李经龙，王亚茹，詹　染

（安徽大学商学院旅游管理系，安徽合肥230601）



美国铁路游径的发展经验及其启示

李经龙，王亚茹，詹染

（安徽大学商学院旅游管理系，安徽合肥230601）

[摘要]美国是世界上铁路游径建设最为成熟的国家，也是铁路游径系统发展最为完善的国家。回顾了美国铁路游径的发展历程，介绍了美国铁路游径的基本类型，分析了铁路游径的管理机构和创新举措，并从游径建设的必要性、游径管理的规范性和游径运营的持续性三个方面对我国铁路游径的建设和发展提出了建议。

[关键词]美国；铁路游径；发展历程；管理经验；游径建设

游径一般是指供公众步行、骑车或骑马的乡野小路，它既满足了本地市民休闲游憩的需求，又满足了外来旅游者野外穿越的诉求，因而深得人们的亲睐。在我国，游径的理念也逐步得到认可，各地也开始尝试建设各类绿道和步道。但是，铁路游径（Rail-trails）作为游径的一种重要类型，在发达国家比较普及，在我国却鲜有提及。美国是铁路游径系统发展最为成熟的国家，在美国各地几乎都能够发现可供人们休闲游憩的铁路游径，研究美国铁路游径发展的经验，对于我国铁路游径的建设有着不可忽视的作用。

1　美国铁路游径的发展历程

铁路游径一般分为两种类型，一种是由废弃铁路转换而成的游径（Rails-to-trails，简称RTT），另一种是与现行铁路紧挨着大致并行的游径（Rails-withtrails，简称RWT）。其中，RTT是历史相对悠久、发展最为广泛的游径，RWT是近些年才得以发展、逐步得到认可的游径。截至2014年6月底，美国共有建成的铁路游径1872条，全长21312英里（34298.34公里），遍布所有的50个州；此外，还有在建的铁路游径701条，全长8110英里（13051.78公里）[1]。

1.1RTT的发展

从19世纪后半叶至1920年代，铁路几乎承担了美国的全部城际和长途客运。营利性私营铁路公司组成了铁路网，联结城市和乡村。据统计，1916年是美国铁路建设和发展的巅峰时期，254251英里（409177.32公里）的铁路线纵横交错，不断地输送货物和乘客，促进了地区经济和国家的发展。由于汽车的发明和普及以及经济大萧条的影响，1920年代起美国铁路客运开始走下坡路。1930年代，政府开始投资建设美国国道网络，并且绝大部分为免费公路，铁路业开始面临汽车工业的冲击。相比铁路，驾车出行具有方便、快捷、自由安排行程等优点，被大多数美国人所接受。1950年代，喷气式飞机的发展使得航空运输成本逐渐下降，从而开始取代铁路成为长途运输主要方式。1960年代，愈来愈多的铁路不能被充分利用、不能盈利，逐渐变得多余了。1969年，普尔曼客车公司宣布破产。1970年，宾州中央运输公司破产。整个七十年代，全国约有四分之一的铁路线被废弃了。但是，线路废弃随之而来的就是企业法人路权的消失，而且这些线路会被分解为成百上千的昂贵地段，很难再次获得。1976年，国会通过了《铁路复兴和管制变革法》（Railroad Revitalization and Regulatory Reform Act of 1976），阻止铁路权180天内随意处置，允许其转变为包括游径在内的公共使用。

1980年，国会通过了《斯塔格斯铁路法》（Staggers Rail Act），该法案要求美国州际商务委员会（Interstate Commerce Commission of USA）免除大部分铁路放弃监管的责任，允许铁路公司废弃不能盈利的线路来确保其他铁路有利可图。此后，铁路主要运营商以每年4000-8000英里的惊人速度废弃线路。到1990年，美国的铁路系统已经萎缩到14.10万英里（22.69万公里）。

国会意识到一些珍贵的资源正在永久地逝去。在继续允许铁路公司废弃非盈利线路的同时，政府也开始采取措施来保护铁路这类国家工业遗产。1983年，国会修订了1968年出台的《国家游径系统法》（National Trails System Act），其中就包含了一些有先见之明的条款。该法案允许铁路公司将无利可图的铁路线通过捐赠、出售或租赁路权的方式流向私人或公共机构，作为游径供公众临时使用。铁路变游径的法案允许联邦政府管制那些即将废弃的铁路线来保护路权，以备将来铁路服务的需求回升，同时允许铁路廊道发展其他的交通方式，譬如游径。这个过程被称为“铁路银行业务”（Railbanking）。

