唐　尧

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092)



北极核污染治理的国际法分析与思考*

唐尧

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092)

摘要：北极地区是军事大国密布的地区，核威胁一直存在。近年来人类对北极能源和航道的开发更是直接导致了北极地区的再军事化。核设施的不断发展、核能利用中放射性事故的频发以及核恐怖主义威胁的加大使得北极放射性核污染治理问题日渐突出。既存的治理法律制度和合作框架发挥作用有限，表现在相关法律规定明确排出了军事污染来源，国际军控条约没有考虑到国际环境法的基本原则，国家责任也存在不当免除。基于上述问题，未来治理路径一方面要注重不同法域间的协调并明确有关各方的国家责任，另一方面，基于核污染议题所具有的双重属性，软法还应继续发挥主导作用，并最终形成稳定且有约束力的治理法律机制。

关键词：国家责任；软法；北极地区；核污染

气候变化的深刻影响、油气资源的开发利用以及航道运输的经济价值使得在过去十年中北极地区(Arctic regions)引起了世界各大经济体前所未有的关注。*北极地区是以地球北极点为中心，包括北冰洋及附属岛屿、北美大陆和欧亚大陆的北部边缘地带，主要由北冰洋和环北极国家濒临北冰洋的沿海地区组成。北极国家是指北极理事会的常务成员：加拿大、丹麦(代表格陵兰岛和法罗群岛)、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯联邦和美国。对经济和战略利益的诉求更是直接引发了该地区的再军事化。近来俄美紧张关系的加剧以及北极东北航线的开通必将改变北半球的战略和能源格局，也或将再次导致北冰洋成为东西方对抗的前沿阵地。而在过去二十年中，核威胁也一直笼罩在北极的上空，北极放射性核污染问题也引发了北极国家越来越多的关注。*核污染是指由于各种原因产生核泄漏甚至爆炸而引起的放射性污染。有关内容参见Lilly Weidemann，International Governance of the Arctic Marine Environment，Switzerland: Springer，2014.一方面，北极地区的环境一直以来都被认为有着很高的生态价值，而北极生态系统的脆弱性使得必须对该地区的放射性核污染进行有效治理。[1]另一方面，北极核污染在对生态环境产生危害的同时还深刻影响着包括广大非北极国家在内的各方全球海洋资源分配和远洋贸易运输发展等重大议题，现已成为全人类的共同关切事项。

北极地区放射性核污染治理的法律机制长期以来表现出了多样性和碎片性特征，而这在未来一段时间内是很难改变的。相关治理的法律制度一方面缺乏对军事污染来源的规定；另一方面国际军控条约和核安全法律机制均没有考虑到国际环境法的基本原则，这也导致了国家责任(state responsibility)的不当免除，由此严重制约了既有法律机制的有效性。基于各国在北极地区的利益博弈将长期存在，未来各方还需建立并加强合作预防和利益协调机制。本文将简要分析北极核污染治理的法律机制现状，并探讨未来治理的可能性法律路径。

一、北极核污染治理法律机制现状

冷战结束后，北极治理成为全球治理中日益重要的内容。现有的与北极治理有关的国际法律制度存在于不同法域，并呈现出不成体系性的特点。具体到北极放射性核污染治理的法律机制，则可分为以下两个层面。*与北极核污染问题相关的法律制度除国际公约和区域性的双/多边条约外，还有北极八国的国内法，在此不做介绍。第一，全球层面的法律制度。主要包括《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS)、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》(London Convention)(以下简称《伦敦公约》)和《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》(The Joint Convention on the Safty of Spent Fuel Management and on the Safty of Radioactive Waste Management)(以下简称《联合公约》)等。第二，双边及区域层面的法律制度。如《美苏削减战略武器条约》(Treaty between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Reduction of Strategic Arms，START)、1994年《美国政府和俄罗斯联邦政府关于防止北极地区环境污染的协议》(Agreement Between the United States and the Russian Federation on Cooperation in the Prevention of Pollution of the Environment in the Arctic)、1998年挪威与俄罗斯签订的《环境合作协议》(Agreement on Environmental Cooperation )和《北极环境保护战略》(Arctic Environmental Protection Strategy，AEPS)等。在核污染治理议题中，上述法律制度表现出了以下方面的特征。首先，有关治理法律制度的综合性。其不仅包括国际海洋法、国际环境法，还兼有核安全和军控领域的法律条约。其次，法律形式的多样性。从传统上来看，涉及北极环境问题的相关法律制度多以软法形式为主，而军控领域条约的新近发展和2013年制定的有法律约束力的《北极海上油污预防和反应协定》(Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic)等文件都表现出有向硬法过度的趋势。*有关《北极海上油污预防和反应协定》的内容，参见 Office of the Spokesperson Washington DC，Agreement on cooperation on Marine oil pollution Preparedness and Response in the Arctic[EB/OL].http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2013/05/209406.htm. 2014-9-20.最后，法律调整对象的多层次性。不仅有《联合国海洋法公约》等国际公约，还包括《北极环境保护战略》等双边或区域协定。

(一)既有治理机制的法律基础

1、涉及北极核污染治理的国际条约。UNCLOS是最具普遍性的关于世界海洋事务的国际公约，其第8小节第234条被称为“冰封区域”的条款为北极地区的环境治理提供了直接的法律依据。[2]*“冰封区域”的概念最早见于1970年加拿大颁布的《北极水域污染防治法》(The Arctic Waters Pollution Act)，该条款主要为北极船源污染提供了法律依据。“冰封区域”的具体规定内容和概念包括的要件，参见北极问题研究编写组：《北极问题研究》，海洋出版社2011年版，第331-332页。而与北极核污染治理有关的规定则主要涉及第145条和第210条。第145条规定“应按照本公约对“区域”内活动采取必要措施，以确保切实保护海洋环境，不受这种活动可能产生的有害影响。”第210条则是对倾倒造成的污染做出的规定，其中第1款规定，“各国应制定法律和规章，以防止、减少的控制倾倒对海洋环境的污染。”总体来看，UNCLOS在适用北极放射性污染治理问题上做出的规定多数仍是原则性的。

