武汉大学经济发展研究中心与经济系联合调研组

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

2013年的中央一号文件特别强调了农民作为规模经营的主体地位，支持土地流转应向专业大户、家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体倾斜。该文件指出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”

大冶市2012年是全国百强县市，是湖北省唯一一个进入百强县的县市，不仅经济发展走在湖北省前列，土地流转、规模化经营也走在前列。大冶市今天所取得的成绩，在一定程度上代表着湖北省土地流转、规模化经营未来的发展方向。因此，武汉大学经济发展研究中心与经济与管理学院经济系联合调查组选取大冶作为调查对象，于2013年4月19日至22日赴大冶进行为期三天的实地调研。本调研组由10名教师和90名学生组成，对大冶市8个乡镇13个行政村与村干部和农民进行了面对面的访谈，共获得村问卷13份，种植专业大户问卷21份和普通农户问卷212份。本调研报告是在这次调研基础上撰写而成的。

一、基本情况

规模经营是农业发展的必然趋势，土地流转是规模经营的重要保障，劳动力转移是土地流转的前提。

大冶市现有耕地面积56万亩，已承包耕地面积54万亩，占耕地面积的96.4%；截止2012年12月，土地流转面积25.1万亩，占耕地面积的44.8%。大冶市土地流转面积呈逐年增长的趋势，2008年3.6万亩；2009年3.2万亩；2010年4.1万亩；2011年6.6万亩；2012年7.6万亩（见图1）。流转过程中，大冶市建立了三级土地仲裁服务中心，有效处理了土地流转中的各种纠纷。同时，大冶市通过加大宣传力度，促使了专业大户土地流转合同向规范化、稳定化的发展。

图1 大冶市土地流转面积2008-2012

大冶市2012年共有种植大户321户，流转耕地14.17万亩，大部分种植水稻和小麦等粮食作物，占大冶市土地流转面积的56.4%。其中，1000亩以上的种植大户42户，平均每户经营面积1461亩；500-1000亩的种植大户29户，平均每户经营面积604亩；200-500亩的种植大户112户，平均每户经营面积278亩；100-200亩的种植大户75户，平均每户经营面积130亩；30-100亩的种植大户63户，平均每户经营面积60亩。

表1 大冶市种植大户经营耕地面积表

图2 大冶市种植大户流转面积2012

大冶市形成了从市级到村级的农民工服务平台：大冶市公共就业服务中心，并将务工人员统一登记建立台账。2010年至2012年，大冶市农民工外地就业28892人，就地就近转移就业38809人；组织参加职业技能培训19401人，培训后就业17882人；鼓励引导216名农民工返乡创业，提供贷款2444万元。

下面就我们这次调研所得数据对大冶市土地流转和规模经营状况作一个梳理和总结。

二、土地流转情况

（一）被调查村土地流转情况。

调查组共走访了八个镇13个行政村。从表2中看到，13个行政村的人均收入差距比较大，最高的是金牛镇的祝山村，人均收入超过1万，而最低的茗山镇的杨桥村人均收入只有4700元，还不到祝山村的一半。13个行政村的人均耕地大多在一亩以下，表明大冶市人口密度高，人均耕地面积较少。耕地的流转比例大都在50%以上。每亩的流转价格基本在200-300元之间，只有子山村是150元。从表中我们发现人均收入与耕地流转率有一定关系：人均收入较低的江畈村、新屋村以及刘仁八村的耕地流转比例相对较低，人均收入较高的祝山村、桥村和方至畈村则耕地流转率较高。

表2 被调查村基本情况

表3列出了13个行政村土地流转的期限构成、流转对象构成和合同签订情况。从表3中看到，流转期限在4-6年的居多，其次就是1-3年和10年以上的。从下面种田大户的资料中看到，流转期限大都是5年左右。

从土地流转对象一栏中发现耕地大多流转给了种植大户，其中又以本村人居多。这可能是因为，一是本村之间的土地流转的供需信息较为通畅，二是本村之间相互熟知，交易成本较低、监督成本低、风险较小。但从表3中也发现，土地流转给外地人、龙头企业和农民合作社的也不少，流转给非本地专业大户的有四个村，流转给企业和合作社的各有两个村。这表明土地流转对象呈现出多元化趋势。

