刘 秀 华

(湖州市经济和信息化委员会, 浙江 湖州 313000)



行政审批取消、下放后的事中事后监管制度探析
——以浙江省湖州市为例

刘 秀 华

(湖州市经济和信息化委员会, 浙江 湖州 313000)

文章分析行政审批取消和下放后出现的3个共性问题和4个具体问题，同时重点阐述了浙江省湖州市在行政审批取消和下放后出现的行政成本增加、承接技术力量不足和实际办事流程不减反增这3种新情况，提出了政府层面在行政审批取消和下放后需要高度关注的5种新情况。最后，有针对性地提出了完善行政审批取消和下放后加强事中事后监管制度的相关对策建议。

湖州； 行政审批制度； 监管； 对策

自第十二届全国人大一次会议，批准《国务院机构改革和职能转变方案》后，特别是党的十八届三中全会之后，国家层面的行政体制改革便全面加速推进。十八届三中全会提出的全面深化改革的要求，就是要发挥市场的主体作用，减少政府对微观层面的过多干预，坚持“谁投资谁负责”的原则。改革的目的是要正确处理好政府与市场、政府与社会之间的关系，实质是向地方放权、向企业放权和向社会放权。

一、行政审批取消和下放后出现的新问题

随着改革走向深入，尤其是经济体制改革方面行政审批取消和下放后，由于行政审批制度改革在推进过程中，权力结构、利益格局受到重大调整，导致行政审批改革在推进中，面临多方阻力和挑战，使当前的改革出现了一些新情况和新问题。

(一)共性问题

1.部分部门无法忍受改革所带来的利益损失，对改革持对立情绪 行政审批制度改革，本质是削减行政机关的审批发证权、收费罚款权等能带来经济利益的权力。因此，审批事项的取消，就直接影响到部门的利益。当既得利益因改革而受到损害时，某些部门就会通过各种渠道，影响、阻碍行政审批改革。

2.当前各部门各地区的行政审批改革存在较大差异 例如，对行政审批事项的设定范围，还没有形成统一共识，仍然没有准确科学界定；改革原则与标准不一，对哪些该削减，哪些该保留，缺乏统一指导；改革程序不尽科学合理等问题。尤其是在衡量改革成效的标准方面，还普遍将数量和比例指标作为首要标准。[1](P58)而行政审批制度改革的实际目的，并不在于取消行政审批，而是根据市场经济规律的内在要求，转变政府职能，做到各司其职，做到“围墙内的事情”政府要坚决管好，“围墙外的事情”政府要坚决放掉。

3.改革理论与实践存在较大差距，彻底实施改革存在部分问题 例如，审批信息公开化，很早就已经起步，但在实施过程中，普遍避实就虚。政府信息公开于网上，包括网上办公大厅和窗口办公等，多数空洞、虚化。网页多显示“此部分内容正在建设中”等空洞的内容，部分单位网上行政审批流于形式，没有实质性内容，同时工作人员的服务效率和态度不佳。

(二)具体问题

比较典型的具体表现有：

1.以备案名义变相审批 在取消和下放的投资审批事项中，部分改成备案制，以减少投资审批方式。目的是有助于政府部门及时掌握企业投资信息，以便实时分析和监控投资运行情况，为决策提供参考，对社会投资进行必要的宏观引导与调控。同时，对备案内容和手续，要求简明、便捷。制定备案制的具体实施办法的主体(即省级和地市级人民政府)，应明文规定投资项目备案的方式、内容、时限等，防止出现以备案名义成为变相审批等情况。

2.部分地方取消和下放审批事项后，出现了放任不管的现象 取消和下放部分行政审批事项之后，政府并不是放任不管，而是要在放松事前审批的这只“手”后，硬起事中事后监管的另一只“手”，地方或部门，要更加积极有为，采取有效措施，抓紧跟进，完善配套，创新管理模式，进行更加严格的监管，对那些明显违规的情况，断然采取措施，坚决叫停，维护政令统一、市场秩序和法制权威，避免重复建设与无序竞争。