《伦敦公约》适用各国内水以外的所有海域，是唯一的一项关于海洋倾倒问题的全球性条约。*《伦敦公约》第3条第3款。1972《伦敦公约》并未禁止所有的海洋倾倒，而是试图禁止特定类型的废物来达到控制废物倾倒的目的。直到1996年的《伦敦倾倒公约议定书》海洋倾倒才被全面禁止。《伦敦公约》在操作和执行方面也存在不足之处。有关内容参见[英]帕特莎·波尼，埃伦·波义尔：《国际法与环境》，那力、王彦志、王小钢译，高等教育出版社2007年版，第407-408页。但《伦敦公约》与其他核污染治理国际条约存在一个共同的问题，就是都明确排除了军事污染来源。《伦敦公约》第4条禁止向海洋倾倒，但是第7条明确豁免了在国际法下赋予国家主权的船舶。1996《伦敦倾倒公约议定书》第10条第4款规定“不应适用于根据国际法享有主权豁免的船舶和航空器。”由于军事舰船属于此豁免，而目前多数放射性核污染都来自于等待拆解的核潜艇，所以这些来自各个条约的条款项有效地避开了巴伦支海(Barents Sea)等地区的核污染问题。此外，该公约在倾倒方面也没有对义务和责任的具体规定，第15条只是简要规定“缔约当事国承诺制定有关倾倒或海上焚烧废物或其他物质产生的赔偿责任的程序。”这就意味着在巴伦支海地区的国家无法追偿前苏联在该地区造成的环境污染后果。

《联合公约》是当事国间有关放射性废物安全管理以及保护个人与环境免受放射性潜在影响的重要国际法律文件。目前俄罗斯尚没有签署该公约，但即使俄罗斯成为缔约方之一，该协议也几乎不能给其政府带来责任和义务。该条约序言称“确保乏燃料和放射性废物管理安全的最终责任取决于国家。”然而第3条第3款规定“本公约不适用于军事或国防计划范围内的乏燃料或放射性废物的管理安全,除非缔约方宣布为适用本公约的乏燃料或放射性废物。”同时还规定如上述废物永久转入纯民用，则条约适用。对俄罗斯来说，核动力潜艇的退役和拆解正处在由国防部向原子能民用机构转移过程之中，因此很难评估该条约的适用性。假设条约是适用的，但仍缺少实质性内容。对乏燃料不当使用带来的跨界污染，条约并无规定将责任归于国家或个人运营商。*《联合公约》第36条第3款规定，“本公约的规定不影响有关缔约方决定下列事项的专有酌处权：(ⅰ)此类资料是保密的还是为防止泄露需另行控制的(ⅱ)是否在本公约范围内提供上述第(ⅰ)分款提到的材料(ⅲ)如果在本公约范围内提供此类资料，要附加哪些保密条件。”这部分条款也使得证明是缔约方的过失责任变得非常困难。该公约甚至不指定对乏燃料储存的标准，“每一缔约方应采取适当步骤，以确保在乏燃料管理的所有阶段充分保护个人、社会和环境免受放射性损害。”*《联合公约》第4条。由于缺乏实质性的内容，包括没有对规则和责任的明确规定已使其逐渐从硬法变为软法。

2、双边及区域层面的法律制度。1994 年《美国政府和俄罗斯联邦政府关于防止北极地区环境污染的协议》主要是寻求对放射性和其它类型污染物的技术解决方案。*《环境合作协议》第3条。此外，在环境和自然资源保护领域，该协议还呼吁通过联合措施来改善环境条件，其中就包括北极地区。1998年挪威与俄罗斯之间《环境合作协议》主要是在环境领域加强挪威和俄罗斯在北极地区核安全议题上的合作。第1条规定，“挪威同意以交付设备、技术转让、提供财政资金和服务的形式向俄罗斯联邦提供无偿技术援助，以环境安全和低成本的方式拆除俄罗斯的核动力潜艇，包括对核燃料和放射性废物的管理。俄罗斯方面也同意接受挪威方面仅用于这些目的的技术援助。”此外，协议还按照国际公认的仲裁规则来处理双方之间的分歧事件。*《环境合作协议》第9条。

START被认为是俄罗斯和美国间最重要和最成功的削减武器条约，该条约直接影响到了北冰洋地区，特别是在巴伦支海和喀拉海(Kara Sea)的核污染治理问题。START Ⅰ在谈判之初虽以军备控制为目标，但仍有未考虑到的风险，比如拆除和遗弃核动力非弹道导弹潜艇的问题。在摩尔曼斯克(Murmansk)和海参崴(Vladivostok)地区，退役的非弹道导弹潜艇就曾带来巨大的环境风险，这些潜艇可能在军事上是无害的，但核反应堆的固有危险是必须引起注意的。*实践中由于俄罗斯的财政困难导致其无法严格遵守START I，因而美国国防部开展了“合作减少威胁计划”(Cooperative Threat Reduction program，CTR)来帮助俄罗斯确保核武器的安全存放。“合作减少威胁计划”的前身是1991年签署生效的“纳恩-卢格计划”。有关内容参见Amy F. Woolf . Nonproliferation and Threat Reduction Assistance: U.S. Programs in the Former Soviet Union. New York: Nova Science Publishers Inc.,2008.“合作减少威胁计划”已于2014年4月终止，相关内容参见English.news.cn, Russia, U.S. freeze nuclear safety program [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/english/world/2014-04/08/c_133246567.htm. 2014-11-7.在俄美《第二阶段削减战略武器条约》(START Ⅱ)第1条第3款中，俄罗斯被要求到2003年将潜射核弹头的数量减少到1750枚。两个阶段的削减武器条约都要求俄罗斯退役和拆解更多的核动力潜艇及其他核武器，因而也就加剧了俄海军放射性污染的问题。

