在华境外非政府组织营利化的根源及对策*

2014-12-03孙发锋

理论月刊 2014年11期

孙发锋

（郑州大学公共管理学院，河南郑州 450001）

在华境外非政府组织（下文简称境外非政府组织）是指非中国公民、境外的中国公民在中国境内成立的非政府组织以及在境外成立、在中国境内开展活动的非政府组织。境外非政府组织的发起人可以是非中国公民，也可以是中国公民，如一些内地居民在香港注册非政府组织，然后到内地开展活动，在目前情况下，也被称为境外非政府组织。改革开放30 多年来，境外非政府组织为我国第三部门发展带来了资金、人才和管理经验，从总体上看，是我国改革开放事业的助力，但是境外非政府组织并非都是“天使”。［1］在某些情况下，境外非政府组织可以成为危害社会主义现代化建设的消极因素。长期以来，对于境外非政府组织的消极影响，学术界关注的焦点是境外非政府组织对国家安全和社会稳定的现实和潜在危害性。尤其在“颜色革命”和“阿拉伯之春”背景下，许多学者指出了境外非政府组织充当西方“和平演变”帮凶和意识形态渗透“特洛伊木马”的可能性。但是，鲜有学者对境外非政府组织的营利化倾向进行深入分析。事实上，不少境外非政府组织打着慈善、人权、扶贫、环保等旗号，背离非政府组织本质特征即非营利性（非分配性约束），变相营利，成为个人利益的输送工具。如总部设在美国加州的国际认证管理协会通过虚假宣传，收取高额费用、肆意发授各类证牌证书。［2］国际认证管理协会非法敛财只是揭开了境外非政府组织营利化的“冰山一角”。类似的例子频频见诸于报端，如世界和平慈善基金会非法集资、中华儒商总会非法经营、世界杰出华商协会慈善敛财等。因此，加强境外非政府组织管理，祛除境外非政府组织的营利化色彩，督促境外非政府组织恪守非营利性原则，已成为改革开放过程中迫切需要解决的问题。

一、境外非政府组织营利化的根源

境外非政府组织营利化的根源，可以从以下几个方面分析。

第一，境外非政府组织进入内地的步伐过快与非政府组织管理体制改革的渐进性产生矛盾。我国政府对境外非政府组织的活动总体上是持欢迎态度的。有学者指出：“由于中国政府对境外非营利组织在华活动是一个现实主义的态度，这实际上认同了境外非营利组织在华开展工作”。［3］（P188）外交部部长助理程国平也表示：“中国政府高度赞赏境外非政府组织的积极作用，欢迎和支持境外非政府组织来华活动。我们衷心希望境外在华非政府组织，能够更加积极地参与到中国政府和人民努力实现‘十二五’规划的进程中来，紧密结合中国经济社会发展的实际需求，遵守中国的法律法规，继续在扶贫、抗灾、环保、教育、医疗、慈善领域与中方合法组织开展务实合作，为促进中外交流、推动中国经济社会发展作出新的贡献。中国政府也将加大力度为境外非政府组织在华开展友好交流与合作提供便利”。［4］中国政府的态度推动了境外非政府组织的快速发展，在短短的十几年时间里，境外非政府组织数量激增。有学者指出：1995年中国举办了第四届世界妇女大会之后，开始出现了境外非政府组织大量进入中国的现象，特别是在中国加入世界贸易组织后，境外非政府组织进入中国的数量激增，在环保、人道救助、扶贫、发展援助、健康、教育、家庭等领域开展了很多的项目。［5］（P183-184）社会领域开放步伐过快，导致有关方面对境外非政府组织数量激增的后果缺乏预测，对境外非政府组织的活动领域、开展项目的范围缺乏限制性规定，并与非政府组织管理体制改革的渐进性产生矛盾。换而言之，我国非政府组织管理体制的渐进性改革严重滞后于境外非政府组织的迅猛发展。结果，对境外非政府组织的监管，不仅力量薄弱、手段滞后，而且法律法规严重缺失。面对客观存在的境外非政府组织营利化问题，民政部门坦言：“不好管，甚至管不了”、“无能为力”。［2］民政部门的这种困境就是上述问题的反映。