由于1983年的法律，超过2450英里（3944.50公里）的铁路线已经转变为了100多条多用途的游径。这些珍贵路权的保护举措在全国各地建立了颇具吸引力的新的游憩方式和交通资源。通过铁路银行业务，国会已经保留了巨大的资源——美国的铁路廊道。纳入铁路银行的线路可以维持不变，一旦铁路服务需求回升，它们可以重新转为铁路使用。这些线路也可以作为游径供临时使用，这样既可以活跃和连接社区，又可以创造商业和旅游的机会[2]。

1.2RWT的发展

由于铁路线地势平坦、延伸较长，要么沿着河流、要么穿越峡谷，大多经过自然景观优美或者历史文化悠久的地方，而且沿途铁路站点较多，既利于旅行补给又有安全保障，因而沿途休闲游憩是一种绝佳选择。另外，铁路本身就是一种历史遗产，它串联起来的城镇、村庄也都是独特的文化遗产，建设沿着现行铁路蔓延的游径也可以说是接近历史、重新认识历史的一种良好途径。

在20世纪90年代初期，美国开始萌发了建设RWT的想法，但是这一想法受到很多铁路公司和土地所有者的质疑和反对，反对的原因主要是担忧游径使用者的安全问题。围绕这一问题，很多学者和机构进行了调查研究。调查显示：大部分的RWT与现行的铁路之间都有大约30英尺的距离，而且80%的游径都与铁路线之间设置了屏障，譬如栅栏、植被或立体交叉[3]。相关的研究、铁路游径保护协会（Rails-to-trails Conservancy）的调查结果以及与全国犯罪率的比较都表明：铁路游径对当地居民和旅游者来说都是比较安全的地方[4]。鉴于人们对RWT的安全顾虑，RWT在建设之前必须进行可行性论证，既不能给游径使用者带来安全隐患，也不能影响铁路的正常服务。

截至2014年6月底，美国共有217条RWT，占全部铁路游径的11.59%，全长2221.74英里（3575.54公里），其中与铁路并行线路长达695.45英里（1119.22公里）。在这些RWT中，最长的是位于马里兰州和宾夕法尼亚州的大阿勒格尼游径（Great Allegheny Passage），长达150英里（241.40公里）；最短的是位于西弗吉尼亚州和马里兰州的哈普斯渡口铁路桥（Harpers Ferry Railroad Bridge），长度仅有0.14英里（0.23公里）[5]。

2　美国铁路游径的发展经验

2.1铁路游径的管理机构

1887年，美国州际商务委员会成立了，这个机构成立的最初目的就是规范铁路的管理，以确保公平竞争，消除歧视。1995年，这个机构被废除了，取而代之的是地面运输管理局（Surface Transportation Board）。无论是美国州际商务委员会还是地面运输管理局，在铁路游径的发展过程中都起到了非常重要的作用，先后协助国会出台了一系列的法案，对铁路游径的产生和发展、铁路银行业务的开展都有着不可磨灭的贡献。

另外，1986年2月1日成立的铁路游径保护协会（Rails-to-trails Conservancy，简称RTC）对于美国铁路游径的普及和发展更是功不可没。RTC是一个非营利组织，旨在利用以前的铁路线建设一个全国性的游径网络，进而改善美国的环境、交通、经济和社区健康状况，来为追求健康的民众提供更健康的场所，使得美国人民能够享受更为美好的未来。目前，RTC已经在全国范围内帮助开发了超过21000英里（34298.34公里）的铁路游径，并且对8000多英里（13051.78公里）待建的铁路游径提供了技术援助，而且拥有超过十五万的会员和支持者。在RTC成立之初，全国已知的铁路游径不到200条，但是现在却有1800多条受保护的铁路游径，逐步形成了铁路游径系统网络，蔓延在社区、城市、州府乃至全国。

2.2铁路银行业务

铁路银行业务是《国家游径系统法》修订的产物，是铁路公司与游径管理机构自愿达成的协定。它允许游径管理机构把这些暂时不用的铁路作为游径使用，直到铁路公司需要这些线路再次提供铁路服务。纳入铁路银行的线路并没有废弃，在继续拥有铁路路权的情况下它可以出售、出租或者捐献给游径管理机构。目前，全国纳入铁路银行的铁路线路有256条，线路总长度达4628英里（7448.04公里），遍布33个州；其中，作为游径开放的线路有102条，长达2451英里（3944.50公里）；另外建设中的游径还有112条，长达1683英里（2708.53公里）[2]。