在访问的13个行政村中，土地流转基本上都签订了正规的书面合同。这说明当前大冶农村的土地流转还是比较规范的。在我们的调查中，13个行政村中，9个土地流转都是由村组牵头的。这说明，在土地细碎化的背景下，为了降低交易成本，村集体在土地流转的过程中的作用是很重要的。如果没有集体出面协调，一个专业大户或龙头企业要与每家农户商谈土地流转期限和流转租金，那是非常困难的，甚至是不可能的。但是，如果村集体的权力过大，也有可能使农户利益受损，比如农户被强制将土地流出，或者被迫接受较低的租金。不过我们要认识到，村集体在土地流转中必须参与其中，否则土地流转就不可能顺畅进行，至于村集体是否有强制性行为，这要通过制定相应的法规来规范村集体的作用和行为，以防止侵犯农民的正当权益。

表3 被调查村土地流转基本情况

（二）家户层面土地流转情况。

1、被调查家户基本情况。

这次调查共获得211份家户问卷，但由于有些项目是空白，有效问卷要比这个数字少。平均而言，我们的调查样本中每户有4个人左右，外出打工和在家务农各一个人。人口抚养比均值在1以下，说明调查家户中抚养负担不重。就2012年收入方面，196个有效样本中，务工经商家庭收入超过100万的有3个（私营业主），最高的超过1000万；178个有效样本中，在家务农的家庭收入超过30万的有6个，最高的为300万（都为专业大户）。去掉这些极值之后，家户平均打工收入为51353元，务农收入为25642元；人均打工收入为36148元，人均务农收入为17867元。可见，务农收入和打工收入相差还是非常大的，前者大概是后者的两倍。

2.家户土地流转情况。

在我们的调查中，大多数农户拥有的耕地基本上是水田，因此我们这里着重分析家户拥有水田和水田的流转状况。在144个有效样本中，平均每户拥有水田3.93亩，人均1.1亩，其中流出面积2.62亩，平均流出率为67%。从图3中可知，如果按农户耕地流转率来分类，那么，完全不流转的农户（流转率为零）占被调查农户总数的8%，流转率不到20%的农户占2.67%，流转率在20%-50%之间的占16%，流转率在50%-70%之间的12%，流转率在70%-100%之间的占9.33%，流转率达到100%即承包地完全流转的农户占52%。这意味着大冶市有一半以上农户把自己的承包地使用权全部流转出去了，而大约有40%的农户部分流转了承包地，而承包地完全由自己耕种的农户只有8%，还不到十分之一。

图3 家户水田流转比例分组饼状图

从这次家户调查中对承包地流出原因也进行了询问。表5给出了持有不同土地流转原因的家户数目及所占比例。有效样本为106个，其中认为租出更划算的家户数最多，有45户，其次认为缺乏劳动力的家户有26户，认为种地太苦的有7户，而非自愿流转的家户有16户。如果把缺乏劳动力、种地太苦和租出更合算加在一起看做是自愿流转的话，那么自愿流转的家户达到73.6%，这说明大多数家庭是自愿把自己承包地流转出去的，与中央的精神是一致的。这里值得注意的是，明确选择“租出更划算”的农户有45家，占样本总数的42.5%，这表明在农村中很多农户是从经济利益上考虑出租承包地的。大多数家户愿意流转承包地反映了土地流转是受大多数农民欢迎的，那些认为农民宁愿粗放经营或抛荒也不愿出租承包地的观点是站不住脚的。

在国家政策反复强调土地流转要在自愿的基础上进行的情况下，依然有15.1%的家户的土地流转是非自愿的。这也表明在土地流转过程中，有些农民是在不情愿的情况下流转的。其原因是复杂的，要做具体分析。有的可能是村集体为了全体村民的整体利益（如通过招商引进龙头企业而需要租用大面积的连片耕地）而强制个别农户流转其承包地使用权，且租金还比较低。有的可能是个别农户担心土地流转出去之后收不回来，或者预计承包地在将来会升值，因此不愿意流转。不过，有15%的农户不愿意流转土地，这也给我们一个警示，在土地流转过程中要认真做好宣传和说服工作，那些方法简单，态度粗暴的行为很可能会导致矛盾激化，这一点是要特别引起有关部门重视。