第二，“三不政策”容易滋长境外非政府组织营利之风。《取缔非法民间组织暂行办法》规定，未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的属于非法民间组织。但是该办法以及其他法规并未明示境外非政府组织如不进行登记将会被取缔或遭受行政干预。事实上，在长期的实践中，我国政府摸索出“不承认、不取缔、不干预”的鸵鸟政策，即在境外非政府组织不危及中国国家利益和社会主义现代化建设的前提下，政府不承认境外非政府组织的合法身份，不取缔在华活动的境外非政府组织，不干预境外非政府组织的内部事务。“三不政策”赋予境外非政府组织不登记也可开展活动的便利，使政府部门对境外非政府组织的活动情况知之甚少，更不用提对之进行有效管理了。这明显使本土非政府组织与境外非政府组织处于不对等的地位，也为境外非政府组织的逐利行为打开了方便之门。正因为如此，一些本打算在内地注册的非政府组织不惜“改头换面”，到境外注册，但主要活动地域仍在内地，以达到牟利的目的。

第三，地方政府的简单化处理放纵境外非政府组织的营利化行为。我国政府干预境外非政府组织的底线是境外非政府组织危及国家安全和社会稳定。但是，这一底线过于宏观，各地政府在实践中常常对之做简单化的处理，即以境外非政府组织的活动领域来判断其是否危害国家安全和社会稳定。对于在扶贫、抗灾、环保、教育、医疗、慈善等领域活动的境外非政府组织给予“绿灯”放行，为其进入中国提供种种便利条件；而对于那些涉及政治、宗教、人权、意识形态领域的境外非政府组织则亮起“红灯”，［6］或者虽准许其在华活动，但严加防范。在西方国家尚未放弃“和平演变”战略的情况下，这一处置办法毫无疑问是正确的。但是，多数营利化行为是打着“扶贫、抗灾、环保、教育、医疗、慈善”等旗号进行的。地方政府对在此领域活动的境外非政府组织疏于管理，调控不力，必然放纵境外非政府组织的营利化行为。更为重要的是，少数政府官员为了提高政绩显示度，在“与国际接轨”、“招商引资”的名义下，对声称从事教育、卫生、扶贫活动的境外非政府组织持绝对欢迎态度，轻视甚至否定境外非政府组织的工具性和两面性。在这种情况下，境外非政府组织的营利化行为常常大行其道。

第四，监管权力碎片化使境外非政府组织营利化失去政府约束。在现行的体制框架下，监管境外非政府组织的权力被分割在不同的政府部门。就登记管理来说，政府部门之间没有分工，各管各的，不仅工商部门对境外非政府组织进行企业登记，发给工商登记证，国家外国专家局发国际人才交流服务境外机构资格证书，核定服务范围，不少其它部门也在对与其合作的境外非政府组织进行管理，并收取管理费。［7］在监管体系碎片化的情况下，如果缺乏协调机制，就会产生各部门“谁都管不了”的局面。比如，“公安机关要查，得有企业举报，没有企业举报，公安机关没法处理这种事情。民政部门没有权力封他帐号，也没有权力扣人。国家对银行这一块就指定了几个部门，比如公检法”。［2］我国目前尚缺乏关于境外非政府组织管理的协调机制，这在某种程度上弱化了政府的监管效能，从而助长了境外非政府组织营利化倾向。

第五，公众认知度较低为营利化的境外非政府组织提供了生存空间。当前，公众对非政府组织的认知度较差。他们通常根据非政府组织的名称，衡量非政府组织的公信力和权威性。《社会团体登记管理条例》规定，社会团体的名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致，准确反映其特征。全国性的社会团体的名称冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样的，应当按照国家有关规定经过批准，地方性的社会团体的名称不得冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样。但这一规定仅适用本土非政府组织，对于境外非政府组织尚无类似规定。这导致部分境外非政府组织钻法规的空子，乱贴“中国”、“中华”等标签，利用“全国”、“国际”字眼迷惑公众，以达到非法敛财的目的。

二、境外非政府组织“去营利化”的对策

上述分析表明，境外非政府组织营利化模糊了营利组织和非营利组织的界限，是境外非政府组织“乱象”的重要表征，其负效应是显而易见的：不利于境外非政府组织健康发展；不利于保护公民个人权利；不利于维护市场经济秩序。因此，我们必须采取一系列可操作性的政策措施，遏制或者减少境外非政府组织营利化现象的发生。

第一，建立“无缝隙”政府监管制度。政府是惟一具有法定权威对境外非政府组织进行管理的外部主体。加强对境外非政府组织监管，防治境外非政府组织营利化问题是政府的重要职责。为切实发挥政府的监管功能，提高政府监管的有效性，许多国家建立了部门联动机制。在俄罗斯，行政机关、联邦安全局、总检察院、司法部等组成监督委员会，负责检查外国非政府组织的资金支出是否符合其章程，是否对俄罗斯的政治、经济和社会造成不利影响。［8］（P152-153）在越南，总理办公室主席、和平团结和友谊组织副主席、政府组织与人事委员会成员、内务部和外交部各派出的一位代表组成越南人民援助统筹委员会，负责监管外国非政府组织的各项活动，督促其恪守非营利性底线。［9］