铁路银行业务既保留了铁路的路权又暂时提供了供公众休闲游憩的游径，可谓一举两得，是一个值得推广的创新举措。铁路银行业务申请流程如下：

——在一条铁路向地面运输管理局提出废弃申请30日内（在免责废弃的情况下，联邦公报发布免责通知10日内），有兴趣的游径管理机构可以预约铁路银行业务。

——地面运输管理局随后将考虑这些铁路银行业务申请。一旦签发了废弃授权，即表明该线路已经完成了废弃过程，地面运输管理局把该线路纳入铁路银行的权利随即消失。

——任何一个公共机构或合格的组织都可以向地面运输管理局递交铁路银行业务申请，同时必须一同递交一份愿意承担财政和法律责任的声明。铁路公司必须同意协商铁路银行业务的有关协定，同时一份铁路银行业务必须服务于铁路的申请也要一同递交地面运输管理局。

——如果铁路公司同意与游径管理机构协商，地面运输管理局就会发布一个临时游径使用的通知或证明以替代线路废弃的授权。铁路银行业务的通知将赋予铁路公司、合格的代理人或组织180天时间（可以视情况适当延长）来协商是通过捐献、租赁还是出售的方式把废弃线路转换为临时游径。在这段时间内，铁路公司可以从铁路上拆除铁轨、枕木以及其他财产。

——一旦当事人通知地面运输管理局“他们已经达成协议把废弃线路移交游径管理机构”，该线路就会被列入国家铁路银行。该游径可以被一直使用，直到将来该线路需要恢复铁路服务。

——一旦游径的管理权转移了，游径管理机构就可以拆除铁轨和枕木，铁路公司也可以出售这些轨道和枕木。但是，游径组织不能在铁路上建设任何永久性的设施。

——纳入铁路银行的线路都有未来恢复铁路服务的倾向。任何铁路公司都可以向地面运输管理局申请继续在该线路上从事铁路服务[6]。

3　我国铁路游径建设的思考

3.1明确铁路游径建设的必要性

第一，丰富了游憩活动。在城市快速蔓延的今天，城市周边开放空间日益不足，人们休闲游憩受到诸多制约。但是，铁路游径的建设可以为人们提供诸多游憩的机会，人们可以在游径上面步行、远足、骑自行车、骑马、滑雪等。这极大地丰富了人们的休闲活动，同时也锻炼了身体，有利于人们健康的生活。

第二，提供了学习场所。铁路游径给人们提供了自然学习的机会，人们通过游径可以深入自然，认识动物植物，接触水文水景，熟悉地质地貌，了解气象气候，意识到生态环境保护的重要性，达到环境教育的目的。同时，游径还给人们提供了历史学习的场所，游人通过铁路游径可以重温铁路服务的辉煌、挖掘工业遗产的遗迹、见证历史城镇的变迁。

第三，保护了生态环境。由于铁路游径为人们提供了大量的游憩机会以及非机动车交通的方式，使得人们可以逐渐摆脱汽车的束缚，这会极大地减少汽车尾气的排放，进而保护了生态环境。

第四，连接了景区景点。很多景区景点游步道建设不足，徒步、骑车的游人很难便利地欣赏美景。铁路游径的建设将有机地把客源地与自然景观和历史城镇串联起来，为人们的通畅远足提供了便利。

第五，促进了经济增长。铁路游径的建设与维护以及大量游客的到来带来了大量就业机会，促进了地区经济的增长。附近的社区可以提供多方面的商业服务，譬如就近的住宿、餐饮、导游、公共交通、行李转移、休闲酒吧、户外装备和便利商店等。调查显示，35%的铁路游径使用者会在沿途的餐馆、酒吧消费，每次旅程人均消费大约30.40美元[7]。

3.2强化铁路游径管理的规范性

第一，成立铁路游径管理处。由于铁路游径一般是由废弃铁路改造而成的游径或者与现行铁路并行的游径，因而铁路游径的管理与铁路管理部门是分不开的，建议在国家铁路局成立铁路游径管理处，专门负责铁路游径的立项论证、建设与管理。管理处负责制作和维护国家铁路游径专门网站，普及铁路游径基础知识、指导铁路游径建设技术、宣传铁路游径建设信息。同时，建设铁路游径项目数据库，对全国各地已建、在建、待建铁路游径项目进行动态管理，既有利于宏观指导，也有利于绩效评价。另外，在下辖的全国18个铁路局（铁路集团公司）同样成立游径管理处，负责所在区域游径的日常管理。

第二，成立中国铁路游径协会。中国铁路游径协会要从行业的高度引领和协调全国各地的铁路游径组织，并从理论上和实践上指导铁路游径的规划与建设。

第三，引入铁路银行业务。积极鼓励废弃的铁路线纳入铁路银行，暂时改造为供公众休闲游憩的铁路游径，保留铁路路权，以备他日该路段恢复铁路服务。

第四，出台相关管理办法。积极出台《国家铁路游径管理办法》、《国家铁路游径发展专项基金管理办法》等相关法规，高度重视铁路游径发展的重要性，赋予铁路游径一定的法律地位，确保游径规划、建设、管理工作有法可依。

