梁艳彬

(中国人民银行渭南市中心支行，陕西 渭南 714000)

一、普惠金融体系简述

(一)普惠金融体系的概念及内涵

普惠金融体系是联合国和世界银行近年来大力推行的一种理念，核心是指能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。普惠金融是各种金融机构共同参与，公平地在地区之间、城乡之间、各种类型的企业和人群之间分配金融资源，提供全面的金融服务，满足所有人群的合理金融需求，以实现金融业的均衡协调和可持续发展。理解普惠金融体系，至少应包含以下几方面:

一是强调公平合理的金融权。普惠金融强调“金融权是人权”，认为人们享有如同生存权、自由权、财产权等权利一样享有金融权。所有人都能以可以承担的成本获得公平合理的金融服务，从而有效地参加到社会经济活动中。

二是强调“普惠”所有人群。普惠金融要能够面向所有人群，逐渐消除现有金融体系存在的二元结构，以合理的价格，便捷、灵活地提供金融服务。

三是强调提供全面的金融服务。普惠金融提供的金融服务，不仅包括贷款融资，还包括储蓄、投资、保险、汇兑等其他金融服务。普惠金融要建设良好的金融基础设施，提供快捷、准确、安全的支付和清算服务，以及准确透明的信息服务等。

四是强调金融机构广泛参与。普惠金融不只是个别扶贫机构或某些类型的小额信贷机构的工作，而是所有金融机构以各种形式广泛参与的金融建设。传统金融机构要按照普惠金融的方向转型，新兴金融机构要按照普惠金融的要求创新。

五是强调可持续发展。普惠金融重视落后地区、农村、中小企业和穷人的金融需求，但与片面强调帮助弱势群体的传统扶贫模式不同，普惠金融强调整个金融体系的参与，通过均衡配置资源，满足金融需求，实现可持续发展。

(二)普惠金融体系的发展历程

普惠金融理论真正意义上的发展始于20世纪70年代，主要经历了小额信贷、微型金融、普惠金融三个主要阶段。如图示:

图1 普惠金融发展历程示意图

(1)小额信贷阶段

20世纪70年代，小额信贷最早出现于孟加拉国、巴西等国家，初始目的是消除贫困和发展农业生产，最初实行小组贷款模式，小组成员之间负有连带担保责任。典型的代表为:穆罕默德·尤努斯教授在孟加拉国开展的小额信贷扶贫实验和其创建的孟加拉乡村银行，其资金主要用于农业生产和技术的改造，贷款发放对象主要是男性，并且为低息、无息，资金来源是政府的补贴或各种公基金。

20世纪80年代后，小额信贷打破了传统意义上扶贫融资的概念，小额信贷机构通过吸收该区域内的存款，一定程度地提高利率，发放商业贷款和小额信用贷款，实现自身盈亏平衡并保证可持续发展，从此小额信贷机构摆脱了政府补贴和捐赠的影响，走上自身独立运作的道路。

(2)微型金融阶段

微型金融产生于20世纪90年代，微型金融作为专门针对贫困者、低收入阶层和中小企业而建立的金融服务体系，服务对象主要是无法获得正式金融机构服务的低收入群体;服务内容从单纯的提供贷款扩展到借贷、储蓄、保险以及转账等在内的多元化的金融服务;服务机构既包括正规金融机构(如一些商业银行)开展的微型金融服务，也包括那些非正规金融机构和个人开展的微型金融服务。微型金融是小额信贷的广义范畴，是一种以小额信贷为主的金融形态，是小额信贷金融多样化和持续化的结果。

(3)普惠金融阶段

微型金融在发展过程中一些弊端逐步显露出来，主要面临以下三个挑战:一是如何增加面向大众的高质量金融服务，二是如何逐渐向更贫困的居民普及金融服务，三是如何降低客户及金融服务提供者的成本。2005年起普惠金融理论开始出现，普惠金融理论以更低的成本向更广泛的群体提供优质的金融服务，使社会所有成员都能平等地分享经济发展和社会进步带来的益处，实现从分散的微型金融机构向建立包容性的普惠金融体系转变。

普惠金融是小额信贷和微型金融的延伸和发展，这个体系旨在将一个个零散的微型金融机构和服务进行有机整合。其不仅包含了微型金融所提供的各种金融服务，还涵盖了金融基础设施建设、相关配套服务发展等微型金融未涉及到的领域，具有更大的福利性。