1991年签署的《北极环境保护战略》是属于没有强制性的软法，其工作通过4个工作组完成，而与核污染问题联系密切的是北极监测和评估工作组(Arctic Monitoring and Assessment Programme，AMAP)和北极海洋环境保护工作组(Protection of the Arctic Marine Environment，PAME)。*AEPS出台的一个重要原因就是对苏联在北冰洋倾倒放射性和其他危险物的报告引发了国际社会对人类健康和生态环境的关注。AEPS的工作组还包括：突发事件预防、准备和反应工作组(Emergency Prevention，Preparedness and Response，EPPR)和北极动植物保护工作组(Conservation of Arctic Flora and Fauna，CAFF)。AMAP主要评估北极地区的污染物，包括放射性污染物和它们产生的影响。*全球层面对北极地区的环境监测机构还包括“全球海洋观测系统”(Ocean Observing Network，GOOS)。随着北极环境和战略地位的不断变化，该系统未来将发挥重要作用。参见Susanne Wasum-Rainer，Ingo Winkelmann，Katrin Tiroch. Arctic Science，International Law and Climate Chang. Berlin:Springer，2011.为了推进研究顺利进行，AMAP将放射性污染物的倾倒行为分成两个类别：陆上和海上放射性污染。陆上来源包括放射性核废料的销毁及化学和工业污染物的排放；海上放射性污染的来源主要涉及船舶及放射性核废料和核材料的倾倒。1998年AMAP发布了一份完全评估报告，该报告总结了北极放射性污染来源、易受污染程度、人类所受影响和潜在放射性污染来源分布的最新信息。它还指出未来需要对北极放射性污染问题给予及时关注。[3]PAME工作组的主要任务则是鉴别和描述所有对北极海洋环境构成威胁的因素并提供一个保护北极海洋环境的国际体制框架。在1994年9月的伦敦会议上，PAME的成员国指出俄罗斯未来的核废料倾倒活动将是威胁北极生态环境的重要因素。

(二)北极核污染治理的组织合作框架*北极核污染治理的组织合作框架还包括《北极军事环境合作宣言》(Declaration on Arctic Military Environmental Cooperation，AMEC)和北极理事会(Arctic Council，AC)。AC一直以来都被看做是北极治理的核心机构，其成立后将AEPS的各项活动纳入其中，并先后于1996年和2006年成立了可持续发展工作组(Sustainable Development Working Group，SDWG)和北极议会对于减少北极污染的行动计划(Arctic Contaminants Action Program，ACAP)。AC下设工作组在北极核污染治理中的具体行动内容和评价可参见本文“双边及区域层面的法律制度”部分的内容。

巴伦支-欧洲北极理事会(Barents Euro-Arctic Council，BEAR)一直以来都关注北极核污染所产生的影响。2003年1月BEAR在希尔克内斯发表的《首脑宣言》就明确的规定，“各参与方均已认识到了在监测放射性物质、加强核设施安全以及恢复核设施污染区域环境等方面国际合作的重要性。”此外，宣言还进一步强调有必要对该机构进行国家层面的资金援助。此举为以后10年俄罗斯进行科拉半岛(Kola Peninsula)的核废料清理工作铺平了道路，也为俄罗斯获得西方国家援助提供了便利。这样的规定似乎表明了不断增加的区域合作是符合“合作”的国际习惯法律原则的。然而，BEAR的倡议并没有赋予“合作”真实的意义，而是简单的将俄罗斯国家责任问题定义为一个地区问题，这就破坏了国家责任的原则。此外，国际合作被严格的限定于西方的援助，使其变为一个建设资金管道的手段，而这也大大削减了潜在的国家责任。

国际原子能机构(International Atomic Energy Agency，IAEA)是通过建立北冰洋评估项目小组(International Arctic Seas Assessment Project，IASAP)来研究北极海域核污染物倾倒问题的。1993年IAEA正式通过IASAP，制定该项目的一个重要原因就是1992年《伦敦公约》第十五次协商会议要求IAEA关注北极放射性核污染问题。IASAP在1997年的报告中称，在倾倒区域附近的海域能够监测到放射性污染，为了防止该污染扩散至其它地区，未来的监测将很有必要。当前IASAP的主要工作是评估所收集信息的可靠性并对全球海洋中的放射性物质进行科学研究。*北大西洋公约组织(North Atlantic Treaty)和欧盟(European Union)对北极核污染问题的研究也采取了与IASAP类似的方法。其中，北约主要通过与北大西洋合作委员会(North Atlantic Cooperation Council，NACC)合作的方式来对北极地区的放射性核污染进行调查和研究。

二、既有北极核污染治理法律机制的不足

通过对以上全球层面和区域层面有关北极核污染治理法律制度的分析，可以看出既有的法律机制表现出了以下三个方面的不足：

(一)既有治理法律机制中军事污染来源规定的缺失

首先，上述法律条约几乎都免除了对军舰和军用飞机的适用。如《伦敦公约》第7条第4款规定，“本公约不适用于根据国际法享有主权豁免权的船舶和飞机。”同样，UNCLOS第236条也规定，“本公约关于保护和保全海洋环境的规定，不适用于任何军舰、海军辅助船、为国家所拥有或经营并在当时只供政府非商业性服务之用的其他船只或飞机。”对于前苏联在巴伦支海带来的核污染问题，唯一能够有效使其承担国家责任的条约就是1962年的《核动力船舶驾驶人员的责任公约》(Convention on the Liability of Operators of Nuclear Ships)。该条约适用于民用和军用船只，*该公约第1条第11款对“军舰”一词做出了规定，指属于一国海军、具有识别该国军舰的外部标志、由该国政府正式委任并在海军名册上登记的军官指挥的并且配备服从正规海军几率的船员的任何船舶。其中第2条第1款规定“如经证明，核损害是由涉及某一核动力船舶的核燃料或该船产生的放射性产物或废料的核事故所致，则该船的经营人应对损害负绝对责任。”但该条约未被俄罗斯或美国签署，也未生效。对于整个北极地区放射性核污染来说，未来最需要关注的仍是俄罗斯西北部高浓度的放射源，即俄罗斯太平洋舰队的退役核潜艇。[4]因此，未来北方舰队所带来的核污染问题显然已超出了既有国际法律规定的范围。

