(中国人民大学国际关系学院，北京100872)

［新型工资劳动者研究］

农民工参政现状分析与路径优化

陈邓海

(中国人民大学国际关系学院，北京100872)

农民工就是具有农民身份的工人，是我国社会转型时期出现的一个新的特有的社会阶层。改革开放后，工人阶级和农民阶级不仅经济地位日益下降，而且，政治地位也发生了根本性的变化，由国家“领导阶级”和“国家基础”沦落为容易被剥夺和地位不稳定的弱势群体。农民工兼具农民和工人的身份，他们的弱势感尤其强烈，其合法权益经常受到有关方面的恶意侵害，农民工只有积极参政，才能有效维护自身利益。农民工参政对农村、城市乃至整个社会的稳定与和谐都具有重要意义，农民工参政有关制度虽已建立，但仍然存在许多问题，参政路径亟待优化。

农民工;参政;参与民主

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本。更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”。扩大公民有序政治参与、构建中国特色参政理论成为当今转型中国的政治焦点问题，同时也成为当前学界的研究热点。农民工参政问题更是热点中的热点。

一、农民工已经成为中国转型期一个新的社会阶层

我国现行宪法规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”由此可见，工人阶级是国家的领导阶级，工人阶级与农民阶级是人民民主专政的基础。改革开放前，各个社会阶级、阶层的收入差距不大，经济地位相当;但工人阶级和农民阶级在国家政权中则享有崇高的政治地位。

改革开放后，贫富两极分化严重，工人阶级和农民阶级这两大阶级不仅经济地位日益下降，而且，政治地位也发生了根本性的变化，由国家“领导阶级”和“国家基础”沦落为容易被剥夺和地位不稳定的弱势群体。农民工兼具农民和工人的身份，他们的弱势感尤其强烈。

农民工，顾名思义，就是具有农民身份的工人，是我国社会转型时期出现的一个新的特有的社会阶层，数量庞大。中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见认为“农民工已经成为产业工人的重要组成部分。”据2014年5月12日国家统计局发布的《2013年全国农民工监测调查报告》，2013年全国农民工总量已达26894万人。如表1。

表1 我国近年农民工规模发展①单位:万人

表2 外出农民工从业时间和强度①

图1 外出农民工被拖欠工资的比重②

图2 外出农民工签订合同的比例③

表3 我国近年外出农民工参加社会保障的比例④单位:%

农民工权益受侵害的根本原因在于中国特殊的以户籍制度为基础的城乡二元结构严重阻碍了农民工及时转换为城市居民，城市没有保障他们权益的组织机构，缺乏农民工参政的制度规定和条件，无法有效维护他们的权益，大部分农民工沦为当今社会的弱势群体。但是，随着新生代农民工的崛起，由于他们大多数都在城市长大，受教育程度较高，维权意识和能力较强，必将推动农民工参政权利意识进一步增强。如社会继续轻视甚至漠视农民工合法权益受侵害的趋势继续恶化下去的话，势必会导致更多的群体性事件等各种社会性抗争运动的爆发，将严重影响社会稳定与社会和谐。

美国当代著名的国际政治理论家塞缪尔·亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中认为“在现代国家里，政治参与扩大的主要转折点是农村民众可介入国家政治。因此，在这些国家中实现政治稳定的关键，是能否动员农村民众在承认现存政治体系而并非反对它的条件下参与政治。”对于以农民、工人以及农民工为主体的社会弱势群体的利益表达和参政问题，执政党需要予以高度重视。由于农民工兼具农民和工人双重身份，他们的参政能够有效维护自身利益，对农村、城市乃至整个社会的稳定与和谐都具有重要意义。

二、农民工参政及其重要意义

(一)批判继承参与民主理论，构建中国公民参政制度

在批判代议制民主理论的基础上，20世纪六、七十年代，西方参与民主理论逐渐兴起。1970年，佩特曼《参与和民主理论》一书的出版标志着参与民主理论的正式形成。在佩特曼、马尔库塞、麦克弗森、巴伯、哈贝马斯等人的推动下，参与民主理论逐渐成为一种重要的民主理论流派。参与民主理论的指导思想是“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程”，这种参与不仅涉及政治领域，还涉及经济领域和社会领域。

