黄建军

(中共江苏省委党校，江苏南京 210009)

■政治学研究

国家治理视域下制度反腐的路径选择

黄建军

(中共江苏省委党校，江苏南京 210009)

习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上，提出“要把权力关进制度的笼子里”，加强对权力的制约和监督，从而在全党范围内明确了制度反腐的思路。转型期中国在国家治理现代化时代背景下进一步推进制度反腐实践路径，关键是要形成科学的权力结构和运行机制，构建起全方位、立体式的惩治预防腐败体系，通过树立制度权威，加大执行力度，使制度“真正成为带电的高压线”，结合“三严三实”教育在全社会培育清正廉洁的价值理念，打造对腐败行为零容忍的社会环境。

制度反腐;制度体系;权力结构;价值理念

党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列重要讲话，其中就开展反腐倡廉工作提出了许多新观点、新理念和新思想。2013年1月22日，在第十八届中央纪委第二次全会上，总书记进一步提出:反腐倡廉工作要取得最终成效，就必须“把权力关进制度的笼子里”。他明确指出，反腐倡廉工作必须要抓住制度建设这个重点，要用制度管权管事管人，由此在全党范围内形成了根治腐败的关键离不开推进制度建设的共识，制度反腐其后也成为十八届三中全会政治建设的一个亮点，自此展开了新一轮制度反腐实践工作，使制度反腐成为当前中国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

一、“全方位、立体式的制度体系”构建是制度反腐的首要前提

从严治党，制度建设是根本。把权力关进制度的笼子里，就要全面推进惩治和预防腐败体系建设，最大限度减少制度漏洞，规范约束权力，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，从中国现实出发，完善权力运行的程序和规则，形成良好的国家治理生态，成为制度反腐的应有使命。简言之，就是要设计一个科学合理的制度笼子，不能留有死角，出现空白点，这个笼子要编织得严格、细密、管用，既能关得住“老虎”，又飞不出“苍蝇”，这是制度反腐发挥实效的重要前提条件，主要应从以下两个方面着手:

一是加强“反腐制度”体系的构建。一般来说，“反腐制度”主要指以预防、惩治腐败行为为直接目的制度安排。从当前的制度反腐实践来看，我们制度的制定尚未形成合力，也未能形成高效的“反腐制度”体系，容易助长腐败分子的贪腐侥幸心理，能否建成有效的反腐制度体系，事关制度反腐实践成败与否。据不完全统计，党的十八大以来到目前为止，中央就出台了八项规定及三十多部党风廉政建设和反腐败法规制度，如《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》、《党内监督条例(试行)》、《纪律处分条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》、《行政监察法实施条例》、《行政机关公务员处分条例》等。如此数目繁多的制度法规，其制定花费了大量人力物力，但收益与其投入却不一定成正比，原因就在于，我们反腐制度的制定陷入了“钱穆制度陷阱”，即当一个制度出了毛病，再重新定一个制度来弥补它，久而久之，造成越来越繁密的制度积累。可见，我们不缺少反腐制度法规的文本，缺少的是反腐制度体系。当前反腐制度设计相对粗放，制度之间缺乏协调性，制度合力不强等问题非常突出，使反腐制度的有效性也大打折扣，甚至“从反腐败制度本身来看，制度制定与制度施行中的境遇变迁之间存在着冲突。”［1］尤其是新旧制度、部门立法之间产生冲突时，更容易导致制度空白点，使制度形同虚设，从而产生给腐败留有空间的可能，其结果可能出现“越反越腐”，严重削弱了制度反腐的应有功能。

因此，狠抓制度执行，扎牢制度笼子，必须对现有的反腐制度法规进行清理整合，注重从整体上、宏观上对反腐制度进行系统规划，增加有效的制度框架设计，避免重复、减少制度规则间的冲突，实现制度之间相互对接、不留空隙，把腐败犯罪的“全环节”纳入惩治范围，切实提高制度建设的质量与水平，最终形成具有全局性、系统性的高效反腐制度体系。