表6 流转对象

从表6中看到，最大的两个流转对象是本村人和其他外地人，分别占37%和47%。而流转给公司和集体的只有13%。如果将外村本县人和其他外地人合并为外村人的话，那么，流转给外村人的比例高达50%。

表7揭示了土地流出方与流入方的关系。流出和流入两方基本上都是非亲戚朋友,88户有效样本中，79户流出农户与流入大户都不是亲戚朋友关系。即使在大户为本村人这一组中，血缘或者朋友关系也只占到了25%。土地流转的对象不再限于本村人和亲戚朋友，而是扩展到了本村之外。这种现象意味着农村的土地流转市场正在形成，并且不断发展壮大，它有利于土地向种田能手和具有企业家精神的人的手中集中，从而提高了资源的配置效率。

表7 农户与租者的关系

从村集体的调查问卷中我们得知签订正规流转合同的比例几乎达到了100%，但是从农户方面而言，表8告诉我们签订正规合同的比例却只有60%。这可能是大户或者公司与村集体签订了正规的合同，但是并没有跟个人签订这样的合同，或者这些合同没有发放到每个农户手中。这说明了大冶农村土地流转市场还需要进一步规范。另一方面，也可能是有些农户把承包地私下委托亲戚邻里耕种，只有口头约定，而没有经过村集体正式登记。从表8中我们看到，口头流转的比例高达一半以上。

表8 按受让方分组的流转合同类型

具体分组来看，与本村人之间的土地流转，口头协议占了一半以上。而与本村之外的人之间，签订正规合同的比例较高，最高的是与公司或者集体之间。这从另外一方面展现了农村是一个熟人社会的事实。在村子内部，大家之间的约束更多的是靠声誉，而且彼此间监督的成本也较低，不需要正规的书面协议来约束。

从家户调查数据得知，每亩水田的平均流转租金大约是177元，最高为350元，最低则是无偿流转给他人耕种。无偿流出的有8户，主要是流给了本村的亲戚朋友，占7.5%。租金主要集中在100-200元区间，有57户，占53.27%。其次是200-300元区间，有24户，占22.43%。可见，当前农地的流转租金还是较低的。根据我们对种田大户的调查，租金如果涨到350元以上，种田就不赚钱了。这意味着350元是一个市场供求均衡的价格，目前情况下，租金还有上涨的空间。

表9 流转土地租金分组情况

3.家户土地流转意愿。

家户对土地流转的态度如何呢？是自愿流转还是非自愿流转？我们对此也进行了家户访谈。189个样本中，有62家不愿意流转，有64家愿意短期流转，63家愿意长期流转，把愿意短期和长期流转的家户数加起来，占调查样本数的三分之二，这就是说大多数农户是愿意流转承包地的。但也有三分之一的农户不愿意流转。现在普遍认为，在家从事农活的基本上是已婚妇女和老人。如果是这样的话，那么，不愿意流转的农户一定是家庭已婚妇女和老人人数较多的家庭。实际情况是否如此？这次调查验证了这个观点。

表10列出了家庭妇女人数与流转意愿之间的关系。在189个样本中，家庭已婚妇女最少的是0个，最多的是4个。已婚妇女数为0的家户中，不愿意流转土地的有4户，占只有0个妇女家户总数的27%；已婚妇女数为1的家户中，不愿流转土地的有31户，占有一个已婚妇女的家户总数的31%；已婚妇女为2的家户中，不愿意流转土地的有20户，占34%；已婚妇女为3的家户中，不愿意流转土地的家户有6户，占42%。可以发现，随着家户中已婚妇女人数的增加，家户中不愿意流转土地的比例是在增加的。同样，愿意流转的家庭则与家庭已婚妇女数成反比关系。