通过对西方参与民主理论的引入、消化和吸收，我国学者提出了公民参与的概念，由于公民参与的主要内容是政治参与，所以许多学者把公民参与等同于政治参与。其实，二者是不能划等号的，公民参与除了政治参与外，还包括经济参与、社会参与等内容。另外，政治参与概念本身也不是一个很好的概念，内涵和外延极不确定，既包括体制内，又包括体制外;既包括活动，又包括态度;既包括个人，又包括团体;既包括主动，又包括被动等。由于西方参与民主理论是在西方比较成熟的代议制民主理论的基础上提出的，是代议制民主理论的补充和完善;政治参与概念具有严重的不确定性，所以它们并不适合中国国情，对它们奉行“拿来主义”简单套用是不可取的。研究中国的问题(包括农民工问题)必须扎根于中国历史与现实，利用中国本土的内生的概念才更有解释力和说服力。“参政”便是诸多概念中的一个。

一提起参政，大多数人就会想到民主党派的参政议政问题，其实，参政远不止这些，任何公民都有参政的权利。那么，什么是公民参政呢?现代汉语词典(《现代汉语词典》第6版)对“参政”的解释是指参与政务活动或参加政务机构;“政务”是指关于政治方面的事务，也指国家的管理工作。结合我国具体国情，作者认为公民参政是指普通公民在一定时期内非职业性参与政务活动或参加政务机构。在我国，除了各级政府机构之外，由于政党、工会、共青团、妇联、工商联等社团组织具有政府背景、承担了部分政府职能，可以看作广义上的政务机构，公民参加这些政府机构和参与其中的活动也可视为参政。由此可见，公民参政的主体是指“普通公民”，是公民个体;客体是政务活动或政务机构;方式是非职业性参与;所有公民必须依照法定程序参政，必须是“制度内参政”。

(二)农民工参政具有重要意义

农民工是中国公民的重要组成部分，农民工参政是公民参政不可或缺的，农民工参政具有重要意义。

第一，农民工参政能够维护其利益。司马迁在《史记·货殖列传》中说:“天下熙熙，皆为利来;天下攘攘，皆为利往”，褚松燕在《权力发展与公民参与－我国公民资格权力发展与有序参与研究》一文中说:“利益事关每个个体的生存，表现为每个个体的主观欲望或需求，而在特定的历史时空中构成一切政治活动的出发点并外化为指向一定结果的行为。”追求利益是每个公民参政的动力所在。公民积极参政一定程度上能够实现他们的权利和保障他们的切身利益。农民工要想从根本上有效维护自身利益不受侵害，必须争取自己的参政权，实现实质的参政。

第二，农民工参政有利于国家治理体系和治理能力的现代化。美国政治学家戴维·伊斯顿的政治系统理论告诉我们，公民参政能够向政治系统进行利益表达，使政治系统获得更多的信息资源，从而确保决策的科学性和有效性，使政治输出符合公众的利益要求。由此可见，农民工参政有利于国家治理体系和治理能力的现代化。

第三，农民工参政有利于防止公共权力滥用和遏制社会腐败。权力是一把双刃剑，既可服务群众，也可变成当权者谋取个人私利的工具，滋生腐败。防止腐败的关键在于监督和制约权力，建立一套完整的反腐制度，实行制度化反腐，真正做到“不敢腐、不能腐、不想腐”。制度化反腐除了必须对人事制度和财务制度进行改革外，决策制度也应进行相应改革。就决策制度改革来说，公民参政制度一定意义上也可以说是一项反腐的制度，公民参政可以有效控制官僚自由裁量权，有效地监督和制约权力。参政公民都有确定问题、争论证据和形成议程的同等机会，使行政人员在决策的过程中必须更多地听取人民群众、利益相关者及有关专家的意见，并通过解释说明而负起责任，接受人民的监督。由此可见，农民工参政能够有效抑制腐败的发生。

第四，农民工参政有利于实现社会稳定与社会和谐。人们普遍认为，政治参与与政治秩序存在着张力。塞缪尔·亨廷顿指出“政治秩序部分地取决于政治制度的发达程度和新兴社会势力被动员起来参与政治的程度二者之间的关系。”公民参政制度从政府和公民良性互动的角度来说客观上起着一定的政治控制作用，有利于缓解二者的张力，维护社会的稳定。