在我国，民政部门虽然对境外非政府组织管理负主要责任，但是主要责任并不等于“全责”。由于境外非政府组织管理具有复杂性，民政部门在履行监管职责时，需要公安、外交、情报、宗教、经贸、卫生等部门密切配合。借鉴国际经验，我们也应该加强有关政府机构间的协调、合作，着力建设无缝隙政府。当前，可考虑建立以民政部门为主体，其它政府部门起辅助作用的多部门联动机制，包括议事协调机制、争端解决机制和信息共享机制。例如，当民政部门发现具有税收优惠资格的境外非政府组织在经费使用方面违反有关规定时，应及时通知税务部门，以便于税务部门采取必要的惩罚措施。另外，“人们有一种心态，根深蒂固，挥之不去，即不论何事，只有高层领导亲自挂帅才显示出重要和重视，才有权威，才行得通”。［10］（P214）适应这种现实状况，应该考虑由高层次领导兼任议事协调机构的负责人，以增强它的权威性。

第二，发挥事前监督的作用。依据实施监督的时间，可以将监督的方式分为事前监督、事中监督和事后监督。作为预防境外非政府组织营利化行为的一种前置监督方式，事前监督具有前瞻性、主动性等特点，有利于防患于未然，有利于减少监督的成本。长期以来，各监督主体侧重于运用追惩性的、“马后炮”式的事后监督方式，而忽略了对营利化行为的预防。当某种营利化行为造成了恶劣社会影响、巨大经济损失、民怨沸腾时，才启动监督程序，进行补救和惩治。例如，当中国质量信誉监督管理协会诈骗活动波及全国30 个省市自治区，受害单位超过千余家时，有关部门才开始对之进行整顿、查处。由于缺乏事前预防，以致造成营利化现象出现过多，政府监督机构经常忙于应付“查错纠偏”，陷入被动消极的不利局面。因此，要加强预防性、预测性的工作，及时发现、研究带有倾向性的问题，规范在前、预防在前，将监督的关口前移。为此，首先，要将关键领域的境外非政府组织作为事前监督的重点。对于资金流量大、社会关注度高、与群众利益关系密切的境外非政府组织，如某些境外大型基金会、境外大型社会服务组织、境外大型慈善组织实行监督关口前移，从源头上预防营利化现象的发生。其次，有条件的政府部门和境外非政府组织要成立提前介入监督的组织机构，为实施预防性监督提供组织保障。组织机构是履行事前监督职责的重要载体。为了使事前监督落到实处，必须成立人员精干、职责明确、运转协调的组织机构。再次，要建立自我预警和组织预警机制。境外非政府组织要采取定期自省、重大事项反省、借鉴他人错误警省、接受组织批评深省等方式，未雨绸缪，把不良苗头扼杀在萌芽之中。同时，政府部门要加强沟通，及时通报有关情况，对有营利化倾向的境外非政府组织，早打招呼，及时提醒。

第三，加强境外非政府组织的资金管理。组织开展活动，通常需要消耗一定的资金。境外非政府组织也不例外。从一定意义上，管理好了境外非政府组织的资金，也就管理好了境外非政府组织的活动。2009年，国家外汇管理局颁布的《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》规定：境内机构应当通过捐赠外汇账户办理捐赠外汇收支；外汇指定银行应当为境内机构开立捐赠外汇账户，并纳入外汇账户管理信息系统进行管理。这一规定使政府可以适时监控境外非政府组织所接受的每一笔海外资金，对于打击境外非政府组织的营利化行为具有重要意义，特别是对于打击洗钱、金融诈骗等活动具有重要作用。当务之急是，要将这一规定落到实处。另外，境外非政府组织在中国开展活动所涉及的各种财务事项和资金的调拨，包括跨境的资金流动和在中国境内的资金收支，都应以便于公众知晓的方式及时公开，实行透明化管理，便于接受社会监督。

