北京交通大学 王博文

美国大都市区区域规划发展及对我国的启示

北京交通大学 王博文

摘 要：随着城市化和城市群的发展，区域规划和协调的重要性日益显现。如何跨行政区化管理，治理行政区碎片化等问题成为大都市区发展的重中之重。本文介绍了美国大都市区规划协调的执行机构——大都市区规划组织(MPO)的发展历史，分阶段分析各个时期大都市区区域规划遇到的问题和处理方式。这对我国逐步步入大都市区发展时如何进行规划和管理有一定的启示和借鉴意义。

关键词：大都市区 区域规划 MPO “3C”原则

19世纪，美国的土地建设围绕主要城市成环状向四周不断扩张，所形成的经济区超越了当地政府的行政边界，有时甚至超越了州的边界。也就是说，以市场这双无形的手所规划出的经济区域无法与传统的政府行政区域相匹配。20世纪90年代，联邦政府探索了一条解决之道：要求各州建立大都市区规划组织(MPO)来处理行政碎片化，跨行政区域规划等问题。本文用了很多现存资料来回顾MPO的成长史，这也是国家、政府、地方区域相互交织的发展史。

1 区域规划的起源：1900～1940

19世纪，运河和铁路的发展把区域市场汇成了一个全国范围的经济体系，港口城市和铁路枢纽城市逐渐成为经济高速发展的中心。随着城市的繁荣发展，也带来了创新的交通方式，这些新兴的交通方式促进了道路系统的进一步发展，将中心城市的人口和货物送到更广阔的地区。20世纪前20年，可以称为“进步时代”，这是中产阶级蓬勃发展的时期，所面临的最大挑战就是混乱的城市化进程。前所未有的移民潮以及农村人口的不断涌入，使得城市人口迅速扩张。许多家庭逃离拥挤的内城区，定居郊区，乘坐有轨电车和通勤列车到内城工作。此时，发展所强调的是建立合理的组织，能够承载人口的不断扩散以及更加广泛的经济活动。

第一次区域规划始于20世纪20年代，为了解决港口和铁路线的衔接争端，1921年成立了纽约港务局。该机构是全国第一个州际政府机构，也是第一个可以脱离政治控制发放债券和进行投资的专项机构。这一结构在规划中几乎对任何区域发展问题都提出了建议，但是由于权力有限在执行上出现了很多问题。规划专家托马斯·里德认为：只有一种方法可以确保进行有效的区域规划，那就是创建与地域范围相对应的政府，使其具有超越市镇当局的权力，并可以为区域的基础设施建设制定政策。

2 郊区化热潮的来临：1940～1969

第二次世界大战结束后，郊区化在美国迅速蔓延，其表现为房地产、零售业等以中心城市为核心向四周辐射发展。政府领导们发现现存的政府结构在解决现阶段问题的不足，包括交通问题，水资源问题以及其他基础设施建设的问题。许多农村地区将不可避免地面临接纳新居民潮的困境。城市地区也受到了影响，损失了大量的中产阶级居民，商业发展减退进一步加剧了社会和经济问题，这也促使产生了大量的区域规划机构。

国会通过对住房立法做出回应，相关法案主要支持持续性的郊区化发展。在1954年的法案中，第一次授权联邦给政府机构和其他大都市区规划机构拨款，来推进解决区域间的合作问题。1956年，《联邦援助高速公路法案》出台，该法案授权建设了数亿美元、4万多英里的州际高速公路系统，此外还对原始的二级和低级道路进行资金援助，高速公路部门的地位大大提升。然而当时很多合作计划依然强调技术性问题，大规模地发展高速公路系统，却没有清晰认识到潜在的后果。即高速公路带来了私家车的大幅增长，忽略了公共交通的发展，对环境、空气、城市发展造成了恶劣的不可逆的影响。

1962年的《高速公路法案》在对应快速郊区化问题上迈出了历史性的一步。法案规定人口超过5万的地区，在州和当地政府合作下建立持续性、综合性的交通规划方案。这就是“3C”规划原则，即持续性、综合性、合作性。“3C”原则用于克服过去各种交通方式单独规划；交通规划与土地利用、经济发展及环境保护脱节；各政府机构缺少合作协调机制；由于政府换届导致长期规划连续性被忽视等问题。这一阶段，对新机构的成立，规划者们有很高的预期，“3C”原则也有许多优良的特性，但是该法案的弱点还是在随后几年中体现出来。地方官员可能会打着区域规划组织的旗号，拿着综合性的交通规划去追求建设高速公路带来的高额利益，这会阻碍和拖缓交通体系建设的各个环节，不良影响将会波及人口密集的大都市区。

3 通过MPO建立更加平衡的交通体系：1969～1983

20世纪50到60年代，美国建造了很多大规模的高速公路，不良后果也开始慢慢显现。支持公共交通体系建设和交通共享工程，降低国家对机动车的依赖等交通目标，逐渐引起人们的注意。国会在法律中给高速公路建设也添置了一些阻碍，在1969年出台了影响广泛的《国家环境政策法案》。这项法案对建设和规划所造成的环境问题做了详细的要求，不仅包括大气，水源和噪声污染，还考虑了对历史遗址，景区和城市社区造成的破坏。这一法案引起了底层民众的强烈支持。之后，联邦的高速公路以及公共交通规划开始用低成本、高收益的原则去处理交通问题。部分联邦资金会用在升级长期被忽视的公交和铁路系统，建造换乘设施，保留公交专用线和推进公用汽车。联邦官员希望推进和强化区域组织的权利，使其能够为成为解决交通问题的平台，通过多方探讨找到低成本、高效率的交通模式。各个大都市区也开始关注一项新的目标：建立更加平衡的多联运式的交通体系。