当前，影响中国社会稳定的因素之一是群体性事件。2014年2月24日，中国社科院发布《2014年中国法治蓝皮书》。报告14年间中国境内发生百人以上群体性事件871起。于建嵘在《抗争性政治:中国政治社会学基本问题》一书中指出，群体性事件主要是“利益之争”，“不是权力之争，经济性大于政治性”。群体性事件的制度原因是公民参与缺位导致公民没有合适的渠道来表达和反馈他们的合理诉求，如果我们能够引导公民适度参政，通过参政维护他们的自身利益，让他们也能够主动参与安排自己的命运，这样就能从根本上遏制群体性事件的发生，从而有利于实现社会稳定。可见，农民工参政有利于实现社会稳定与社会和谐。

第五，农民工参政有利于维护党和政府的政治合法性。政治合法性就是人们对于统治地位的确认和服从。其实质是一个国家的人民承认并接受一个政权的管治。按中国的传统的说法，就是人心向背的问题。得民心者得天下，失民心者失天下。亚里士多德说过:“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分(各阶级)的人民都能参加而怀抱着让它存在和延续的意愿。”

政治合法性与民众的政治参与和认同是成正比关系的。就我国而言，由于工人、农民、农民工等弱势群体和其他新兴社会阶层参政不足;加之转型过程中产生了许多诸如社会不公、环境恶化等严重问题，这些都有可能导致公民对党和政府认同的降低，从而产生政治合法性危机。国家在稳定的基础上与秩序的范围内倡导和推动参与民主，实现公民参政，可以满足公众参与、解决利益冲突、改善治理效能、提升政治合法性。可见公民参政是表达民意、增强政治合法性的重要途径。公民参政能够将长期单向度的政治统治、政治管理转变为双向互动的、制度化的共同治理，实现“官民共治”，增强党和政府的政治合法性。

第六，农民工参政可以促进中国民主政治发展。我国现行政治体制的主要缺陷就是权力过分集中，参与民主发展不足。我国宪法第一条规定:中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。工人阶级通过其先锋队－中国共产党来实现对国家的领导，工农联盟是国家的基础，中国共产党在对国家进行集中治理的同时，应该让广大的工农等其他社会群体也参与进来，实现集中领导和公民参与的平衡。当前，竞争性选举不是当务之急，而面对人们迫切的参与要求，处于转型期的当代中国，可以开放引导社会各群体适度的参政，促进立法和公共决策“民主化、科学化”。通过参政来实现人民群众当家作主，使社会与政府之间建立一种良性互动的平衡关系，弥补中国政治体制权力集中、参与不足的缺陷，促进中国民主政治发展。

三、我国已经初步建立了比较完备的农民工参政制度

我们党和政府十分重视公民参政问题，经过几十年的发展与建设，我国基本建立了一套适合我国国情的公民参政制度，其中就包括农民、工人参政的制度。由于农民工兼具农民和工人的双重身份，所以农民工可以利用国家制定的已有的农民、工人的参政制度来实现自己的参政，维护其自身利益，这些制度包括基层民主制度、人民代表大会制度、社团组织、信访制度以及网络参政等。

(一)基层民主制度

农民工参政主要在基层，有关的参政制度包括农村村民自治制度、城市居民社区自治制度以及职工代表大会制度。

1.农村村民自治制度

村民自治和村委会选举是农民、农民工参政的主要渠道。村民自治制度是逐步建立完善起来的。

随着人民公社制度的瓦解，新型村民自治制度的建设成为当务之急，在总结地方实践经验的基础上，1982年宪法第111条对其做出了原则规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”首次以根本法的形式明确规定了村民民委员会的性质、任务和作用。1987年，六届全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。该法第2条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”;第9条规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”;第10条规定“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成”;第11条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作”。该法的制订将1982年宪法对村民委员会的规定法律化，使以村干部直接选举为基础的村民自治活动在农村正式拉开了序幕。1998年，《中华人民共和国村民委员会组织法》和2010年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施，标志着农村基层民主政治建设的深入发展。

2.城市居民自治制度

城市居民主要通过城市社区自治制度来实现参政的，城市社区自治制度也是逐步建立完善起来的。

1954年12月，第一届全国人大常委会制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，第一次用法律的形式肯定了居民委员会的性质、地位和作用;由于众所周知的原因，居民委员会在其后的发展遭遇重大挫折。1982年宪法第111条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”，首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。1989年12月26日，全国人大常委会通过了《城市居民委员会组织法》。该法第2条规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”;第8条规定“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生”;第9条规定“居民会议由十八周岁以上的居民组成”;第11条规定“居民委员会向居民会议负责并报告工作”。该法的颁布实施标志着我国城市居民委员会的组织建设进入了一个新的全面发展的时期。