3.部门“明放暗不放” 缘于部门及地方自身利益考量和本位主义影响，出现了一些中央政府已经取消或下放的行政审批事项，地方上却“明放暗不放”，甚至采取收回或变相收回的情况。[2](P23)

4.审批权下放的后续监管滞后于下放进度 表现在5个方面：(1)部分部门没能完全认识后续监管的重要性、必要性与紧迫性。存在着“重下放、轻监管”现象，认为权限下放即为权力下移，不重视落实后续监管责任，导致对县(区)的指导和监督忽视了，甚至漠不关心。[3](P152)部分县(区)甚至认为审批权下放，就是审批业务增多，权力增加，没有充分认识到背后监管的主体责任，对下放后的廉政风险，认识不完整，以致于“重权力，轻责任”。(2)权限下放后续监管体系需要进一步健全。首先需要进一步明确监管责任。对权限下放后的监管，在制度上还没有明确，各级部门间的职责与权限的边界也不十分明确。部门之间缺乏协调性，易逃避责任，推诿扯皮。甚至有些部门权力过于集中，承担审批、执行、监督、评价等多项职能。[2](P23)其次是“事”放“权”不放。部门只是将受理权下放到县(区)，实质性的审批权却没放，这就产生了权限下放与监管责任的权利与责任严重不匹配的情况。再次是某些同一审批事项，在不同系统之间，没有同步下放，并且部门间的技术衔接不力，产生监管真空。[4](P15)(3)审批标准没有完全统一。对下放后的审批权限，有的市级部门制定了较为详细的审批规则和标准，有的部门还没有制定，导致了在具体操作行政审批时，部分要求不是很明确，给县(区)承接部门的审批工作带来了一定的难度，权限由市级下放到县(区)之后，各县(区)承接部门对政策的把握，不能够十分精准，对于同一审批事项，其审批条件、审批标准没有统一规定，使得县(区)承接部门上，在审批过程中，具有较大的自由裁量权与随意性。[1](P58)(4)监管能力有待于增强。部分县(区)的承接部门，仍然存在审核把关不严，规避审批，甚至拆分项目进行审批等情况。暴露出了在审批监管过程中，还存在薄弱环节以及监管能力不足等问题。同时，市级主管部门，难于及时全面掌握县(区)的有关审批信息，未能及时跟进监督管理，权限一放了之后放任不管；由于权限下放，县(区)部门的审批业务，有的大量增加，没有足够的人力进行监管；某些专业性较强的审批事项，县(区)部门工作人员，由于不够熟练新增业务，不能完全有效承接。[1](P57)同时，还存在着由于部门之间的工作关联性较强，但在实际操作过程中的联动性却很弱，没有建立联合监管等相关机制，不能实现有效监管。

二、湖州在承接省级下放审批事项后出现的新问题

近些年来，各级各地政府大力推动简政放权，相继下放了一大批审批事项。湖州市共承接省级审批事项365项，承接部门29个，对下放事项落实了承接单位和责任人，制作事项服务告知单；同时进一步加强业务指导，积极开展下放事项审批业务。在顺利承接上级下放事项的同时，在推进审批业务开展过程中也遇到一些新问题。

1.部分审批事项分批次下放导致行政成本增加 在审批事项下放后发现行政成本不降反升。如在湖州市某县的实践中发现，对该县行政服务中心集中办理的审批事项，通过门户网站进行公示，为及时公开审批事项调整情况方便群众办事，承接上级下放审批事项时，需更新网站公示内容，并投入人力物力修订相关事项办事服务告知单。该县227项审批事项分三批下放，导致公示内容的反复更新；经常修编服务告知单，造成行政成本上升。同时，部分行政许可事项难以第一时间向行政服务中心集中。部分下放事项的省主管部门没有将该事项统一交给行政许可处室负责实施，由相关业务处室负责下放，下放过程中由部门对应科室承接，导致在项目下放后没有第一时间向行政许可科集中，从而没有向行政服务中心集中，一定程度影响“两集中、两到位”工作，一定程度上影响了审批效率。

