改变、重大设计变更、中标投诉、合同变更、预算超概算、结算超预算等事项，在具体工程建设项目预防监督中，又涉及工程建设项目建设、施工、监理、中介机构单位名称、属性，投资规模与资金来源，招标投标，工程设计变更、重要物资采购、工程质量验收、预决算情况等信息。因此，在工程预防监督中尝试科技预防的工作理念，进一步强化科技手段的运用，积极推动改扩建工程职务犯罪预防科技化、信息化建设，探索建立建筑行业和工程建设信息统一查询共享平台和机制，建立工程建设项目预防信息库，建立政府投资建设项目网上实时全过程动态监管系统，充分运用工程建设单位已有的工程预防监督信息平台开展同步预防，并与其他预防信息平台进行对接，动态监督工程资金使用、招投标、工程进展、安全生产、质量保障等情况，发挥预测预警作用。完善行贿犯罪档案查询制度，探索非罪行贿行为档案的查询和应用，建立网上查询平台，将行贿犯罪和行贿行为纳入第三方信用报告进行信用评价，将行贿犯罪档案查询纳入社会信用体系。

（王建国、马菊念，浙江省人民检察院职务犯罪预防处。）