二是重视非“反腐制度”的建设。与“反腐制度”相比，非“反腐制度”指不以预防、惩治腐败行为为直接目的，而是协助“反腐制度”执行的配套制度安排，它包括选举制度、社会信用制度、代表质询制度、权力清单制度、终身责任追究制度等。全面从严治党，在制度反腐的具体实践中，可以发现要确保反腐制度落到实处，配套制度从来不可或缺。例如官员财产公开制度，在国内首次提出是1987年，至现在已有28年时间，1994年第八届全国人大常委会还将《财产申报法》列入立法规定，但一直收效甚微，其中一个重要原因就是缺乏配套制度，没有相应的税收制度、信用制度、监督问责制度等作支持。因此官员财产申报制度，虽纳入法制体系，实践中却执行不力。自1995年开始试行以来，谎报、瞒报、漏报等甚至成为官员队伍中心照不宣的事实，申报制度一直流于形式，其对官员腐败行为的制约实效几乎为零。正因如此，官员财产申报制度虽是公认的最有效的反腐制度之一，但因缺乏一系列配套制度建设，如公开的范围、公开的内容、如何核实监督等，导致其在我国的反腐效果甚微。

实践证明，实现国家治理体系和治理能力现代化背景下推进制度反腐实践工作，一方面必须构建并不断健全完善“反腐制度”体系;另一方面，还必须充分考虑与反腐制度相适应的一系列配套制度。形成严密的制度网，进一步规范权力的使用，打造出公职人员不能贪的制度体系，以“不能腐”防范机制确保制度反腐工作取得实效，推动风清气正的政治生态的形成。

二、“科学的权力结构和运行机制”形成是制度反腐的关键要素

如何掌好权、用好权，一直是我们党治国理政面临的重大考验，因为腐败现象就伴随着国家治理发展的历史进程，由于权力本身的功利性诱惑，我们说腐败的本质就是权力的越轨和滥用，表现为“腐败的基本形式就是政治权力与财富的交换”［2］。而制度反腐，就是通过制度设计约束权力，扼杀权钱交易的可能性，是预防和抑制腐败的根本抉择，但决定制度反腐成效的，却不是那些条条款款、规章方案，而是科学的权力结构和运行机制，因而制度反腐最核心、最关键的问题就是权力的约束问题，即如何创新党和国家领导制度、组织制度的问题。

首先，要进一步加强顶层设计。2014年1月14日，习近平总书记在第十八届中央纪委第三次全会上强调，“要强化反腐败体制机制创新和制度保障，把建立健全惩治和预防腐败体系作为国家战略和顶层设计”。这无疑给我们一个信号，制度反腐必须通过顶层设计，依靠完善的制度和科学的规划管权管事管人，其关键则在于按照中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，全面推进惩治和预防腐败体系建设，坚持整体推进，多措并举，形成工作合力，在坚决有力惩治腐败分子的同时，也要加强体制机制创新和制度建设，强化监督管理，强化权力运行制约和监督，确保权力正确行使，更加注重形成有效的制度运作机制，权力监控机制，从源头上开展防治腐败治理工作。一方面，通过制度设计，明确权力作用的范围和权力运行的程序，避免原则性规定，使制度条款规定更加细化，具有可操作性，尽可能做到有权力的地方，就有制度规范，从而最大限度减少自由裁决权的行使，避免出现无限制的权力，实现对腐败行为的有效防治;另一方面，要通过立法，尽快制定综合性的反腐败法，不断增强制度反腐的效力。治理腐败的制度，无论是监督制度、民主制度、限权制度等，都需要通过科学的论证和评估，在法律上明确安排和系统规划，如果没有足够有效的法律制度作保障，就会削弱制度的行为导向作用，反腐败工作也无法深入，成效更难以维持。

其次，要不断推进政治体制改革。腐败最容易导致执政党公信力的下降，反过来说，卓越的反腐败成绩，也能在短期内迅速提升执政党的公信力。当然，从长期来看，提升执政党的公信力却不能只依靠反腐，因而当前高压态势下的反腐行动，某种程度上“可以说是政治体制改革破局之作”［3］，也为进一步推进政治体制改革争取了时间。从世界范围看，任何国家的政治体制，都是一定的社会理想、价值理念和具体国情三者相结合的产物，如果从中国历史传统和社会主义初级阶段的国情出发，西方国家“三权分立”的政治制度并不适合我们，依靠三权分立形成权力的分解和制衡来反腐也是不够的，但其反映和体现出对政治权力合理分置、互相制约和有效监督的思想内核等却是我们应该认真学习借鉴的。结合我国实际，当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂的形势下，需要不断改革完善当前的政治体制和运行机制，进一步推进政治体制的改革，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，有效实现对权力的合理配置，形成科学有效的权力制约和协调机制。