二、当前我国普惠金融体系建设的挑战与机遇

(一)传统金融的缺失对普惠金融体系形成挑战

当前，把传统金融体系中存在的问题贯穿起来看，可以归结为广泛存在于现有金融体系中的二元结构。

一是地区间的金融割裂。表现为东部发达地区的金融与西部欠发达地区的二元金融结构。东西部金融存在着市场分割、信息不对称不完全、资金配置效率低下等问题，由于经济发展差异、西部金融系统的环境及国家金融资源的宏观配置问题，形成了东西部二元金融结构。西部相对于东部而言，市场资金融通量小，金融资产在全国占有份额偏小，使得西部金融系统业务空间小，内部过度竞争，金融效率低下，发展困难。而东部地区经济比较发达，货币化程度相对较高，市场发育程度较好，金融资产总量高速增长。金融资产逐利的本性又导致大量的西部资金投向东部，造成西部金融陷入恶性循环之中。

二是城乡金融的失衡。表现为城市金融与农村金融的二元金融结构。一方面是存在于城市的由发达的现代银行(包括国有商业银行、其他商业银行、外资银行)分支网络以及证券、保险组成的一个基本上服务于城市经济主体的金融市场，另一方面是存在于农村的由规模较小的农村商业银行和农村信用社构成的基本上服务农村经济主体的金融市场。在城乡分割的二元结构格局下，造成了我国农村金融抑制:一是农村正规金融部门对农户贷款的资金供给不足，由此形成了“供给型金融抑制”;二是农户对农村正规金融部门的资金需求相对有限，由此形成了“需求型金融抑制”。

三是中小企业融资难。表现为大型企业与中小微企业的二元金融结构。由于信息不对称和道德风险，大型金融机构出于规避风险考虑，往往更愿意将贷款给大型企业，企业规模小、金融机构与企业信息不对称、给中小企业贷款利润低和成本高、缺少专门的中小银行为中小微企业提供金融服务是中小微企业融资难的主要原因。同时由于我国的银行体系在金融组织体系中一家独大，间接融资在资金配置结构中的独大造成了金融体系效率不高，使民营中小企业融资进一步陷入困境。

四是对穷人的金融歧视。表现为富人的金融服务与穷人的金融服务二元结构。在现实中，穷人的贷款数额小、风险大、信誉差且成本和交易费用高，正规金融机构不愿意为这个社会群体提供信贷服务。同时，在传统的金融体系中，穷人积蓄的存款绝大多数未能供给需要贷款的穷人使用，而是在存入银行等金融机构后，资金大多流向富人，导致城乡发展差距和贫富差距进一步拉大。不断膨胀的金融产品需求与滞后的金融产品供给之间缺口的扩大，会引起很多社会问题，如贫困放大效应、区域金融荒漠化效应、加剧社会不安定。

(二)互联网金融有助于普惠金融体系的创新

近年来，P2P网贷平台等新兴互联网金融机构，通过互联网、云计算、大数据等技术，让那些无法享受传统金融体系服务的人群获取金融服务，从而提高了金融的普惠程度。互联网金融不仅对传统金融体系带来了鲶鱼效应，更为普惠金融体系建设提供了新的发展机遇。互联网金融主要通过以下几种渠道，促进普惠金融体系的发展和创新。

一是降低信息不对称程度。互联网企业的优势是“大数据”，通过技术手段分析客户交易历史数据，了解客户需求和交易行为，降低信息的不对称程度。二是降低交易成本。互联网金融模式下，交易的整个过程都在网络上完成，边际交易成本较低，如阿里金融小额贷款的申贷、支用、还贷等网上单笔操作成本仅有2.3元，远远低于银行的操作成本。三是扩大覆盖范围。互联网金融依托全天候覆盖全球的虚拟网点网络，突破时空局限，覆盖到因偏远分散、信息太少而很难得到金融服务的弱势群体。四是拓展金融服务边界。互联网金融机构通过信息技术进行金融产品创新，将网民的“碎片化资金”整合起来，形成资金池，降低服务门槛，为更多的人提供金融服务。如支付宝和天弘基金联合推出的余额宝规定最低投资额是1元，普通老百姓可以广泛参与。

三、新时期构建可持续性普惠金融体系的对策建议

(一)宏观层面，要建立包容性的普惠金融体系，完善制度环境

一是加快制定和完善金融相关法律。包括合作金融法、邮政储蓄法、小额信贷法、非正规金融法、农业保险法等，为深化金融改革、防范和化解金融风险创造良好的法律支持，并在法律基础上明确各类金融机构的法律地位、监管责任和监管办法，尽快将提供小额信贷等普惠金融服务的机构纳入到正规的金融体系中来。