其次，既有的法律制度和多边机构均缺少军事方面的规定。目前只有1995年由美国、俄罗斯和挪威共同签署的AMEC一个机构直接针对北极地区军事活动所产生的环境问题。与BEAR和AC等多边机构相比，其特点表现在两个方面，一是该组织在制度上是一个排他性的军事论坛，只有三个国家的国防部是其正式缔约方。二是其他多边机构往往缺少军事因素。AC一直被视为是北极治理的核心机构，但其下设工作组的主要工作仍是对北极环境进行监测以及对北极海洋生物多样性有关信息进行资料的收集，而AMEC正弥补了这一空白。当前需要明确的是，军队作为核材料的持有者是该问题最重要的利益攸关方(stake holder)之一，如果没有他们的直接参与，就无法有效地处理与国防相关的核污染问题。但该机构表现出的缺陷使其在核污染治理进行中发挥十分有限的作用。一方面，排他性将其他的参与方和利益攸关方排除在外，其中就包括深受放射性核污染危害的北极原住民。另一方面，该机构在性质仍是一个法律约束力有限的军事论坛，在此类涉及国家安全的高度政治争议问题上表现出了其局限性与无奈。因此，有关军事规定法律制度的缺乏以及现存机构自身功能的不足共同制约了既有治理法律机制的有效性。

(二)国家责任存在不当的免除

国家责任是指任何国家，违反国际义务，侵犯别国的权利(无论是基本的派生的或根据协定的)，就构成国际侵权行为而应负一定的法律责任。这里所说的国家责任是一项法律的责任。*周鲠生：《国际法》，武汉大学出版社2007年版，第200页。1975年国际法委员会第二十七次会议的工作报告将国家责任定义为：国家对其国际不法行为所承担的责任。按照国际法，一个国家如果被认定从事了国际不法行为，就应负国际责任。但是，任何国家的行为只有具备国际不法行为的诸要素，才能构成国际不法行为，从而引起国际责任。国际不法行为的构成要素有两个，即主观要素和客观要素。而对于国家责任的免除，从国际实践来看，排除行为不法性的情况主要有以下几种：同意；国际不法行为的对抗措施；不可抗拒和偶然事故；危难与紧急状态。[5]通过上文有关法律机制的分析，可以看出俄罗斯在北极核污染问题上的国家责任存在不当免除。*对于在巴伦支海地区核行为所造成的跨界污染国家责任的规定，出现在多个国际法文件之中。包括联合国大会的1629号决议《联合国原子辐射影响问题科学委员会报告书》；《斯德哥尔摩宣言》(Stockholm Declaration)原则21，“按照联合国宪章和国际法原则，各国有自己的环境政策开发自己资源的主权；并且有责任保证在他们管辖或控制之内活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境”；《里约宣言》(Rio Declaration)原则2，“各国根据联合国宪章和国际法原则有至高无上的权利按照它们自己的环境和发展政策开发它们自己的资源，并有责任保证在它们管辖或控制范围内的活动不对其它国家或不在其管辖范围内的地区的环境造成危害。”具体表现在以下三个方面：第一，部分核安全条约法的规定与国家责任的概念发生了冲突。俄罗斯是《及早通报核事故公约》(Convention on Early Notification of a Nuclear Accident)的缔约方之一，该公约第1条规定，“本公约应适用于发生涉及下面第2款所述缔约国的或其管辖或控制下的人或法律实体的设施或活动、由此而引起或可能引起放射性物质释放、并已经造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响的超越国界的国际性释放的任何事故。”表面上看这是一个积极的措施，但通过提供北方舰队核事故的早期通知，俄罗斯可以以此为由声称他们已经完成了程序性义务并认为他们的责任是有限的。在这种情况下，该公约转移了相关责任并可能导致受害者被指责没有采取行动来防止损害，因而成为受害方因疏忽而产生的责任。第二，俄罗斯国家责任的义务与既存的条约义务也发生了冲突。上文中START Ⅰ对潜射弹道导弹以及发射器的总量进行了限制，包括之后的START Ⅱ和俄美“新START条约”，都使得俄罗斯在遵守相关规定的同时要拆解更多的核动力潜艇，因而也就加剧了海军放射性核污染的问题。*俄美“新START条约”于2011年2月5日签署生效。该文件中对削减战略武器的规定是严格按照2010年美国国防部的《核态势评估》分析做出的，其中对洲际弹道导弹(ICBMs)和潜射弹道导弹(SLBMs)最高数额做出了限制性规定。有关内容参见U.S. DEPATERMENT of STATE, NEW START[EB/OL]. http://www.state.gov/t/avc/newstart/index.htm. 2014-11-5.不同阶段的START条约使俄罗斯处在一个法律的双重约束之中，尽管有着不完善的储存设施，但俄罗斯可以遵守该协定的法律规定，但因此俄罗斯或将违反由跨界环境污染造成的国家责任的基本原则，相反，如果俄罗斯严格遵守国际环境法的基本原则，其也将处于违反军控协议的困境之中。当前，俄罗斯实际上是夹在两种不同形式的国家责任之间。