3.职工代表大会制度

1986年9月15日，国务院发布了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，该条例第2条规定“企业在实行厂长负责制的同时，必须建立和健全职工代表大会制度和其他民主管理制度，保障与发挥工会组织和职工代表在审议企业重大决策、监督行政领导、维护职工合法权益等方面的权力和作用。”第3条规定“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。”第11条规定“职工代表的产生，应当以班组或者工段为单位，由职工直接选举。”

《中华人民共和国工会法》规定“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”;《中华人民共和国劳动法》规定“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商”;《中华人民共和国公司法》规定“公司依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理”。可见，职工代表大会制度是职工实行民主管理的基本形式，是职工通过民主选举，组成职工代表大会，行使民主管理权力的一种制度。职工代表大会制度与村民自治制度和社区居民自治制度共同组成三大中国基层民主制度。农民工可以利用这三大制度较为有力地维护自身利益。

(二)人民代表大会制度

我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。人民代表大会制度是中国人民民主专政的政权组织形式，是中国的根本政治制度。1954年9月，第一届全国人民代表大会胜利召开，标志着以人民代表大会为基础的国家政权制度全面确立，国家权力开始由人民选举产生的人民代表大会统一行使。“文化大革命”期间，中国人民代表大会制度遭到了严重破坏，各级人民代表大会会议连续10年没有召开。1979年以后，各级人民代表大会得到恢复和逐步完善，人民代表大会的工作逐步走上了正常轨道。1982年12月，五届人大五次会议又通过了现行宪法(简称1982年宪法)，1988年、1993年、1999年和2004年分别对1982年宪法进行了修订，使人民代表大会制度日臻完善。比如人大代表的构成就是逐步实现合理化的。从1953年中国第一部选举法公布实施到1995年之前，中国农村与城镇每一人大代表所代表的人口比例为8:1;1995年全国人大常委会修改选举法将这一比例调整为4:1;十二届全国人大代表选举按城乡约每67万人分配1名代表名额，基本实现了城乡同比例选举全国人大代表。除了构成比例逐步合理化外，构成成分也逐步合理化，2010年，十一届全国人大代表中农民工只有3人，仅占0.1%;2014年十二届全国人大代表中来自一线的工人、农民代表就有401名，占代表总数的13.42%，比十一届提高了5.18个百分点，其中，农民工代表有31位，占代表总数的1.03%，代表2.6亿农民工;而党政领导干部代表1042名，占代表总数的34.88%，降低了6.93个百分点。

农民工可以通过积极竞选各级人大代表来参政，从国家制度层面实现制度参政，更有利于维护自身利益，从根本上来看，竞选人大代表将成为农民工维权的主要制度渠道。

(三)社团组织

在当代中国，能够维护农民工权益的社团组织有共青团、妇联、工会组织，其中最重要的当属工会组织。

《中华人民共和国工会法》规定“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织”，“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”，“维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益”。2013年底，全国工会基层组织已达276万个，涵盖企事业机关单位653万个，全国工会会员总数达2.9亿人，其中农民工会员1.1亿人。①新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2013－12/ 23，2013年中国全总等部门为农民工追回被拖欠工资73.29亿元。工会是农民工维权最主要的社团组织之一。

(四)信访制度

1951年6月，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这是新中国成立后关于信访工作的第1个文件，文件鼓励人民群众积极监督政府的工作和相关工作人员，积极反映情况。1957年11月，国务院颁布《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，《指示》规定各级领导要亲自接待、阅批人民来信来访制度。文革期间，信访机构处于瘫痪与半瘫痪状态。文革结束后，国家恢复了信访机构，并制定了相关的法律法规。1982年建立收容遣送制度(2003年已被废止);1995年国务院颁布了《信访条例》;2004年建立了处理信访突出问题联席会议制度;2005年，国务院通过、公布、实施了新的《信访条例》;2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》(简称《意见》)，对信访工作做了进一步规范。2014年的《意见》着重强化了属地责任，强调逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访;充分发挥法定诉求表达渠道作用，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度;健全基层组织网络，建立健全基层民主管理机制，落实党务公开、政务公开、厂务公开、村务公开制度，充分调动群众民主参与、民主管理、民主监督的积极性。《意见》的实施，在一定程度上有利于维护公民的合法权益。信访工作日益完善，成为公民监督政府、实现权益救济的主要渠道之一。