二是建立扶持金融服务的长效机制。坚持在财政、税收等政策上给予普惠金融机构一定优惠，针对小额贷款公司资金不足的问题，在对其风险控制能力进行详细考察的基础上，针对防控能力强的贷款公司，可以考虑进一步提供财政担保资金，增加其可贷资金。针对规模比较大的贷款，如果贷款项目确实风险较小而且有一定的裙带效应，政府可以考虑投入部分财政资金作为项目的配套资金，分担金融机构的风险。

三是适当放开金融机构的经营定价权。我国小额信贷需要以较高的利率来覆盖高昂的管理成本和损失风险成本，小额信贷利率水平P应该满足如下条件:I＞P＞C(其中I是因贷款而获得的总收益，P是小额信贷的利率，C是小额信贷产生的总成本)。因此小额信贷应该允许较大的利率灵活性，允许提供普惠金融业务的机构对自己提供的信贷产品进行灵活定价。

(二)中观层面，要加强对金融基础设施的建设和社会辅助体系的优化

一是加快征信系统建设。征信系统应将村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等机构的贷款信息纳入到“全国个人征信系统”，便于普惠金融机构查询贷款客户信息，控制风险的同时对借款人行为形成约束。在广大农村地区，更要充分农村信用社的网点优势，在央行征信系统中建立各类乡镇企业和村民征信数据库，建立普惠金融体系的征信共享机制，提高普惠金融体系的资金运作效率。

二是建立普惠金融信用担保机制。建立政府扶持、多方参与、市场运作的普惠金融信用担保机制，有计划、有步骤地建立以政策性担保为主体、互助性担保为辅助，商业性担保积极参与，能有效控制、分散和化解风险的多元担保体系。同时，积极推进银行、社会、企业等共同出资建立担保基金，担保基金与金融机构合作，开展比例担保。建立信用担保机构风险分散机制，通过分担或转移信贷风险，增加普惠金融贷款的投放量和覆盖面。

三是建立完善的普惠金融社会辅助体系。辅助体系如评级机构、行业协会、征信机构、结算支付系统和专业金融服务网络等，建立属于我国的普惠金融项目网络体系，及时提供金融产品信息的发布、监控和跟踪服务。

(三)微观层面，要发展多种形式的普惠金融机构，完善普惠金融融资体系

一是鼓励正规金融机构参与。要积极鼓励正规金融机构进一步参与到普惠金融建设中来，国外普惠金融的成功模式—BRI模式的经验表明，正规的金融机构完全可以在提供小额信贷这样的普惠金融业务中获取相当于提供正规金融服务的报酬水平。

二是大力发展民营银行。民营银行在发展普惠金融方面具有明显的信息对称优势和市场效率优势，能够推动我国金融服务的差异化，形成有效的市场竞争。立法机构要抓紧制定民间金融管理法规，如通过制定《放贷人条例》或《民间融资法》等法律法规体系，给民间借贷合法的法律空间，以满足多层次的普惠金融需求。

三是完善普惠金融直接融资体系。借鉴国外风险资本交易所和二板市场的经验，结合国内科技产权市场运作的实践，允许一些规范的、效益好的非上市公司的股票进行柜台交易，建立规范的场外交易市场;积极发展区域性的开发基金、产业投资基金及中外合资基金等，允许商业银行以不超过一定比例的资产入资基金，增加资金的来源渠道。

(四)互联网时代，要探索商业可持续的互联网金融模式，持续推进信贷技术的创新

一是探索商业可持续的互联网金融模式。促进普惠金融发展并不能过度降低服务门槛，而应该注重商业可持续性。如果获得贷款的小微企业或者贫困客户无法带来较为稳定的、可持续性的现金流，应该由政策性或者扶贫性机构来解决，互联网金融机构应提高风险的识别和控制能力，探索商业可持续的业务模式。

二是利用互联网技术，持续推进信贷技术的创新。银行等金融机构应借鉴学习电商平台，重视掌握客户交易记录、客户互动评价、行为习惯等，加强对各种形式的文档、文本、图像、音频、视频等非结构化数据的采集和处理。互联网企业应该继续运用云计算、大数据、物联网、定位服务等前沿信息技术，加强与金融机构的合作，进行信贷技术创新，促进普惠金融的发展。

［1］梁明丽.我国普惠性农村金融体系建设研究［D］.山东:山东经济学院，2011:42－45.

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