表10 流转意愿与家庭已婚妇女人数的关系

表11 流转意愿与家庭老年人数的关系

表11给出的是家户老年人数与土地流转意愿之间的关系。这里的老年人主要指50岁以上的人群。这些人群在外打工的话，在劳动力市场上是没有优势的，因此大多可能会选择在家务农。189个样本中，没有一个家庭中有3个老人，只有一个家庭有4个老人。就家庭老年人分别为0个、1个、2个和4个的家户中，不愿意流转土地的家户分别占27%、33%和37%和100%。可以看出，不愿意流转土地的家户的比例同样是随着老年人数的增加而增加的，而愿意短期流转的家户与老人人数成反比关系。但是从表11中我们看到，愿意长期流转的家户却随家庭拥有的老人人数而增加，这种情况可能是因为从长远时期看，老人因体力衰弱而终将失去劳动能力，因而愿意长期流转。

三、规模化经营

（一）种粮专业大户的土地流转情况。

土地流转的目的是要实现土地规模化经营，规模经营是解决“三农”问题的根本途径。从这次调研中我们走访了21家种粮大户。表12提供了21家走访种粮大户的土地流转的基本情况。

表12 被调查的种粮大户土地流转基本情况

从表12中可看出，被调查的种粮大户户均流转面积逐年增加，从2011年的户均594亩增加到2013年的1075亩，增长了81%。从单个种粮大户情况来看，在2011年18家种粮大户中，有11家在2013年增加了土地流转面积，其中有一家种粮大户从2012年的90亩增加到2013年的4000亩。调研中我们询问种植大户是否愿意扩大流转面积，得到的答案是大多数愿意。这反映了一个事实：因为土地规模报酬不变，单位面积产量、亩均纯收入（扣除农资、机械、人工和租金等所有成本后的净收入）相差不大，大约每亩田400元，且农业生产工序趋向成熟化，标准化，简单化，不需要很高的技能水平，所以种植面积越大总收益就越高。

表12显示土地流转租期也有所延长，从2011年5.61年延长到2013年的6.33年。大多数种粮大户同农户签订的流转合同是5年，但最长的租期达到了20年。这表明土地流转从短期向长期变化，相对于以前1-3年短期而言，这是一个重要的进步，因为土地流转期限短，不利于专业大户对流转的农田进行长期投资，而且有可能会对土地掠夺式经营，因此不利于土地生产率的稳定增长。但是即使租期是5年，对于农田改造、平整和设施建设而言还是比较短的，因为农田基本建设需要较大的投资，且回报是长期的，因此要把投资成本平摊完需要相当长的时间。我们在调查中就租期问题询问过种粮大户户主，在现有的租约下他们都不愿意对耕地进行长期投资，而是抱有种一年是一年的想法。他们说要对耕地进行投资租期最短也得10年以上，当然20年以上更好。

从调查中发现土地流转合同中规定的租金大多是可变的，如何变化有的合同上有约定，譬如有的合同规定5年后涨租金20%，但有的合同则没有具体规定，出租的农户可能每年都要求涨租金。例如，大萁铺镇的种粮大户曹中豪目前经营了2800亩水田，其中2300亩是从本地农民的承包地流转过来的，2010年开始流转时不要租金，因为都是抛荒地，但后来租金则连年上涨，从100元/亩，到120元/亩，直到200元/亩，但到今年又要涨到240元/亩。从表12中可以看到，近3年来每亩租金上升较快，从2011年132元上升到2013年的208元，两年就上涨了57%，亩均租金的上升说明刚开始流转时农户未认识到农地的实际价值，因为很多承包地是抛荒的。后来经过种粮大户的开发土地价值开始体现，于是农户开始抬高租金，这意味着土地流转价格逐步向其市场均衡价格靠近。但有些种粮大户担心土地价格上涨太快会导致其面临亏损，我们在调研过程中针对这个问题进行了询问。例如，一些大户认为租金若超过350元他就不会继续流转农民耕地了。这个问题非常重要，应该引起有关部门的高度重视。假若农户年年要求增加租金，种粮大户就不会对所租用的耕地进行投资，而且大户随时都面临着解体的可能性，这将会严重阻碍着农业规模化经营的发展进程。