(五)网络参政

随着计算机技术和互联网技术的快速发展，网络参政快速兴起，成为社会各阶层(尤其是以农民、工人以及农民工为主体的弱势群体)参政的一种新方式。传统的参政需要具备一定的经济、政治实力，花费大量的时间、精力，这是大多数农民工所负担不起的。网络参政可以有效避免以上问题，政府可以借助网络为农民工开拓出一条既经济又便捷的参政渠道。

四、我国农民工参政制度存在问题

我国农民工参政制度极不完善，产生了许多严重的问题。由于我国实行农业户口和非农业户口特殊户籍制度，农民工参政问题长期受城乡二元体制的制约。农民工虽长期在城市工作，但他们仍然是农业户口，身份依然是农民。对他们来说“农村不喜，城市不爱”，农民工参政基本上处于一种“悬空”状态，呈现边缘化趋势，现有的农民工参政制度根本无法有效维护其合法权益。

(一)基层民主制度

1.农村村民自治制度

村民自治制度的主要问题有:一是对村务的治理本来属于村民自治的问题，但却受到有关方面的控制。适当监督是必要的，但必须防止把监督变成控制。一些乡镇领导为了自己的政绩，为了推选出一批能力强又忠心于他们的村干部，乡镇政府对村民的民主选举进行策略性操控;村党支部是农村公共权力结构中的核心组织，处于比较强势的地位;这些严重影响了农民工参与村民自治活动的积极性。二是村民自治制度在实施过程中出现了家族控制、派别控制、金钱控制、甚至极个别地区还有黑社会控制的现象，农民工不愿甚至是不敢参与村民自治活动。三是由于农民工远离家乡、信息不通，参政的主动性和积极性也不高;农村“空心化”导致村委会选举期间实际参与投票者越来越少，农村参改主体呈现缺失的趋势，参政冷漠现象突出。

2.城市社区居民自治制度

农民工几乎不怎么关注农村的事务，他们更多地关注所在城市的政治生活和自身的权益保护。由于没有城市户口，他们所就业的城市将他们拒之门外，根本无法参与城市公共事务的管理，无法表达和维护自身利益。作者曾在《新生代农民工城市社区融入问题研究》一文中说过“在当前的二元体制结构下，我们的城市并没有做好接纳他们的准备。仅就社区层面来看，随着新生代农民工经济融入能力的提升和城市认同感的增强，社区排斥现象进一步凸显，新生代农民工的城市社区融入状况不容乐观”。“他们在社区建设中基本上没有声音和发言权，他们的社区参与也呈现出无序化、被动性和非组织化等特征，缺乏正式的参与渠道和制度保障。”

3.职工代表大会制度

经过多年发展与完善，职工代表大会制度已经成为我国基层企事业单位实施职工民主管理的一项基本制度，成为基层民主政治建设的一种基本形式。但是，由于职工代表大会制度最初只是针对公有制企业而设立的，在具体的实施过程中，体制缺陷日益明显:一是非公有制企业的职工代表大会制度建设比较艰难，多数非公有制企业对设立职工代表大会不积极甚至抵制;二是在“强资本－弱劳工”现实面前，其职权在实践中大打折扣，有名无实，职工根本无法依靠职工代表大会维护自身合法权益;三是农民工代表很难当选为职工代表大会的代表，无法发出自己的声音。

(二)各级人民代表大会制度

各级人民代表大会代表选举制度不健全:选举方式公正性差，县级以上人大代表没有实行竞争性直选;构成比例不合理，官员代表比例过大，弱势群体的代表太少，农民工代表更加是少之又少;代表与选民直接的联系较弱，权利义务不清，尤其是代表的非职化使其很难履行其职责，不能真正维护其所代表阶层的利益等。

(三)社团组织

农民工还没有形成工人阶级的阶级意识，也不具有产业工人所具有的那种组织性和纪律性。许多农民工认为现行工会制度由于现行体制的制约，在维护农民工权益方面“没有发挥作用”或“作用不大”，入会积极性不高，即使入会，在权利救济方面，也不抱太大希望。农民工也不能建立专属于自己的社团组织，遇到权益受侵害的情况，或自认倒霉，或采用体制外抗争的方式去维权，严重影响了社会稳定与和谐。可见，缺乏组织依托是阻碍农民工有效维护自身权益的障碍之一。