最后，必须遵循权力运行的规律。在探讨权力监督的制度设计时，英国思想家大卫·休谟曾提出一条著名的“无赖原则”，认为在进行制度设计时，“必须把每个官员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利”［4］。基于这一假设，为避免利用权力谋私，必须通过设置具有科学性、正义性、稳定性的制度来制约和监督权力，这就是权力运行的基本规律。全面从严治党，必须把全面制约和监督权力作为制度反腐的核心。鉴于此，必须建立起有效的权力运行制约和监督机制，才能最大限度地防止权力滥用现象的发生。一方面要提高同体监督的有效性。同体监督是指同一个权力部门内部的监督。事实上，同体监督一直是我们党主要监督形式，但由于监督的封闭性等原因，其效果并不明显，上下级的纵向监督则主要通过对官员的考核任命实现的，实践已经证明这一监督形式效率不高，“容易使官员产生‘唯上’的心态，不仅会助长上级官员的官僚作风，而且还会弱化人们的制度信仰”［5］，现实中存在诟病的针对反腐倡廉建设的“党委主体责任”及“纪委监督责任”的缺失即是一个突出的例证，因此要提高纵向监督的效率，必须推进干部人事制度变革，改变由上级决定下级官途的现实。此外，提高横向监督效率，也是提高同体监督有效性的关键，这就必须健全并贯彻全国人大对权力的制约监督机制，在当前党政关系交叉重叠的情况下，进一步强化人大的监督职能，不断改革党的纪律检查体制，保证各级纪委监督权的独立性和权威性。另一方面要加强异体监督。异体监督是指来自权力系统外的其他主体的监督，包括社会组织监督、人民群众监督、新闻媒体监督等，就是利用权力系统之外的力量遏制腐败，首先要做到权力运行的公开化，让社会民众知道权力运行的具体情况，并能真正参与其中，现实中，“推动权力公开透明运行则标志着制度反腐进入了新的阶段。”［6］这就必须保障监督者的知情权、参与权和监督权，通过制度化、规范化、程序化，充分落实监督者的地位和权威，拓宽畅通可行的渠道，真正将监督参与落到实处，才能真正实现让权力在阳光下运行。

三、制度“真正成为带电的高压线”是制度反腐的重要保障

2014年1月7日，习近平《在中央政法工作会议上的讲话》中指出:“我们的制度体系还要完善，但当前突出的问题在于很多制度没得到严格执行，制度的生命力在执行，有了制度没有严格执行就会形成‘破窗效应’”。因此，从实践来看，提高制度的执行力在于敬畏制度，恪守制度，确保制度落实到位。

首先要树立制度权威。制度反腐的实践指向就是维护国家治理秩序，而制度的价值在于得到刚性的执行，制度在推行过程中，会不可避免地与人们的传统习惯冲突，中国社会重人情轻制度的传统，正是制度反腐实践的重重阻力之一。诚如费孝通先生曾在《乡土中国》所指出，中国是“熟人社会”，不论身处何种群体，都会存在错综复杂的关系，各行各业几乎都有熟人或者是熟人的朋友，而有熟人就意味着有关系，办起事来或许就方便。现实许多制度执行过程中，掌权者正是因为抹不开人情面子，采取了选择性执行制度，帮忙疏通关系弱化制度约束，甚至是灵活利用制度的弹性为熟人谋取利益，甚至托人找关系办事，已经成为人们的行为习惯，法不外乎人情，因人因事而异，一切制度都有可能变通，已经成为人们的常识。在此情况下，正常的制度自然得不到应有的重视，制度要么被“有限执行”，要么被“对抗执行”，制度的执行力被大打折扣，加之当前制度建设还不够完善，很多地方还存在制度空白，甚至不同部门制定的制度法规之间相互冲突，从而使上至官员下至普通民众都对制度缺乏信任，认为制度只是“挂在墙上的东西”，对突破甚至违反制度规定的做法习以为常，缺乏对法规制度应有的敬畏之心。诚如美国学者约翰斯顿所说:“软弱的制度不仅放任公民和官员寻求非法利益、逍遥法外，而当人们在一个不确定的环境中寻求保护时，这种制度刺激了更多的腐败。”［7］

在这种情势下，全面从严治党，增强制度的执行力，必须特别注重反腐制度建设的科学性和严密性，完善相关法制建设，使制度本身做到科学、规范、严密，避免原则性的泛泛而谈，压缩制度“弹性”增加制度的“刚性”，树立制度的严肃性和权威性。要坚持制度公开，加大制度宣传力度，从制度的制定、具体内容以及执行程序，都要使之广为人知，保证执行者和监督者都能掌握制度的尺子，并能以此衡量权力行使规范与否。要加强法治教育，不断提高党员干部的法治意识，使制度法规成为社会公认的最重要、最有效的社会控制方式，使制度的执行得到执法者和守法者的共同认可与支持，以此逐步树立起制度的权威。

