李德学

1.中央财经大学法学院，北京 100875；



长江经济带区域规划法律问题研究

李德学1，2

1.中央财经大学法学院，北京 100875；

2.贵州财经大学公共管理学院，贵州 贵阳 550004

《长江经济带区域发展规划纲要》的出台，标志着长江经济带规划体系的形成。但是，从法律视角分析，当前该区域规划存在法律属性认识不清、法律调整诸多现实困境、法律空洞化现象突出等诸多的法律问题。本文旨在澄清和界定区域规划的宏观调控法律属性基础上，结合区域规划法律调整的现实困境，揭示法律空洞化现象。借鉴国外区域规划经验，提出将区域规划纳入法治化范畴，从当前的“政策主导”向“法律主治”转型。

长江经济带；区域规划；法律属性；法律空洞化

《长江经济带发展规划纲要》的公布，标志着长江经济带区域规划体系的形成(下文简称“区域规划”)。区域规划已经成为区域治理的重要制度。但是，在我国目前法律体制下，区域规划尚缺乏坚实的法律基础，处于“政策繁多而法律稀少”的状态，由于规划立法滞后性，“法律空洞化”现象非常突出。①

一、区域规划的法律性质界定

(一)概念界定

学术界和政府对于区域规划的具体内涵还没有形成共识。有学者从目的、任务、性质三个方面对区域规划的内涵进行了解读，认为政策属性是区域规划的本质属性。②我国政府文件对区域规划的界定也不一致。如2005年国务院认为区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。2006年国家发改委明确“区域规划是以跨行政区地经济区域为编制单元的规划。”地方政府对区域规划的认识也不一致，如《江苏省发展规划条例》中认为区域规划是指以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是编制该区域内各级国民经济和社会发展总体规划以及年度计划、各类专项发展规划的依据。

学术界、政府对区域规划的不同认识，其共同性都是强调区域规划的经济和指导职能以及政策属性，却忽略了区域规划的区域公共事物的整体协调职能和区域公共治理职能，对其法律属性认识不够。因此，本文认为区域规划是指中央政府和(或)沿江省市政府为实现区域协调发展目标，对将来一定期限内经济、政治、社会、生态、文化等区域公共事务和公共治理进行部署与实施的一系列政府行为。

(二)法律性质

1.区域规划是政府的区域宏观调控行为

区域经济也是市场经济，区域规划作为区域发展的一种重要制度和手段。区域规划是政府对区域市场采取的一种宏观调控手段，其本质是政府对区域市场的“干预”。具体来讲就是为了弥补市场机制的固有缺陷而对跨区域公共事务进行积极干预的行为过程，某学者认为区域规划是区域政府规制和调控跨区域公共事务的行政规制行为，成为公共行政的一种特别的活动形式。③

2.区域规划是引导区域市场主体行为的规制制度

区域规划要正确处理区域内政府与市场的关系，发挥区域市场在资源配置中的决定性作用。根据长江流域资源禀赋条件、经济、社会、生态等来部署区域规划，通过对长江流域的生态环境修复和保护、区域空间布局的限制、严格遵循主体功能区规划、生态优先、绿色发展的规定、以及区域定位与产业政策的指导，引导市场主体遵从相关的政策制度，从而预测企业发展的行为方向。

3.区域规划是约束地方政府的行为规范

区域规划只要不涉及到公众的权利和义务，对公众就没有约束力，但对区域政府就具有拘束力。④如“十三五”规划就具有统领和约束作用，它是指导未来5年我国经济社会发展的纲领性文件；《长江三角洲城市群发展规划》是长三角城市群一体化发展的指导性、约束性文件。由此可知，区域规划是可以约束区域政府行为，具有一定法律约束力⑤，可以防止区域政府功能异化。

4.区域规划是区域合作的制度平台

区域合作是区域合作主体在自愿结合、互惠互利的基础上，通过市场机制的作用，使各合作主体根据比较优势建立起来的经济、政治、生态、社会等方面的合作。区域规划为区域合作打通了制度通道，并为区域合作长期一贯的政策供给，克服了行政协议的短期性与随机性，是区域间政府合作的长效机制，为区域合作提供了良好的制度平台。

5.区域规划是流域一体化的法律治理机制

我国的区域发展并不是市场的自发秩序，而是国家通过公权力强力推进的。长江流域一体化的法律治理是一个行为法问题，是国家对市场经济的宏观调控。区域规划这种法律治理机制是从区域经济一体化规划中延伸发展出来的，是坚持公权力调控与市场作用的结合的产物。

二、区域规划法律调整现实困境

政策和法律都是区域规划的制度性调整方法，至于哪种制度应当成为主导，在不同时期是不一致的。同时，市场主导或政策主导的区域经济发展模式都有其局限性，自身不能克服，因此需要以法律特别是经济法律规范来确定、指引和调控。⑥区域规划的兴起不是偶然的，而是经济与社会发展不断转型、城市化与区域化进程加速的必然产物。