(四)信访制度

信访制度极不完善，主要表现在:一是接访机构繁多，归口不一;二是信访程序没有严格的规定;三是信访部门只是一个听取民意的部门，没有处理个案的法律权力，缺乏实质性的职权，许多事项都要依赖于其他部门的通力合作，相互协调，才能真正的解决问题。由于具有以上先天不足、后天不良的缺陷，信访制度很难有效维护公民的合法权益，陷入“上访－越级上访－截访－再上访”的怪圈。

(五)网络参政

由于网络参政是新生事物，政府部门缺乏强有力的监管，农民工参政素质不高，网络参政有出现网络民粹主义甚至网络犯罪的趋势。

五、农民工参政的路径优化

我国宪法规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。对于工人和农民来说，一个是国家的领导阶级，一个是国家政权的基础之一，现如今，皆由于处于弱势地位而日益沦为社会弱势群体，利益经常受到侵害却无法有效维护。实现政治稳定的关键是能否动员工农群众在承认现存政治体系而并非反对它的条件下参政。鉴于此，我们必须尽力完善现有的和创建新的农民工参政制度，建立一套完整的农民工利益维护机制，进一步优化他们参政的路径，切实维护他们的合法权益。

(一)改变参政理念、营造参政环境

大力发展农村教育，发展农村文化事业，营造参与型政治文化。使农民、农民工对参政方式、程序和相关法律条例有较清晰的了解，激发他们的参政意愿和参与意识，培养他们的参政能力;加强农村和城市的信息建设，建立统一的农民、农民工参政平台(镇级、县级、省级、国家级)，营造良好的参政环境。

(二)加快户籍制度改革，废除城乡二元体制

1958年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的城乡户口管理制度。中国按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系列政策，后来逐渐演变成一种具有福利身份区隔和歧视性的制度，成为城乡“二元经济结构”最显著标志之一。农民工除了少数成为中产阶层外，大多数则与城市工人融为一体，转变成为新的产业工人。陆学艺在《中国社会结构与社会建设》一书中认为“现行的城乡户口管理制度却严重阻碍着农民工进一步转型为城市居民的机会，成为诸如‘民工潮’一类社会问题的根源。”现行户口管理制度已经到了不得不改的地步了。2014年7月24日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，开启了户籍制度改革的大幕。此次改革有以下几大亮点:

一是建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

二是建立居住证制度。公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的权利与义务

三是制定了户口迁移政策:全面放开建制镇和小城市落户限制以及有序、有条件放开中等以上城市落户限制，申请登记常住户口或实行积分落户制度。

四是完善农村产权制度。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权以及集体收益分配权。①国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见，http:// www.chinanews.com/gn/2014/07－30/6439778.shtml。

此次改革还有待进一步深化，最终形成城乡人口按照经济规律和自然规律正常流动，人们根据自身条件自主选择职业，自由选择居住地，户籍制度只是一种单纯的户口登记制度，没有其他的社会职能。要从根本上废除城乡二元体制。

(三)完善基层民主制度

在农村，农民工参政主要以参加村委会选举为主，履行民主决策、民主管理和民主监督职能。因此，国家一方面可以鼓励有技术有能力的农民工回乡创业，发展现代农业，参与土地流转，一方面还可以鼓励他们进入村委会甚至竞选乡镇领导乃至县市领导，进一步完善农村基层民主制度。适当调整农村民主政治程序:在民主选举方面，可按各地状况考虑将村委会换届选举调整到春节前后，保证农民工能够参加选举;给予返乡参加选举的农民工适当的经济补偿，提高其积极性。在城市，结合户籍制度改革，努力实现农民工市民化，让他们也能像城市居民一样享有城市居民自治权，参加居民自治委员会。在企事业乃至国家行政机关，全面建立职工代表大会制度，切实落实其职能，选举农民工代表参加职工代表大会，表达农民工心声，参与管理，切实维护农民工自身利益。

(四)完善人民代表大会制度

为了更好地履行自己的职责，人民代表大会制度应从以下几个方面进行改革和完善:一是改变现行的确认型选举或安排式选举方式，增加一定数量的自荐或社团推荐，实行公开竞选;二是人大代表名额分配实行农民、工人、农民工等弱势群体“最低比例制”，使其所占比例接近或基本达到其所在阶层与全国总人口的比例;三是实现兼职与全职相结合，部分人大代表职业化;四是完善人大代表联系群众制度:拓展代表与选民联系渠道;代表应定期向选区述职;建立选民质询制度等。