其次要提高制度效率。制度的效率来自执行力，所谓“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。如果有了制度而不执行，或者执行不力，那再好地反腐制度建设也只是一纸空文，制度反腐也就会形同虚设，坚定的反腐败决心和强有力的反腐机构，是制度执行力的重要保障。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央坚持以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气严惩腐败，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，形成了对腐败分子“零容忍”的高压态势，得到了全党和全社会的支持，表明了党中央惩治腐败的决心。但另一方面，对于现阶段中国来讲，正如意大利著名法学家贝卡利亚所说:“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。”［8］例如，如果100个腐败分子中有99人被查处，即使他们只被判几年徒刑，对于反腐制度的威慑作用来说却是非常明显的，因为伸手就必被捉。所以制度效率的提升，其关键就在于加大查处力度，维护制度权威，做到违者必究，提高腐败犯罪被查处的概率，让领导干部牢记制度红线不可触碰、法律底线不可逾越，这就启示我们必须不断提高反腐制度的执行力，确保制度执行到人到事，加强执法者的执法责任感，严格执行制度，建立制度执行考核机制，坚持制度面前人人平等，执行制度没有例外，切实做到用制度管权管事管人。唯有如此，制度反腐才能反应迅速，才能让每一个干部牢记“手莫伸，伸手必被捉”的道理。

四、“全社会培育清正廉洁的价值理念”是制度反腐的根本导向

实践证明，制度反腐工作是一项系统工程，其制度的运行必须与所处社会环境，诸如价值理念、监督机制、民主政治体系等保持一致和互动，否则也不能充分发挥制度反腐的力量。在制约制度运行有效性的诸多社会环境因素中，整个社会的正义感显得尤为重要，制度反腐应当以促进社会公平正义、维护国家治理的活力作为生命线，在全社会营造良好的政治生态，扬清以彰正气，激浊以压邪气。

一是用廉洁价值体系强化干部自律。制度反腐实践过程也是廉洁文化价值体系建立的过程，如果制度反腐缺少廉洁的文化价值体系的引导，制度体系内各项制度在价值导向层面不能保持高度统—，那么必然会导致制度反腐的基石不牢，反腐的效果也不会持久。从本质上来讲，制度其实只是一种理性的工具，在这种工具的背后起支持作用的仍然是人们想要追求的价值理念。因此，腐败虽然是一种行为，实际上却源于个人所追求的价值观引导。当下，中国社会正处于转型期，社会主义核心价值体系仍在构建中，积极培育和践行社会主义核心价值观，凝聚社会共识，具有重要现实意义，因为形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这些“四风”问题仍然在一些党员干部中层出不穷，社会公众一方面对腐败现象严词谴责，一方面却又对贪污腐败所带来的巨大利益趋之若鹜，甚至做贪官成了孩童的人生理想。这也是权力腐败的可怕之处，它不仅仅只是利用公众权力为个人谋取私利，而是这一现象的存在会影响社会的价值判断。于官场，使一部分人默认腐败为惯例，对腐败现象司空见惯，甚至形成当官就是追逐钱财的错误价值取向，在这样的价值导向下，权力成了谋取私利的工具，即使在腐败行为被查处，官员只是抱怨“成为官场斗争的牺牲品”、“可能被人整了”，而缺少自我的道德谴责和反思。于社会，以钱开路，托人办事成为社会民众默认并严格遵守的“潜规则”，对未被查处的腐败行为不仅缺乏必要的舆论压力，反而予以“有本事”“路子广”的评价。可见，廉洁自律理念的缺失，不可避免地导致一部分党员干部背离“立党为公、执政为民”的宗旨，丧失了作为一名公职人员应有的基本道德操守和职业信仰，其结果也将导致腐败行为会前赴后继，腐败之风会愈演愈烈。

不可否认，制度反腐实践的推进，不仅依靠制度文本、制度执行对腐败行为进行遏制，反腐制度体系更要通过对现实的扬弃，体现对廉洁自律理念的推崇，使领导干部正确看待权力地位，不为权欲所累，不为私欲所困，让“当官别想发财，想发财别当官”、“腐败可耻”成为社会共识，深刻领会“三严三实”并将其内化于心，筑牢思想防线，扎紧纪律篱笆，通过腐败的治理将清正廉洁的价值理念嵌入国家治理现代化的过程中。从这个角度来说，对腐败行为的查处，既有政治学意义上的制度规范的约束，又有伦理学意义上的道德规范的制约。