第二，“法律的地位”由不同的行为体为争取各自利益而决定，因而导致了国际环境法与国际军控条约间的冲突。国际社会是一个由众多主权国家组成的高度分权的平行式社会，没有一个超越国家之上的世界政府的存在。国家不仅是自己应遵守的国际法规范的制定者，而且在一定程度上又是这些约束它们自己的规范的解释者和执行者。因此，不同国家基于自身利益的考量，势必在不同国际法规则的制定、解释和使用中选择不同的价值取向、行为方式和应对策略，从而导致不同国际法规则之间的冲突及其有效用受限。[6]环境保护和军备控制对俄美在内的整个国际社会来说都是关键领域，而两者长期以来都处在“两条没有交集的平行线上”。以《禁止化学武器公约》(Chemical Weapons Convention，CWC)为例，军控专家将环境保护条约视为是为了达到CWC的安全目标所必须克服的巨大障碍。而环境保护学家则将CWC视为是对生态稳定性带来不利影响的重要因素。双方都认为各自代表了国家最优先的利益，这不仅导致两类条约在遵守和执行方面产生了冲突，还使国家责任得到了不当的免除。

第三，“污染者付费原则”导致国家责任的豁免。污染者付费原则(Polluter Pays Principle，PPP)原本是指一切向环境排放污染物的个人与组织，应当依照一定的标准缴纳一定的费用，以补偿其污染行为造成的损失。付费将促使污染者采取措施控制污染，或使政府等管理部门获得相应的收入以治理污染。该原则是环境伦理学的核心原则之一，它强调环境污染造成的损失与治理的费用应当由污染者承担，不该转嫁给其他团体和个人。国际社会大部分主权国家和国际法律协议都认可这一原则，诸多环保实践将它作为行动的基础。[7]在北极核污染问题上，污染者却成了被付费的对象，这也直接导致了国家责任的不当免除。在切尔诺贝利事故发生后，污染国(乌克兰)成为了援助的接受国而不是向其他受影响的国家进行补偿。1995年，乌克兰接受了来自西方国家20亿美元的资金援助用来关闭切尔诺贝利核电站并进行相关的清理工作。西方国家在切尔诺贝利事件处理过程中的纵容态度，使前苏联承担由核污染造成的国家责任问题上得到了不当免除。此外，在挪威和俄罗斯之间的核污染治理双边合作中，也同样采取了挪威向俄罗斯北方舰队提供资金的做法。这些国际援助行为在具体的治理实践中虽能起到一定的积极作用，但它们都以淡化国家责任为代价，并成为阻碍有关国家承担责任的重要原因，而目前相关国家并没有迹象去改变或减少此类行为。

综上所述，俄罗斯在北极地区造成核污染这一行为，包括了国际不法行为的主观要素，即核污染的事实属于国家机关的行为。同时，该国不法行为也满足了客观要素，也就是该项行为违背了国际义务。*所谓违背国际义务，是指一国的行为不符合国际义务对它的要求，不论该义务是来源于国际习惯法、条约或其他，也不论该义务的主题为何，但是，该项义务必须是对该国有效的义务。参见梁西：《国际法》，武汉大学出版社1995年版，第118页。但出于上述三个方面的原因使其国家责任得到了不当的免除。

(三)尚未形成合作预防和利益协调机制，国际合作水平有限

首先，核污染治理应建立合作预防和利益协调机制，如核能利用国和可能受影响国之间就风险的信息进行及时的交流和通报。而国际社会目前尚无明确国际协作方面权利义务的相应机制。现有合作机制也缺乏实施的保障，对很多环境问题也没有明确的承诺，难以应对北极地区日益严峻的生态环境形势。在核污染治理和核能利用方面，发展中国家尤其需要得到帮助，如核安全技术、经验等方面的信息共享。但现有的国际法对此缺乏足够的支持，已有的合作更多是一种自愿行为而非国际责任。例如，《联合共约》中强调国际合作的作用，但对于资金安排、技术转让等没有作硬性规定，这都不利于国际合作的开展。[8]

其次，既有的国际条约和合作框架多数限于地区合作，发挥作用有限。条约是缔约国之间的协议，原则上，只对缔约国有约束力，对第三国是没有约束力的，这个被称之为“条约相对效力原则”。[9]以挪威与俄罗斯间的《环境合作协议》为例，尽管挪威签署了该条约，但挪威最终的目标是帮助俄罗斯建立一个多边保护机制，在该机制中，任何第三方都会享受既有双边合作下的待遇(提供特别的税收)。挪威当局还希望现已生效的双边协议能够成为未来建立多边机制的重要组成部分。因此，未来要应对核污染所带来的巨大挑战还更多地有赖于各方的加入与支持。该协议同时也为美国应对退役核潜艇核废物处理提供了一个有利的合作机会。但是既有条约只对挪威和俄罗斯两国产生约束力，而随着北极国家(特别是美国)核能利用的发展以及在北极地区核军事力量的加强，有必要对相关条约进行修订，但修订条约往往是一个复杂而困难的问题。*由于多边条约的当事国的情况比较复杂，其中有些国家因从条约中受惠而力图保持该条约，而另一些国家却力图减轻它们根据条约而承担的义务，而主张修改条约的规定。条约法公约把条约的修订分为“修正”和“修改”两种。双边条约只可能有“修正”，而不可能有“修改”。参见李浩培：《条约法概论》，法律出版社1987年版，第460页。基于此，现没有形成一个综合性的包括所有北极国家在内的核污染治理法律约束机制。