主要体现在以下几个方面：从实践来看，区域规划是推动长江经济带发展、协调和规范地方政府合作的政策依据；从政府和市场的关系来看，区域规划是政府对区域市场采取的一种规制手段，其本质是政府对市场的“干预”。从区域合作主体之间的关系来看，区域规划是区域政府合作的制度平台。它主要对区域内公共性事务进行规划和管理，区域发展的政策体系，区域规划实施的保障机制，需统筹协调解决的其他重大问题等。⑦从区域规划的法律属性来看，区域规划是约束区域政府行为的法律机制，区域规划是指导性、约束性文件，对区域政府来讲，具有法律约束力⑧。

综上所述，具有“公共属性”和“法律属性”的区域规划，根据全面依法治国战略和区域法治原理，“凡属重大改革应于法有据”，区域规划应当纳入法治的框架之下加以规范。

三、区域规划“法律空洞化”

区域规划的法律属性决定其应当纳入法治轨道。但现有可以调整区域规划的法律依据及其不足，“法律空洞化”现象比较突出。

(一)区域规划法律空洞化具体表现

1.法律保障理论基础薄弱，区域规划立法理念落后

自2014年长江经济带上升为国家战略以来，但关于区域规划实施的法律保障理论研究和立法实践都十分滞后。虽然《长江经济带规划纲要》以及长三角、长江中游及成渝城市群的发展规划相继出台，这些规划性文件的内容和实施范围、强制性和协调性等方面都无法完全满足推动长江经济带发展的法律需求。因此需要一方面重视区域规划的相关法律基础理论研究，为制定保障区域规划的法律制度提供理论支持；另一方面要注重发挥法律的规范性作用，加强区域法治观念的更新和宣传，强化区域立法理念。

2.区域规划缺乏科学决策机制

区域规划编制的科学决策机制一般包括领导管理体制、察觉机制、沟通机制和公众参与机制。当前，区域规划因区域利益的多元化影响，尤其是“政绩考核”内在压力，使规划从制订到实施管理常陷于自相矛盾之中，缺乏科学决策机制，从而弱化了规划的引领作用。⑨区域规划目标简单地落实为GDP增长、城市扩张；规划方法缺乏创新；规划顶层设计与跟踪和评估环节相脱离，甚至出现“规划规划，墙上挂挂”现象。⑩

3.执行手段单一，缺乏整体性和统一性

当前推动区域规划主要依靠行政手段，依靠财政、税收、产业、交通等各类政策作为其主要驱动力，导致长江经济带发展战略的实施缺乏整体性和统一性。这种行政主导、法律缺乏的现象存在诸多的弊端，⑪行政行为有其灵活性等优势，但缺乏法律特有的规范性和稳定性，同时还无法克服其长官意志的烙印和行政区的局限性。

4.缺乏法律保障机制和责任追究机制

根据区域法治原理，区域规划的制定与实施都应由法律调整。但是当前的区域规划还不是“法定规划”，规划法治保障亟待加强。在实践中要实现规划起草、执行落实、监测评估、督查等各环节工作的制度化和法治化，积极推进发展规划法立法工作。当前，长江经济带区域规划普遍缺少责任约束规定。

(二)现行区域规划相关的法律法规分析

1.法律层面

我国专门涉及到区域规划的法律有《城乡规划法》和《土地管理法》，其中分别对城乡规划和土地利用总体规划的制定、实施、修改、监督、法律责任等作出了详细的规定。其他都在单行法中分散性规定，如《宪法》第15条和第89条有相关规定；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定：“县级以上人民政府执行国民经济和社会发展计划、预算”；《环境保护法》与区域规划相关的条文有第12、13、18条；《水法》有关区域规划的规定条款，如第14、15、23条等；还有《文物保护法》、《森林法》、《草原法》等法律中涉及到区域规划的相关条款规定。

2.法规层面

区域规划相关的法规还有《城市规划编制办法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》等，这些法规对区域规划的技术规范和程序有一定的影响，但是没有强制性的实施标准和责任追究等具体规定。《江苏省发展规划条例》明确规定了省级区域规划的性质、内容、制定主体、权限。

3.区域规划正当性分析

从我国已经公布的长江经济带各类规划内容来看，其规划背景、动机都是为了促进长江经济带的协调发展，从而实现长江流域一体化的目的，但缺少对编制主体、内容、责任追究、编制程序等的统一规定和要求。因此，其编制与实施的主体、途径、方法、程序、效力以及法律责任等方面都欠缺法律的明确授权，中央和区域政府等主体具有较大的自由裁量权，对特定区域政府具有指导性和约束性，并不具有法律上的强制性和约束力。如《长江三角洲城市群发展规划》开宗明义规定：“特制定本规划，作为长三角城市群一体化发展的指导性、约束性文件。”“指导性”和“约束性”意味着这种规划本身就不是法律。正因为规划缺乏法定效力，在实施的过程中只起到政策的指导作用，这也是有可能导致长江经济带区域规划实施名不正，言不顺，实施效果欠佳的根源之所在。