二是用廉洁价值理念引导民众他律。全面从严治党、开展党风廉政建设和反腐败斗争，不应该只是专职部门的任务，也需要社会民众的广泛参与，如果没有后者的力量，遏制腐败的最终目标也难以实现。面对依然复杂严峻的反腐形势，我们更要有效整合党内与党外、专职反腐机构与社会组织、政府与民众的力量，不断拓宽参与渠道，形成全社会参与遏制腐败的行动。某种程度上，社会民众是权力腐败的天然敌人，然而，我国现阶段的制度反腐实践工作中，社会民众参与却被边缘化，成了反腐工作的旁观者。究其原因有:一是缺少参与途径。反腐败斗争还没有建立起有效的群众参与机制，举报、信访制度也有待进一步完善，群众的知情权、参与权和监督权得不到保障，不仅反映的问题可能得不到解决，甚至举报之后有可能遭到打击报复，人民群众参与反腐倡廉陷入无制度法律保障的缺陷，严重削弱了群众参与反腐行动的主动性和积极性。二是信息不公开。社会民众不清楚反腐制度规定的内容，政府权力运行信息也无从知晓，怎么参与如何参与等参与的程序、规则并不清楚，因而，即便有社会民众参与反腐实践，也是个体现象，并且其结果也难以长效持久。三是缺少廉洁价值理念的支持。廉洁价值理念的缺失，不仅会导致官员产生腐败行为，更关键的是会导致整个社会对腐败行为的默认，冲破思想道德防线，在社会上产生一种“文化不抵抗”的效应，使得腐败行为缺乏必要的道德约束。

因此，制度反腐要取得持久性成效，也要加强廉洁政治教育，消除腐败现象，要通过廉政文化建设等手段，在全社会达成“以廉为荣、以贪为耻”的共识，把群众路线落实到党风廉政建设和反腐败斗争的各方面和全过程，以党风政风新气象带动社风民风新风尚，培育反腐败人人有责的公众意识，增强社会廉洁正能量，构建廉洁价值体系，让清正廉洁成为整个社会发展的价值取向，形成风清气正的社会风气，为我国制度反腐实践提供良好的思想基础和价值支撑，最终提升国家治理能力，维护国家治理有效性。

［1］刘占虎.制度反腐、过程防腐与文化倡廉［J］.马克思主义与现实，2014(1):193.

［2］［美］亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.北京:华夏出版社，1988:66.

［3］李永忠，王长江，何兵.反腐如何破局［J］.同舟共进，2013(6):27.

［4］［英］大卫·休谟.休谟政治论文选［M］.张若衡，译.北京:商务印书馆，1993:31.

［5］狄小华.社会转型期的制度反腐机制研究［J］.南京社会科学，2012(3):97.

［6］杨云成.制度反腐的新阶段:推动权力公开透明运行［J］.理论导刊2015(2):24.

［7］［美］约翰斯顿.腐败征候群:财富、权力和民主［M］.袁建华，译.上海:上海人民出版社，2009:39.

［8］［意］贝卡利亚.论犯罪与刑罚［M］.黄风，译.北京:中国大百科全书出版社，1993:59.

［责任编辑 刘国荣］

The path selection of institutional anti－corruption from the Perspective of State Governance

HUANG Jian－jun
(Party School of CPC Jiangsu Provincial Committee，Nanjing 210009，Jiangsu)

General Secretary Xi Jinping，at the second plenary session of the18th Central Commission for Discipline Inspection，proposed to“put the power into the cage system”to strengthen the control and supervision of power，within the whole party clear the ideas of institutional anti－corruption.During the transition period in China，under the background of state governance to further promote the path of institutional anti－corruption，the key is to form a scientific power structure and operationmechanism，build up all－around，stereo type of punishing and preventing corruption system，through the establishment of institutional authority，strengthen the executive force，make the system“truly become high－voltage line”，in the whole society cultivate honest and upright values，create a zero tolerance social environment for corruption behavior.

institutional anti－corruption;power structure;institutional system;value idea

D26

:A

:1004－9975(2015)05－0005－05

2015－08－20

2014年江苏省社会科学基金课题“党的执政能力建设与国家有效治理关系研究”(14SZB012);江苏省第二批博士后科研资助计划项目课题“国家有效治理视阈下党的执政能力建设研究”(1402050C)

黄建军(1979—)，男，江苏宿迁人，中共江苏省委党校讲师，河海大学马克思主义学院博士后。