(五)完善、建立农民工社团组织

农民工的利益应该通过工会或建立农民工自组织来代表、表达和维护。

虽然已有1.1亿个农民工加入了工会，但是还远远不够，还有一多半的农民工游离于工会之外;而且，即使加入了工会，由于现行工会体制的制约，工会也很难有效维护农民工的权益。因此，大力加强工会体制改革，使其能够真正代表和维护工人、农民工的利益。

在农民工流入比较集中的地方，通过当地政府和农民工协商，还可以建立农民工新型自治组织，使其成为政府和农民工沟通的桥梁，同时，还可以起到以下三点作用:一是切实维护农民自身利益;二是对利益受损的农民工进行救助;三是增加其政治效能感和参政的热情，有助于实现农民工有序参政。

(六)改革信访制度

针对信访制度出现的问题，国家应该加大信访制度的改革力度:一是在政府机构设立独立的单一接访机构，归口管理;二是规定严格的信访程序;三是赋予信访部门相应的法律权力，运用法律手段处理信访问题等。但是，信访制度不能从根本上解决公民合法权益维护问题，相反，它的存在，一定程度上消解了政府与法治的权威，不利于公民合法权益的维护，经过一段时期的过渡，我们应该最终予以废除，将权利救济功能完全归还给司法，实行法治，以法治国。

(七)网络参政

为了避免产生网络民粹主义甚至网络犯罪，政府必须对农民工网络参政加强监管，对网络公司和农民工网民加强科学管理。政府积极倡导与农民工主动理性参政相结合，使农民工网络参政健康有序发展。

［1］中共中央国务院:中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见(2003年12月31日)，http:// news.china.com.cn/rollnews/2012－01/30/content_12436153.htm.

［2］国家统计局.2013年全国农民工监测调查报告［R］．http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_ 551585.html.

［3］塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.北京:三联书店，1991.

［4］中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典(第6版)［M］.北京:商务印书馆，2013.

［5］马克思.马克思恩格斯全集(第1卷)［M］.北京:人民出版社，1956.

［6］褚松燕.权力发展与公民参与－我国公民资格权力发展与有序参与研究［M］.北京:中国法制出版社，2007.

［7］J.S.密尔.代议制政府［M］.北京:商务印书馆，1984.

［8］于建嵘.抗争性政治:中国政治社会学基本问题［M］.北京:人民出版社，2010.

［9］亚里士多德.政治学［M］.北京:商务印书馆，1965.

［10］陈邓海，赵光勇.新生代农民工城市社区融入问题研究［J］.中国劳动关系学院学报，2012，(3).

［11］陆学艺.中国社会结构与社会建设［M］.北京:中国社会科学出版社，2013.

［12］国务院.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见，http://www.chinanews.com/gn/2014/07－30/6439778.shtml.

［责任编辑:文沂］

An Analysis of Migrant Workers’Participation in Political Affairs and Path Optimization

CHEN Denghai
(Renmin University of China，Beijing 100048，China)

Migrant workers are the workers with the status of farmers.They formed a specialnew socialstratum in the transition period of China.After the reform and opening up，not only the economic status of the working class and the peasant class has declined，butalso their political status has changed fundamentally.They reduced to disadvantaged groups with instable status from the“leading class”and the“nationalbasis”.With both peasantand worker status，the migrant workers are more disadvantaged，and their legal rights and interests are always faced infringement.Only by actively participating into political affairs，can the migrant workers safeguard their rights and interest.Although the related system is set up，but there are many problems to be solved，such as the path needs to be optimized.

migrant worker;participation in political affairs;participation democracy

F272.93

A

1673－2375(2014) 06－0060－08

2014－10－13

陈邓海(1973—)，男，山东曲阜人，中国人民大学博士研究生，中国劳动关系学院科研处副研究员，主要研究方向为当代中国政治、台湾问题以及工会理论。

本文为中国劳动关系学院2014年科研项目“转型期我国职工有序政治参与研究”(项目编号:14YY008)、国家社科基金2011年度青年项目“公民参与导向下的地方政府创新模式研究”(项目编号:11CZZ037)的阶段性研究成果。村还保留着承包的土地。由于这一特殊身份，他们的合法权益无法有效维护，甚至受到有关方面恶意侵害，如劳动超时问题、工资拖欠问题以及劳动合同签订率不高问题。如表2、图1、图2。除此之外，他们的社会保障更是不尽人意，如表3。