（二）种粮大户户主情况。

我们调查的20家种粮大户，户主的年龄40岁以上（1973年1月1日前出生）有19人，50岁以上（1963年1月1日前出生）的种粮大户有9人，60岁以上（1953年1月1日前出生）有3人，40岁以下种粮大户只有1人。由此可见，种粮大户户主主要以40-60岁之间的中年人为主，占80%，但60岁以上的老年人也有3人，占15%。户主情况告诉我们，即使具有较高素质的种田能手，也在趋向老龄化。在20个户主中，具有初中学历的有14人，高中或中专学历3人，大专学历1人。具有初中文化水平的种粮大户所占比例最高，达到70%，小学和大专学历的各有1人。这说明种粮大户户主的文化程度还是比较低的。种粮大户开始大面积流转农地之前的职业分布是：12人是一直在种田，其余8人从事过建筑、采矿或者服务等工作。这也反映了种粮大户中返乡创业的人也为数不少，占专业大户的40%左右。在20家种粮大户中，有17家户主是本地人，有3户是外省人，分别来自湖南、安徽和河南。外省人到大冶租赁农地搞规模化经营是一个较为普遍的现象。

农村急需有知识有文化的青年来创业，在这些种粮大户中，殷祖镇有一位80后青年黄豪，他原是大冶市的出租车司机，听到市里宣传农民返乡创业，搞规模化经营，并且有很多优惠政策，2009年就决定回乡种地了，通过土地流转，目前他经营了1500亩地，去年年收入数十万元。从他那里了解到，原来和他一起在外打工的人里，有10%的人打算返乡创业。这也反映了一个趋势，部分年轻的农民工逐步回乡创业，填补了目前农业经营中有文化的青壮年劳动力的空缺。

表13 2011-2012大冶市金牛镇种粮大户基本情况

（三）种粮大户的产量情况。

表13是根据大冶市金牛镇68户种粮大户的统计表整理而成，它反映了种粮大户土地规模与产量的关系。

从表13中我们发现，从2011到2012年大户种植面积增加了29.3%；户均总产量上升32.5%；这意味着亩产有小幅度增加，从表中看到，亩产从494公斤到498.2公斤，亩均收入却有些微下降。

图4 2012年金牛镇种植大户按面积排序的水稻总产量与亩均产量

图4清晰地显示了规模经营与单位面积产量的关系。从图4中我们看到，随着经营面积的增加，总产量是增加的，但亩均产量却基本上是不变的，即亩产是一条水平线，种植50亩的种粮大户的单位面积产量与种植1700亩的种粮大户的单位面积产量没有什么区别。我们认为这种规模报酬不变的特性与现行的土地家庭承包制有关。因为农户拥有土地承包权，流转的是使用权，农户可以随时把承包地收回去，或者要求每年涨租金，这样就抑制了种粮大户对土地肥力和土地排灌设施的投资积极性。若农户把承包权流转给大户或者把使用权长期流转给大户，并通过制度约束能够保障专业大户的长期经营权不受影响，大户就有积极性对其经营的土地进行投资，如改善土壤肥力，平整土地，修建水利设施等。这些投资无疑会降低风险，促进土地生产率的提高。

四、问题与建议

大冶市的土地流转和规模化经营走在湖北省各县市的前列，这与大冶市经济发展水平有密切关系。2012年，大冶市是湖北省唯一一个进入全国100强的县市，乡镇工业发达，就业吸收能力较强，因此农村中大量青壮年劳动力纷纷在乡镇企业工作。另一方面，大冶人均耕地很少，人均不到一亩，农户根本无法依靠承包田来维持生存，不得不外出务工经商。由于这两个方面原因，大冶市许多耕地处于抛荒和粗放经营状态。在这种情况下，土地流转和规模化经营发展得很快。但是，土地流转和规模经营过程中也碰到一些问题。

首先遇到的最大问题是租金不断上涨。在调查中我们发现被调查的大户普遍反映的问题是租金年年上涨，而且上涨幅度较大。这可能是由于前几年大冶土地抛荒情况较严重，且大多数人没认识到规模化经营也能致富的前景，因此索要的租金很低，一般情况是每亩租金100元左右，近几年看到专业大户从规模化经营中获得较高的收入，于是就需要上涨租金。但是，如果租金涨到很高的程度，使得种田大户赚不到应有的收入水平，结果可能是把承包地归还给农民，使农业规模化经营解体。