长江经济带各类区域规划的出台有其现实的必要性和正当性基础，但因法律基础的缺失从而导致其陷于合法性危机，这也是区域规划法律空洞化的后果之一。我国区域规划缺少直接的宪法规定，因此有学者认为区域规划是违反了宪法基本原则的经济发展思路。⑫法治理念下的区域规划是一种基于政府公权力的行政活动，因此还应当具备合法性。根据行政法治主义原理，区域规划制定和实施都应当具有组织法和行为法上的依据。组织法上的授权表明政府行政机关具有制定与实施区域规划的权能和可能性；行为法上则可以明确区域规划的制定与实施时间、事由、条件等。⑬

但在我国现行法律体制下，区域规划尚缺乏坚实的法律基础，“法律空洞化”现象比较突出。政策增长既是法律空洞化的原因，也是其结果，区域规划法律的空洞是由区域政策来填补。⑭宪法、地方政府组织法主要从行政权利、行政区域内事务管辖而对规划的权属和适用做出相应规定，单行法是对地方政府或行政部门的权限而对适用的规划做出规定。通过梳理我国与区域规划相关的法律法规得知，对于跨区域规划，宪法和地方政府组织法都没有明确的规定，单行法在制定主体和权限上也没用明确的规定。

通过上述分析，可以得知区域规划正当性不足主要表现为两个方面：一是缺少宪法依据；二是规划制定主体及规划权限也存在法律规定不明的情形。

四、区域规划由“政策主导”向“法律主治”转型

当前，区域规划的“政策主导，法律为辅”的法律空洞化表现，其本质就是政策与法律的关系，而政策与法律二者之间关系的实质又是行政与立法的权力分配关系。⑮鉴于我国目前区域规划的情况是重行政轻法律，区域规划政策过于膨胀而区域规划立法过于削弱，导致政策与法律陷于畸重畸轻局面，法律空洞化现象严重。因区域规划“政策主导”的诸多弊端，我国区域规划当务之急就是加快完成区域规划的“法律主治”转型，将区域规划纳入法治化轨道，尽快消除法律空洞化现象带来的负面影响。

首先要树立区域规划“立法先行”和法治化理念。从发达国家的区域发展实践来看，处理区域发展的经济、生态、资源、产业之间矛盾问题时，常规做法就是“立法先行”，根据区域发展制定相应的规划法律制度，利用法律对区域规划进行规范和约束。在依法治国理念下，树立法治化理念，把区域规划纳入法治化轨道。

其次就是正确处理政策与法律的关系，建立政策与法律之间的良性互动机制。区域规划里的“政策”主要是指一些区域规划方面的“纲要性”、“指导性”、“约束性”等政策性文件，如《长江经济带发展规划纲要》、《长江三角洲城市群发展规划》等。从法治化角度来看，区域规划首先应该具有合法性，是合法规划。当然，并不是绝对排斥区域规划的政策性调整，本文认为区域规划的政策与法律的关系强调的是主从关系，区域规划法律为主，区域规划政策为辅。

最后就是实现区域规划法律主治，建立健全区域规划法律体系。在区域规划领域中，结合我国实践，根据区域规划的法律属性，遵循区域发展规律，制定和完善由宪法统领的区域规划基本法、区域规划法律法规等组成的区域规划法律体系。

[ 注 释 ]

①邢会强.走向规则的经济法原理[M].北京：法律出版社，2015：103-110.

②杨丙红.我国区域规划法律制度研究[D].安徽大学，2013.

③李煜兴.我国区域规划法治化的途径与机制研究[J].河北法学，2009(10)：73-76.

④叶必丰.区域经济一体化的法律治理[J].中国社会科学，2012(8)：107-130.

⑤郝铁川.我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗?[J].学习与探索，2007(2)：99-102.

⑥唐勇.我国区域规划实施的立法保障研究[J].甘肃理论学刊，2009(1)：142-145.

⑦胡云锋等.新时期区域规划的基本任务与工作框架[J].地域研究与开发，2010(4)：6-10.

⑧郝铁川.我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗?[J].学习与探索，2007(2)：99-102.

⑨藏学英，牛桂敏，陈霞.关于健全规划引领区域经济社会发展长效机制的思考[J].全国商情(经济理论研究)，2009(3)：35-38.

⑩胡云锋等.新时期区域规划的基本任务与工作框架[J].地域研究与开发，2010(4)：6-11.

⑪刘国.鄱阳湖生态经济区规划实施法律保障的不足及其完善[J].云南大学学报法学版，2014(3)：88-92.

⑫乔南.官员“战略布局”冲动当止[J].人民论坛，2007(6)：48.

⑬杨建顺.日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社，1998：568.

⑭邢会强.走向规则的经济法原理[M].北京：法律出版社，2015：103.

⑮邢会强.走向规则的经济法原理[M].北京：法律出版社，2015：110-124.

D

A

2095-4379-(2017)07-0074-03

李德学(1979-)，男，湖南邵东人，中央财经大学法学院，博士研究生，贵州财经大学公共管理学院，讲师，研究方向：经济法。