国会在1973年的《高速公路法案》中朝着这一方向迈出了一大步。法案正式将人口超过5万的大都市地区政府联合会、区域性合作组织、区域规划委员会等约200个各类区域性合作规划组织统一归类为“大都市区规划组织(MPO)”。并规定相应比例的联邦援助资金在各个州之间进行分配，以保证MPO开展综合性的交通规划工作。经过一系列的坎坷，终于在1975出台了MPO的运行规则，主要职责是在长期计划之前编制和批准短期的计划，这个3～5年的工作计划被称为交通改善计划(TIP)。这是第一次把高速公路计划和公共交通计划编制在了一个规划文件当中。

开始时，MPO在推进多联运模式的道路上遇到了一些困难，这是因为MPO不仅要警惕有敌意的官员，还要面对日益苛刻的预算限制。没有新的援助资金，很多多联运式的工程都处于停滞状态。不过还是有一些可喜的进展：一些破败的公共交通体系在联邦援助下得到了修复；各种各样的创新型交通服务扩充了传统的公共交通系统。

20世纪70年代末期，尽管各地都可以找到创新的方式去解决公共交通问题，但是交通规划太过复杂的言论正在滋生。这种舆论认为创新的交通规划虽然可以满足城市的需求，但是显得太过累赘。此时，美国正好经历着令人困惑的“滞胀”，大多数人把怨气撒在联邦政策上，导致新的财政和货币政策以及保障全国生活标准的计划都失败了。之后里根总统上任，他要控制联邦政府的职能范围和影响力，其策略是将联邦权力下放给州和地方政府。这一变化对于MPO来说，虽然依旧能够规划和批准交通计划，但是各个州都要求有自己明确的地位。也就是说在编制年度TIP计划时，MPO失去了主导地位，但是MPO积极推进的理念，包括能源保护和缓解拥堵等没有消亡。

4 新时代的新型MPO：1983～1997

里根革命结束后，到了布什政府，联邦对于解决交通拥堵问题越来越感兴趣。布什总统在1991年签署了《地面多式联运效率法》(ISTEA)，强调要改善交通体系，使其成为实现经济进步、节能环保、实现社会公平等多重目标的工具之一。ISTEA致力于实现一种交通体系，使得所有模式和设备得以整合，以实现“无缝式”连接。

为了实现更严格的区域规划，ISTEA将MPO的营运资金翻了一番，并要求专门机构提供多样化方案来解各类交通问题。MPO也多次被要求加大公众在规划过程中的参与度，并且投资决策要符合《清洁空气法案》的要求。在项目选择等关键问题上，ISTEA希望MPO能够与州交通部门拥有平等的地位，大型的MPO可以拥有更多领导权。MPO需要考虑更广阔的经济，环境和社会目标，同时对长短期的TIP制定有一定的财政约束。这就意味着TIP规划文件不再是空中楼阁，资金的获取有便利的渠道，州政府可以有更大的选择空间。这之后MPO很大程度上完成了ISTEA给出的目标，虽然没有完全达到ISTEA的标准，但是大部分交通委员会一致认为ISTEA引领了一个正确的方向。

5 结论与启示

美国国内大都市区的不断发展，使其范围超越了经济和社会的行政区域边界，大都市区边界如何与原始的行政边界相匹配成为一个难题，这也是中国正在经历的情景。联邦政府想利用联邦援助资金作为工具，以区域组织作为合作平台，对大都市区整体进行规划；并且通过立法的形式确立了“3C”原则以及MPO的地位；通过ISTEA法案给MPO授权，提高了资金使用的灵活性；改善州之间的区域合作，加大公众参与度；这一切都会使大都市区的运转变得更加有效率。MPO的规划之后也不仅仅局限于交通规划，可能会涉及到社会、经济等更多领域，促进区域规划更好地实施。

我国的经济和城市发展，也开始步入到了大都市区的发展模式，城市群的发展趋势要求进行大都市区范围的空间整合。我们要借鉴美国的发展经验，树立区域化和整体化的理念，淡化原有的行政区域界线，将相关的区域融入到大都市区的规划之中，努力构建由政府、非政府组织等多方多元力量参与的大都市区协调治理和规划模式。这种模式的主要职能就是对大都市区服务，特别是对公共服务、交通规划、产业布局等进行长远的发展规划；对各类各级政府进行监督，并针对重大问题对省政府和市提供咨询，使各类政府以“大都市区”的高度看待和处理问题，使公共服务更加整合高效，促进经济社会一体化。

参考文献

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作者简介：王博文(1990-)，男，山东菏泽人，北京交通大学经济管理学院硕士，主要从事统计学专业经济分析与预测方面的研究。

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2015)05(b)-114-03