2.部分事项评审和论证的技术力量不足 比如，湖州市承接的需要验收的项目，一般都要请外地专家帮助论证。再如，某市级部门承接的“职业卫生技术服务机构资质认定、职业健康检查机构和职业病诊断机构资质认定、建设项目职业病防护设施竣工验收、涉及饮用水卫生安全的产品卫生许可”等事项均需从省卫计委认定的专家库中抽取专家进行评审，而省专家库中，本市专家数量有限，需要从其他地市抽取专家，一方面会造成多个地市“抢专家”的局面，另一方面交通是否方便也是专家是否愿意来参与评审的一个因素，造成请专家难的局面。尤其是涉及饮用水卫生安全产品的卫生许可，下放前省卫计委采取的是每月组织一次全省集中评审的模式，下放后由各地市自行组织专家开展评审，而市级由于涉水产品生产企业提交申请数量不多，为确保审批效率，往往是接到一件就要组织一次专家评审，行政成本较下放前大大增加。

3.部分承接事项实际办事流程不减反增 比如，省卫计委为方便各地办理下放事项，专门制作并下发了各地市行政审批专用章，但对于护士执业注册、职业病诊断医师资格认定、母婴保健专项技术服务人员资格认定等人员资格证书新证核发事项，需要在照片上加盖省卫计委钢印。下放前各县(区)只需将申请材料完成初审后寄省卫计委即可办结，而下放后各县(区)需将申请材料寄市级部门审查，市级部门审查后再寄送省卫计委加盖钢印，省卫计委寄回市级部门后，市级部门再寄返各县(区)。从这些需加盖钢印的事项来看，下放后实际的办事流程更复杂，办理环节反而增加，审批效率不增反降，建议省卫计委直接下放县(区)办理。再如，湖州市承接的民航“总投资10亿元以下，未使用民航专项基金机场扩建项目”“并联审批系统的操作权限”“国家规划矿区外的煤炭开发项目”“煤炭液化年产50万吨以下的项目”和“限制进出口技术许可”，办理后仍需报省审批，下放后审批层级不减反增，所以建议省级部门取消委托、直接办理。

三、对策建议

推进政府职能转变，进一步精减行政审批事项，这是全面落实党的十八大提出的转变政府职能，全面深化改革的战略需求。各级各部门在取消和下放行政审批事项过程中，如何加快建立健全事中事后监管体系，是当前摆在各级政府面前的一个迫在眉睫、急待解决的的重大现实课题。各级政府部门需要在放权的同时，进一步加强监管。具体而言，关键是要切实加强事中事后监管力度。为确保取消和下放的行政审批等事项落到实处，在这么庞大的改革中，并不只是放权那么简单，需要谋划好和统筹好，特别是在放权的同时，要切实加强后续监管，要注重平衡好“放”和“管”之间的关系，防止出现监管的真空。

1.尽快增强和提高后续监管意识 各级相关部门，要牢固树立后续监管的强烈意识，将后续监管工作提到党风廉政建设的战略高度上来，积极克服“重下放、轻监管”“重权力、轻责任”的困境。对从事审批工作的人员，要不断强化廉政风险教育，增强监管风险的责任意识，可以定期开展相关法规和政策的指导及培训。督促从事审批工作的人员，加快对相关审批政策的掌握和熟悉，依法依规行使相关审批权。同时，由于权限下放后，导致县(区)业务量有较大增加，建议适当增强县(区)部门的审批人员工作力量，探索建立持证依法上岗等相关准入制度，提高审批人员的依法行政能力。

2.进一步强化各级政府的后续监管责任 围绕“权责一致”，进一步明确市、县(区)两级政府部门，在审批权限下放后，事中事后监管中的责任，实现“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”。市级以上主管部门，应加快制定相关的各级部门的衔接配套措施，强化县(区)部门的审批业务指导，加强后续监管，防止出现管理脱节，更不能因为审批权下放，出现放弃或削弱监管职责的现象。对实行委托下放的相关行政审批事项，则要采取更加有力的措施，强化后续监管。加快探索建立一套行之有效的监管体系，防止推诿扯皮，严禁出现管理真空。垂直管理的职能部门，需要加快出台完善下放行政审批事项之后的动态管理机制，强化全程监控。县(区)政府相关部门，要严格履职，强化对审批对象的监督责任。已经下放的行政审批权，需要建立和完善相关制度及规定，进一步加快健全审批机制。审批程序要进一步规范，加快公开审批事项。与此同时，要进一步完善内控机制和各级部门的分权制度，加强监督制衡，依法减少审批工作人员的自由裁量权，杜绝审批的随意性。