第四，建立登记制和备案制并行的分类管理体制。登记注册的高门槛（如双重管理体制）和无法可依导致多数境外非政府组织没有取得合法身份。中民慈善捐助信息中心发布的《美国NGO 在华慈善活动分析报告》称，改革开放以来，美国在华NGO 总数约在1000 家左右。其中，大约只有不到3%的组织在中国拥有正式合法的NGO 身份。［11］另有调查发现，境外非政府组织的实际数量与合法登记数的比例大约达到12∶1。［12］在这种情况下，政府部门对于境外非政府组织的基本概况知之甚少，比如对于境外非政府组织的数量、规模、活动领域、分布地域、资金总量、人力资源状况、项目运作方式等难以提供准确的数字。所以，政府的管理决策常常缺乏扎实的信息基础。此外，为了规避登记注册难题，一些境外非政府组织以公司的名义在工商部门登记，但企业管理和非政府组织管理是两种不同性质的管理，因而，“这种登记方式不仅容易混淆营利与非营利之间的界限，还让一些组织公益宗旨的归属感不强，当然也不排除一些组织钻空子的可能”。［13］（P52）当前，一些地方政府开始探索境外非政府组织登记管理制度改革的方式方法。由于《民办非企业单位登记管理暂行条例》没有规定民办非企业单位的举办人必须是中国公民（《社会团体登记管理条例》规定社会团体的设立人必须是中国公民），上海市利用这一政策模糊性，尝试将一些涉外社会团体登记为涉外民办非企业单位。［14］（P339）但是，面临税收优惠、身份认同、品牌效应等问题，因而涉外社团参与的积极性很低。鉴于此，笔者认为，真正破除境外非政府组织登记注册难题，应该推行登记制和备案制并行的分类管理体制。对于符合登记注册条件的境外非政府组织，应通过法定程序，赋予其法人身份。而对于暂不符合登记注册条件的境外非政府组织，应强制推行备案制，便于将其纳入政府监管范围内，便于政府部门对其基本状态的把握。

第五，完善境外非政府组织管理的法律法规体系。我国政府对境外非政府组织推行“不承认、不取缔、不干预”政策，导致境外非政府组织的管理立法相当滞后。目前，除涉外基金会、外国商会的管理被纳入到法制化轨道外，绝大多数的境外非政府组织管理尚处在无法可依的状态。因此，如何制定适当的覆盖所有境外非政府组织的法律法规是加强境外非政府组织管理的一项重要任务。按照“非歧视性”原则，许多国家将境外非政府组织与本土非政府组织等同视之，并未用专门法规规范境外非政府组织的行为。俄罗斯《社会团体法》规定，“本法亦适用于设在俄罗斯联邦境内的外国非商业性、非政府团体的组织分支机构（附属组织、分部或分会和代表处）”。［15］（P117）日本政府也对境外非政府组织实行完全的国民待遇。［15］（P399）考虑到有关国际惯例，我国政府不必制定专门的关于境外非政府组织的法律法规。可对现有的关于非政府组织管理的“三大条例”进行修订，对境外非政府组织的登记、变更、终止、年检、日常监督、评估、活动限制、资金分配、问责等环节作出规定。

第六，培养境外非政府组织管理的专业人才。境外非政府组织管理对专业人才提出了特殊要求。他们不仅需要具备一定的管理知识，而且需要具备一定的外事工作经验。现实情况是，既懂管理知识（尤其是财务管理），又熟悉国际惯例、具备丰富外事工作经验的人才难得，尤其是地方政府部门，这种人才更是少之又少。因此，加强境外非政府组织管理，必须重视专业人才的培养。应结合公共管理学科的发展规划，在公共管理学科培养目标体系之中专门设定非政府组织管理研究方向，并在国内重点大学中采用订单化的培养模式对学生进行有针对性的培养，重点解决境外非政府组织专业管理人员匮乏的困难，相关管理部门的人员配置也要优先使用高校培养出来的专业人员。［16］

［1］赵黎青.中国如何应对外国非政府组织［J］.学会，2006，（11）.

［2］民间社团中的监管盲区［EB/OL］.（2006-11-30）［2013-02-20］.http://news.sina.com.cn/c/2006-11-30/154310650074s.shtml.

［3］廖鸿等.澳大利亚非营利组织［M］.北京:中国社会出版社，2011.

［4］程国平副部长在2012年非政府组织新年招待会上的致辞［EB/OL］.（2011-01-27）［2013-02-28］.http://www.tian jinwe.com/rollnews/201101/t20110127_3302839.html.

［5］康晓光等.依附式发展的第三部门［M］.北京:社会科学文献出版社，2011.

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［7］课题组.国际非政府组织在云南发展状况研究［J］.云南行政学院学报，2004，（2）.

［8］中国现代国际关系研究院课题组.外国非政府组织概况［M］.北京:时事出版社，2010.

［9］崔晶.越南对外国非政府组织的管理模式及对中国的启示［J］.经济社会体制比较，2010，（6）.

［10］任晓.中国行政改革［M］.杭州:浙江人民出版社，1998.

［11］美国在华NGO 身份合法不足3% 捐赠资金65%流入北京［EB/OL］.（2012-03-30）［2013-03-02］.http://www.gongyishibao.com/News/201203/144459.aspx.

［12］汤蕴懿.中国境外非政府组织管理困境中的“锁定效应”分析［J］.社会科学2012，（3）.