其次是土地流转已变得越来越困难。大规模的土地流转是在2008年党的十七届三中全会通过的“中共中央推进农村改革发展的若干重大问题的决定”之后。几年来，大冶市土地流转进程很快，到目前大约近一半的承包地实现了流转。但是，进一步的土地流转变得更为困难了。从流入方来看，种田大户、家庭农场和龙头企业租赁的大部分农地是肥沃的、易灌溉的高质量农地，而这些“良田”到目前已越来越少了，而剩下的农地大多是较贫瘠的、不易灌溉的低质量农地，规模经营主体并不愿意租赁。从流出方来看，拥有承包地的农户看到种田大户从规模经营中获得的收入非常可观，也越来越不愿意把高质量农地流转出来，或者索要较高的租金。由于双方之间的利益博弈，土地流转就变得越来越困难了。

第三，专业大户模式较多，而家庭农场模式较少。专业大户与家庭农场的根本区别在于，前者的经营活动以雇工为主，而后者则主要依靠家庭劳动力。从我们这次调查的情况来看，专业大户是大冶市土地流转和规模经营的主体，而家庭农场较少。专业大户虽然能实现规模化经营，但经营面积太大，经营方式粗放，而且以雇工为主，与农户之间的利益矛盾难以解决。家庭农场是各国农业规模化经营的主体，同样也是我国实现农业规模化经营的主体。

针对以上问题，我们提出如下政策建议：

一是要鼓励和支持土地流转规范化和长期化。真正的土地流转应该是承包权的转让，即让农民把承包地永久地转让出来，但这要求进行新一轮的农村体制的改革。但在现行政策法规下，土地流转还只限于土地使用权的流转，而不允许进行承包权的转让。在这样的制度约束下，政府所能做的事情是促进土地流转合同的规范化和长期化，也就是提供规范化的流转合同文本，并监督合同的执行情况，让土地流转双方在法制轨道上进行，对那些还没有签订书面合同的土地流转，应该督促它们签订正规的合同。从大冶市调研的情况来看，还有40%的土地流转是口头协议，政府应该逐渐让这些口头协议变成书面合同。其次，政府应支持土地流转的长期化，通过补贴等措施鼓励土地流转双方签订10年甚至更长的书面合同。这是在现有政策许可的范围内解决规模经营稳定性的切实可行的措施。

二是建立和健全土地流转管理机构和仲裁机构。这是土地流转能够得以顺利进行的重要环节。土地流转必须要有序进行，这就需要制定相关的政策法令，并需要有专门机构和人员来组织和监督这些政策法令的实施。土地流转管理机构还必须为土地转让方和受让方穿针引线、牵线搭桥，为流转双方提供商谈和协商的场所。现在农村土地流转中和流转之后发生的纠纷越来越多，如：一些专业大户或龙头企业对流转土地租金压得很低的问题；一些农户不遵守合同，年年要求增加租金的问题；有些农民因未达到预期目的而在流转的农地上搞些破坏活动的问题，等等，都需要有一个机构来调节和解决这些纠纷，以便为土地流转和规模化经营营造一个良好的社会制度环境。从我们调查的情况来看，有些农户反映土地流转租金太低，有些专业大户抱怨农户年年要增加租金。这些有关土地流转中所发生的问题和纠纷应该引起政府有关部门的高度重视，及时和有效地解决这些纠纷和矛盾。

三是采取有效措施逐渐把专业大户转变为家庭农场。家庭农场的根本特征是农活主要由家庭成员来从事，只是在农忙季节少量雇佣一些农工。而在现有的生产条件下，家庭农场的规模就不适宜太大，据我们调查，一个家庭如果有两个劳动力从事农业，在现有的装备水平下能够经营大约100-300亩耕地左右，在机械化程度高的地方，最多能经营500亩农地。从我们对大冶专业大户的调查中发现，有40多户专业大户经营上千亩农地，甚至有一个大户经营4000亩农地，这就不是家庭劳动力能够干得下来的，必须以雇工为主。因此，我们建议地方政府应该对土地流转设置一个上限。这个上限根据不同种类有所区别，例如对于种植水稻的家庭农场来说，设置400亩为上限。其次，对家庭农场主的年龄和素质也应该有些要求，也就是鼓励高学历和年轻人创办家庭农场，从事农业生产。