第五，制定相关管理标准。制定《国家铁路游径等级评定标准》，对已建的各类铁路游径进行等级评定，同时明确规定统一的铁路游径标识系统，既便于全国各地采用，也便于游憩者野外鉴别。

3.3确保铁路游径运营的持续性

第一，政策保障。为了确保铁路游径建设能够顺利开展，国家铁路局必须高度重视这一工作，可以考虑出台《国家铁路局关于加强铁路游径建设的意见》以及具体的实施细则，使各级政府都高度重视游径建设工作。

第二，资金保障。国家铁路局、财政部联合设置国家铁路游径发展专项基金，专门用于各级铁路游径项目的规划、建设；下辖的全国18个铁路局（铁路集团公司）也要相应设立区域铁路游径发展专项资金，用于本区域的铁路游径建设；另外，有条件的客运段也可以设立本地的铁路游径发展专项资金，来扶持本地的铁路游径发展。考虑到铁路游径建设的巨大公益性，我们也十分鼓励私人企业、民间组织捐款捐物，广大民众踊跃提供志愿服务，为游径系统建设出钱出力。

第三，人才保障。在一些交通院校设立铁路游径发展研究院，专门开展铁路游径相关研究工作，从理论上、实践上指导铁路游径发展工作；同时，在相关院校设置铁路游径管理、铁路游径建设工程等相关硕士、博士研究方向；由国家铁路局主办铁路游径管理培训班，组织全国各地铁路游径管理人员、建设人员学习培训。

参考文献：

[1]Rails- to- trails Conservancy.Rail- Trail Statistics[DB/OL]. [2015-01-05].http://www.railstotrails.org/ourWork.

[2]Rails- to- trails Conservancy. Railbanking and Rail- trails: a legacy for the future[R/OL].(2006- 07- 01).http://www.railstotrails.org/ resource-library/resources/railbanking-and-rail-trails-a-legacy-forthe-future.

[3]Rails-to-trails Conservancy. America’s Rails-with-Trails:A Resource for Planners，Agencies and Advocates on Trails Along Active Railroad Corridors[R/OL].(2013-09-01).http://www.railstotrails.org/resource-library/resources/americas-rails-with-trails.

[4]Tammy Tracy & Hugh Morris. Rail-trails and safe communities: the experience on 372 trails[R/OL].(1998- 01- 01).http://www.railstotrails.org/resource- library/resources/rail- trails- and- safe- communities-the-experience-on-372-trails/.

[5]Rails- to- Trails Conservancy. Rails- to- trails Conservancy. Rail-with-Trail List[R/OL]. (2014-06-01).http://www.railstotrails.org/ resourcehandler.ashxid=3507.

[6] Andrea C. Ferster. Rails-to-Trails Conversions:A Review of Legal Issues[J]. Planning & Environmental Law，2006，58(9):3-9.

[7]Rails-to-trails conservancy. 2013 annual report:inspiring movement[R/OL].(2014-01-01).http://www.railstotrails.org/media/40246/rtc_ annual-report_2013.pdf.

[责任编辑：李荣富]

Development Experiment and Its Enlightenment of American Rail Trails

Li Jinglong，Wang Yaru，Zhan Rang
（Department of Tourism Manage ment，Business College，Anhui University，Hefei Anhui 230601）

Abstract:America is an earlier country for rail trail construction all over the world，and has developed the rail trails system. With review of development history of the American rail trails，the paper presents the types of rail trails and analyzes the administrative organizations and management measures of American rail trails，and puts forward some suggestions on the construction of our national rail trails from the perspective of necessity of rail trail construction，standardization of rail trail management，and sustainability of rail trail operation.

Key Words:America; Rail Trails; Developing History; Management Experience; Trail Construction

作者简介：李经龙（1978-），男，安徽淮北人，安徽大学旅游管理系副教授，博士，硕士生导师，主要研究方向为旅游开发与规划；王亚茹（1992-），女，安徽亳州人，安徽大学旅游管理专业硕士研究生，研究方向为旅游开发与规划；詹染（1991-），女，安徽六安人，安徽大学旅游管理专业硕士研究生，研究方向为旅游开发与规划。

基金项目：国家自然科学基金项目（1301151）。

收稿日期：2015-01-17

DOI:10.13420/j.cnki.jczu.2015.05.009

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1674-1102(2015)05-0038-04