三、构建北极核污染治理机制的路径选择

未来北极核污染治理的法律机制建设可以从以下三个方面展开：

(一)通过条约加入或条约修订等方式提升既有治理机制的有效性应，并明确有关各方的国家责任

1、通过条约的加入、修订及缔结来提升治理机制的有效性。首先，鉴于当前俄罗斯与美国、欧洲国家间的紧张关系以及俄罗斯在北极地区所采取的进取性战略。*俄罗斯环境部长顿斯科伊在2014年10月表示，俄计划于2015春向联合国大陆架界限委员会提交申请，要求拓展俄在北极的边界，将120万平方公里区域纳入俄版图。目前俄罗斯已完成对北极的新一轮科考，其中一个重要任务就是寻找俄罗斯对部分北极大陆架海域的归属权证据。俄军方还准备未来在俄北极领土建立13个机场和10个技术雷达站。参见中国国防部网站，俄罗斯向联合国申请北极120万平方公里领土[EB/OL]. http://www.mod.gov.cn/opinion/2014-10/31/content_4549059.htm.2014-11-7.短期内北极国家为应对放射性核污染问题而缔结新条约的可能性不大，因而第三国对条约的加入以及既有法律条约的修订应是各方采取的可行性措施。条约法中“对非缔约国间接加以义务”中规定了“约定对第三者无损益”的原则。但是，第三国对这种条约可以有利益关系，以为各国的共同利益是这样息息相关的，以致各个成员国之间缔结的条约很少不和第三国有某种利益关系的。[10]因此，第三国的加入应是未来北极核污染治理法律制度发展的重要方向，当然也包括北极域外国家在内。其次，对核军控领域与国际环境保护领域的法律机制应注重相互间的协调，核安全和军控协议的修订以及新条约的缔结还需考虑到国际环境法的基本原则。如国际军控条约就需要兼顾《斯德哥尔摩宣言》和《里约宣言》的价值内容。而此前START协议中就没有考虑到裁军所带来的环境后果，环境层面上的担忧始终次于军控领域的武器防御和防核扩散等议题。各国政府都不应被迫在军控协定和国际环境法的责任冲突之间做出选择。未来地区和国际间的合作理应包括国际环境法的基本价值规范。最后，基于北极核污染影响的广泛性，应继续发展实用的双边和多边协议，使北极国家能够开展新形式的沟通与合作。如《北极搜救协定》(The Arctic Search and Rescue Agreement)和《极地水域船舶航行安全规则》(Polar Code)。同时，还需要具备多边合作能力的域外机制的广泛参与，如国际海事组织(International Maritime Organization, IMO)。

2、采取实质性措施明确造成核污染各方的国家责任。在国家责任问题上，首先需要明确的问题是核污染对他国造成的损害责任由国家承担还是整个国际社会承担？根据特雷尔冶炼工厂案(Trail Smelter arbitration)的判例来看，国际法院并没有回答这个问题。*特雷尔冶炼工厂案说明，环境问题具有跨国性质，一国境内的环境污染往往会对他国的环境及其居民的生命和财产造成影响。对于不利用本国领土对他国环境造成损害，国家应当负有责任。每一个国家都负有义务，不在明知的情况下允许其领土被用于有损他国权利行为。参见 , ICJ(International Commission of Jurists) Report ,1949.在一般涉及数量有限的跨国环境问题时，仿佛不牵扯整个国际社会的利益问题，但环境问题也往往关系到整个国际社会的共同利益，如全球气候变暖和海洋石油污染。因此，未来各国间的合作必须考虑到国家责任这一重要原则。以俄罗斯为例，当前至少需要该国政府采取有效措施来减少甚至停止对他国有害的行为。特别是当前俄美间的“合作减少威胁计划”已经终止，欧洲各国出于自身财政困难也无力提供给俄罗斯更多的资金援助。俄罗斯政府需要承担由于自身军事化所带来的环境影响的国家责任。其次，未来任何相关条约的缔结以及机构职能的设置必须考虑到军事污染所带来的国家责任问题，而不是简单的回避。实践中，可以借鉴AEPS的做法，AEPS下设的突发事件预防、准备和反应工作组的主要职责就是对来自北冰洋的威胁采取保护、准备和响应措施，以应对来自陆地和海洋的活动(核事故)造成的海洋环境污染问题。同时该工作组还负责清查和处理由北极国家工业活动(核工厂)引起的环境问题。也就是说，未来在国家责任这一问题上应突出军事行为带来的环境污染问题，不应对军用和民用核污染的来源进行严格划分。

3、在北极地区再军事化问题上，笔者认为有必要建立一个专门性的地区军事论坛，该论坛必须包括所有北极国家，来就如何以和平、合作的方式运用各国所部署的新军事力量进行商议和协调。*有关资料显示，当前北极国家均大力加强了在北极地区的军事力量部署，而且各政府的官方文件与其实际行动之间存在较大的不符。北极地区的再军事化已经引起了各国的严重关切。有关内容参见Rob Huebert, The Newly Emerging Arctic Security Environment, by Canadian Defence & Foreign Affairs Institute,2010.北极理事会就是一个良好的开始，它或将消除现有的禁止讨论军事安全问题的规定。*北极理事会在建立之时就明确授权要排出军事安全问题的讨论，但近期表现出了解除这项禁令的趋势。北极理事会已缔结了《北极搜救协定》，其中就包括一些成员国的军事利益，这也证明了北极理事会能够有效的解决安全问题。2012年4月12日，所有八个北极国家的高级军事领导人在加拿大纽芬兰的甘德(Gander)会面，就该地区的安全议题进行了有效的沟通与协商，并表现出了在安全方面良好的合作意愿。总之，提供有效且合法的治理是确保北极地区政治稳定的最好依据。[11]

(二)基于当前北极核污染治理所具有的双重属性和各国间利益的博弈，软法仍需先行*对软法概念的认识，王铁崖认为，软法是指在严格意义上不具有法律约束力、但又具有一定法律效果的国际文件。国际组织和国际会议的决议、决定、宣言、建议和标准等绝大多数都属于这一范畴。参见王铁崖：《国际法》，法律出版社1995年版，第456页。另外，王曦编著的《国际环境法》、那力编著的《国际环境法》和邵津主编的《国际法》中也有类似的认识。