3.完善后续监管信息共享以及部门协调联动机制 市、县(区)两级和县(区)部门间，应加强后续监管信息的互联共享，加强即时沟通，加快审批数据即时同步更新，避免出现由于信息沟通不畅而出现的监管真空。[4](P15)尤其是对于某些下放不同步、不彻底的审批事项，要更加重视信息的即时共享，及时核实审批情况，形成有效完整的“闭合管理”链条。加快建立后续监管工作的部门协调联动工作机制：一方面要加快整合业务部门监管力量，强化部门的内部监督，另一方面则要充分发挥监察、审计等职能机关，各级人大、政协、司法部门，以及新闻媒体、群众的强大舆论监督，形成事中事后监督的强大合力。

4.要将加强后续监管与推进部门的廉政风险防控机制有机结合起来 要把加强后续监管工作纳入到廉政风险防控管理中去，及时查找，有效防范下放后的审批权在运行中的各类风险。要进一步推进网上并联审批，加快完善统一规范的行政审批网络,[5](P38)进一步推动审批工作的公开透明，将电子监察与网上审批平台有机融合，持续完善网上监察，加强审批绩效管理及效能监察。要建立健全审批责任追究制，防止滥用职权、徇私舞弊，对造成不良影响的，如只审批不监督或监督不力，并且造成严重后果的相关责任人，要追究责任。

5.要结合权力清单制度的建立和推行，完善监管机制 积极探索“负面清单”管理模式，即对市场主体而言，是“法无禁止即可为”，对政府而言，则是“法无授权不可为”。目前，浙江省正在推进“四张清单一张网”(即核准目录外企业投资项目的“企业项目投资负面清单”；清权、减权、制权的“政府权力清单”；转变政府职能和加强廉政建设的“政府部门专项资金管理清单”；明确哪些责任是哪级政府、哪些部门必须要承担、哪些事“不能不干”的“责任清单”以及融“一站式”和“全流程”省市县三级联动的行政审批和便民服务的全省政务网)建设，不断深化行政审批制度改革,全力构建服务型政府。建议结合全省“四张清单一张网”工作，明确审批事项，能下放、可下放的一次下放到位；省相关部门建立相应的行政许可处室，明确行政许可项目由行政许可处室集中办理。

[1] 陈 伟.当前行政审批制度改革亟待解决的主要问题及对策[J].中共四川省委党校学报,2003,(3).

[2] 王碧华.深化行政审批制度改革的思考[J].广州市财贸管理干部学院学报,2002,(1).

[3] 姜晓萍,郭金云.地方政府深化行政审批制度改革的个案研究——以四川省成都市行政审批制度改革为例[J].探索与争鸣,2004,(7).

[4] 张定安.行政审批制度改革攻坚期的问题分析与突破策略[J].中国行政管理,2012,(9).

[5] 王婧淳.改革开放三十年来我国行政审批制度改革思考[J].管理观察,2010,(8).

Countermeasures and Suggestions on Supervision System in Process and Afterwards After Cancellation and Deconcentration of Administrative Permission System——A Case Study of Huzhou City in Zhejiang Province

LIU Xiu-hua

(Economic and Information Commission, Huzhou 313000, China)

In this paper, the author analyses three common problems and four specific problems after the cancellation and decentralization of administrative permission system. At the same time, he also elaborates the three new situations including the increasing of administrative costs, the inadequate technology and the more complicated procedures. Moreover, he demonstrates the five key areas that should be focused on by government. Finally this paper puts forward related countermeasures and suggestions for strengthening the supervision system in process and afterwards after the cancellation and deconcentration of administrative permission system.

Huzhou; administrative permission system; supervision; countermeasure

2015-01-04

刘秀华(1978-)，男，江西赣州人，讲师，经济师，主要从事资源经济、产业经济发展研究。

D63

A

1672-2388(2015)02-0091-04