北极放射性核污染治理议题较之于传统上整个北极地区的环境保护问题，有其自身的特殊性。一方面，核污染属于生态环境保护的范畴，与之相关的国际治理机制属于科学和环保等所谓的“低政治”领域。这一领域比较容易达成国际间的合作。而另一方面，核污染所涉及的军事问题和国家安全等方面又属于传统的“高政治”领域，在这一层面国家间的相互信任与互动又是较难实现的。基于这种双重属性，必须认清当前已有法律机制所表现出的多样化和碎片化特征还将长期存在，而软法在未来一段时期将继续发挥主导作用。首先，“软法”确认了国际社会一致接受的原则，但却没有或较少规定对各国具有强制约束力、有具体权利义务的行为规则。软法出现的领域(如环境、人权等)都是那些具有高度国际共识却又极度敏感、存在相当多立法“瓶颈”的领域，暴露出了国际合作中纷繁复杂的矛盾和冲突。[12]其次，既有北极放射性核污染的治理法律制度多数仍停留在软法层面。其中具有代表性的就是AEPS，在实践中其一直发挥着积极作用，该协定不仅构建了北极相关各国及其他利益主体开展北极环境治理的平台与沟通渠道，还使得各参与主体在北极治理的基本理念上比较容易的达成了共识。而在短期内制定有关治理的区域或多边条约尚不具备现实性，特别是环境问题的规制可能要求修改经济政策并且被认为是对发展和增长的限制。美国和俄罗斯这些传统核大国出于对北极地区能源开发和战略规划的考虑，也不可能支持订立具有强制力的环境保护条约，更何况北极核污染治理也需要非北极国家的广泛参与。*有关北极治理建立全球公约的可能性和有效性问题，参见Olav Schram Stokke.A legal regime for the Arctic? Interplay with the Law of the Sea Convention.Marine Policy , 2007,(31).总之，该问题所具有的双重属性要求软法还应继续发挥主导性作用。这也从一定程度上解释了软法和硬法的关系；在国际法面临的新挑战下，很多情况下软法是作为一种过渡性手段的硬法先导；但是也有一些情况下软法是可以独立存在的，也是必须存在的，而且和硬法之间存在“实然”与“应然”、“现实选择”与“理想图景”的关系。[13]

(三)明确“国际法不加禁止的行为所引起的损害后果的国际责任”中国际法委员会所提出的行为规则*“国际法不加禁止的行为所引起的损害后果的国际责任”也称“合法活动造成域外损害的国际责任”,“跨国界环境损害责任”,“国际赔偿责任”。有关国际法不加禁止行为的国家责任定义及其与传统国家责任的比较，参见周忠海：《国际法》.中国政法大学出版社2004年版，第233-240页。

针对北极放射性核污染治理问题，既要顾及国际环境法的基本原则，也需要明确“国际法不加禁止的行为所引起的损害后果的国际责任”中国际法委员会所提出的行为规则。无论是缔结新的双边或多边条约、确保既有法律机制的有效性、加强国家间的合作还是促进不同行为体的共同参与都需要从遵循这些基本原则入手。笔者认为未来应突出以下原则：

1、合作与预防原则。*切尔诺贝利核事故发生后，自1990年至2005年联合国大会先后通过了11个针对该事故的决议和决定(A/RES/45/190、A/RES/46/150 、A/RES/47/165 、A/RES/48/206 、A/RES/50/134 、A/RES/52/172 、A/RES/54/97 、A/RES/55/171 、A/RES/56/109 、A/RES/58/119 、A/RES/60/14)，其中9个决议的主题都定为加强国际合作与协调。参见联合国网站[EB/OL]. http://www.un.org/chinese/ha/chernobyl/gares.htm. 2014-11-1.《联合国海洋法公约》中就对合作原则做出了明确规定，国际法委员会《关于预防危险活动的越境损害的条款草案》第4条也规定：“当事国应依善意合作，并于必要时要求一个或多个有关国际组织提供协助，以预防重大越境损害或随时尽量减少这种危险。”从实践的技术层面来看，在北冰洋放射性物质的监测和数据收集过程中，国际合作就发挥了重大作用。*近年来对北极地区的环境监测行动有，2007-2008国际极地年(International Polar Year, IPY)期间，俄罗斯南北极研究学会(Arctic and Antarctic Research Institute, AARI)领导下的科研机构曾开展了大规模的国内外海洋观测行动。其中一个重要的部分就是北极地区，特别是对北极盆地所受到的来自叶尼塞河(Yenisei River)和鄂毕河(Ob River)的污染物进行评估和监测。参见 Susanne Wasum-Rainer, Ingo Winkelmann, Katrin Tiroch.Arctic Science, International Law and Climate Change.Berlin: Springer, 2011.例如，美国海军研究办公室(Naval Research Laboratory, NRL)就曾建立了一个计算机化的地理信息系统(Geographic Information System, GIS)，这一系统的主体是1993年以来由“北极核废料评估项目”(Arctic Nuclear Wastes Assessment Program, ANWAP)多次科学考察收集的数据构成的。*有关NAWAP的内容，详见Editorial. Ocean Storage of nuclear wastes? Experience from Russian Arctic.Marine Pollution Bulletin, 2001,(43).GIS的顺利完成将对科学评估北极地区放射性核污染十分有益。在国际合作原则指导下，NRL的工作领域现已扩展至同其他国际参与方进行合作，包括加强GIS同AMAP的数据交换、NRL同IAEA等主要国际机构的信息交换、与挪威辐射局(Norwegian Radiation Protection Agency)共同开展研究调查等相关工作。目前NRL已将GIS的大部分研究资料与其他国家和机构共享。正如《里约宣言》原则9规定，“各国应进行合作，通过科技知识交流提高科学知识和加强包括新技术和革新技术在内的技术的开发、使用、推广和转让，从而加强为持续发展形成的内生能力。”而对于预防性原则来说，其适用问题是历来争论的焦点。一方认为即便没有明确的证据证明活动对环境造成了损害，这种活动也应该予以规制或者禁止。另一方则认为，在证明责任的分配关系上，应该有一种倒置关系，即由进行或即将进行损害或可能损害环境的一方来证明他们从事的活动对环境没有造成损害。而根据“南方蓝鳍金枪鱼仲裁案”中国际法院的裁决，可以看出国际法的发展趋势表现为，即便在人类社会面对严重环境污染的可能时，国家也负有采取预防性措施的义务。[14]此外，1982年国际法协会的《关于跨国界环境污染的蒙特利尔规则》也明确表示国际法应适用于预防危险。而北极地区生态系统相较于其他地区表现出了更大的脆弱性和更为有限的恢复能力，因此预防原则显得尤为重要。当前北极放射性核污染治理一大困难就是缺乏充分的研究数据，既有数据在收集、准确性和公开性方面也存在不足。因此从技术层面来开展有关的监测和预警工作能够很好地体现出预防原则的要义。

2、通知和磋商原则。通知原则是任何一种为了预防或尽量减少跨界损害的制度所不可或缺的一部分。*国际法委员会晚近以来的编纂活动表明通知义务是习惯法上的义务。相关证据请参见《关于预防危险活动的越境损害的条款草案案文》第8条。向面临重大损害的危险的其他国家发出通知的义务代表性案例是“科孚海峡案”(Corfu Channel case)，国际法院在该案中将警告的义务定性为出于“基本的人道考虑”。[15]在核污染的具体案例中，英国与爱尔兰之间发生的《东北大西洋环境保护条约》(Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic)第9条下的信息仲裁案对具体的通知和披露信息的范围作了解释。在该案中，仲裁庭对《东北大西洋环境保护条约》第9条第2款作出了严格的解释，并没有扩大其通知义务的范围。该案的裁决确实反应出了环境法规则发展的滞后性问题，但在通知义务涉及信息的范围方面，最近国际法委员会的编纂活动中其态度发生了转变，即在有限的几个例外之外，应尽可能地扩大事先通知义务的范围。北极国家必须意识到，未来该地区包括放射性核污染在内的环境和安全等问题(包括北极地区的空气污染、气候变暖和臭氧层损耗)都将是跨国界性的，事先通知将成为有关机制构建的重要原则之一。但目前出于放射性核污染问题治理的“高政治”属性，国家往往出于保守国家秘密的需要而限制向他国提供更多的信息，这涉及到立法价值趋向的问题，或许唯有通过国家的决策来解决。但尽可能地扩大事先通知义务的范围将是未来北极地区各国所应遵守基本原则的发展趋势。此外，协商在预防和减少重大跨界污染损害方面也发挥积极作用。各当事方应抱有诚意进行协商，同时还需要考虑对方的正当利益。比如当前在北极地区，美国的核心利益是公海自由和安全；对加拿大来说是主权；对挪威来说是地区稳定；对俄罗斯来说则是北极油气储备的巨大的经济潜力。因此，法律机制的构建需要明确上述基本原则，而这也需要有关各方间利益的协调。

四、结论

人们还曾记得，戈尔巴乔夫(Mikhail Gorbachev)在摩尔曼斯克的讲话标志着北极正从冷战时期东西方对抗的前沿地带转变成和平之极。而今，伴随着北极能源和航道的开发利用以及各国在该地区再军事化进程的迅速加快，这一短暂的宁静或将在不久的将来被彻底打破。核污染所带来的影响更是具有全球性、长远性、致命性和不可挽救性，这不仅需要所有北极国家同域外各国通力合作应对挑战，更需要建立一个稳定且有效的治理法律机制。

笔者认为当前最重要的是通过条约加入和修订的方式提升既有治理机制的有效性并明确有关各方的国家责任，北极核污染造成的国家责任不应由整个国际社会来承担。由于核污染治理关系到军事安全等方面的敏感问题，当前法律机制的构建仍需注重软法的作用，而对于该地区的再军事化则完全可以建立新的论坛和组织机构来进行沟通与协商。此外，还需要明确国际合作与预防、通知与磋商等国际环境法基本原则，这都是实现国际法构建国际社会共同利益的保证，也是实现核能安全利用、构建和谐核秩序的重要基石。在此基础上，各国应该深刻认识到在北极核污染治理议题上是利益共同体和命运共同体的既有现实，从而实现更加包容的治理。

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责任编辑：周延云

A Reflection and Analysis of the Management of Arctic Nuclear

Wastes from the Perspective of International Law

Tang Yao

(School of Politics and International Relations, Tongji University, Shanghai 200092, China)

Abstract:The Arctic region is an area thick with military superpowers, and the nuclear threat has always been existing. The exploitation and utilization of energy and passage of the Arctic in recent years has directly led to the remilitarization in this region. Since the end of the cold war, the development of national nuclear facilities, the frequent occurrence of nuclear radiation accident and the increasing threat of nuclear terrorism have all made the problem of radioactive pollution in the Arctic become increasingly prominent. The existing legal system and cooperation framework play a very limited role, which is reflected in the following way: some relevant laws exclude military pollution sources, arms control treaties always ignore the values of international environment law, and there is improper exemption from state responsibility. Based on the above issues, the future path of governance can be carried out at two levels. On the one hand, all parties should concentrate not only on the coordination among different jurisdictions but also must clearly state responsibility from related parties. On the other hand, based on the nature of dual property, soft law still needs to play the leading role and then ultimately establishes a stable and legally binding mechanism.

Key words:state responsibility; soft law; Arctic region; nuclear wastes

中图分类号：D993.5

文献标识码：A

文章编号：1672-335X(2015)01-0007-10

作者简介：唐尧(1987-)，男，山东济南人，同济大学政治与国际关系学院博士研究生，主要从事国际法与全球治理研究。

基金项目：国家社科基金重点项目“构建新型大国关系的理论与方略选择”(14AZD060)；国家社科基金一般项目“中国参与北极地区开发的理论与方略研究”(14BGJ024)

收稿日期：*2014-10-23