袁岳驷

(湖南科技学院经济与管理系，湖南 永州 425100)

社会保障与居民的基本生活紧密相关，社会保障水平的高低直接影响个人政策性收入的大小和基本生活条件的好坏。社会保障的享有，是公民生存权和其他人权得到保护的一种基本体现。政府实施社会保障，能够降低市场经济活动给个人带来的社会风险，使国民的基本生活得到正常维持。

在公共财政资金一定时，用于社会保障的比重一决定，某一时期社会保障资金的多少就已经决定。这些有限的资金如何在城乡间进行分配，就在一定程度上决定了城乡社会保障种类的多少和保障水平的高低。实行城市偏向的社会保障制度，虽然有效地保障了城市居民的基本生活条件，但却在一定程度上制约了农村居民生活条件和生活水平的改善，阻碍了城乡差距的缩小，影响了城乡经济社会的和谐发展。

成都市统筹城乡发展的社会保障机制还存在诸多问题，致使社会保障城乡二元分治现象比较明显，农村社会保障建设相对滞后，流动就业人员保险关系难以在不同地区间转续，阻碍了城乡统筹发展。

一、成都市社会保障资金分配机制不健全，导致城乡社会保障种类差别大

成都市社会保障资金分配机制不健全，致使社会保障资金未能在城乡间平等合理分配，造成城乡社会保障种类差别较大。

在成都市，城镇建立了比较全面系统的社会保障制度，如城镇户籍居民享有社会保险、社会福利、社会优抚、社会救助在内的所有保障种类，且各项制度比较完善。其享有的社会保险制度包括养老、医疗、工伤、失业、生育等;享有的社会福利制度包括老年人、儿童、残疾人，低保;社会救济制度有灾害救助、社会互助、流动乞讨人员救助;住房保障制度也比较完善，有住房公积金、经济适用房、廉租房等。而农村户籍居民享有的社会保障项目则少得多，且相对而言不太全面和完善，例如，农村居民基本上没有社会福利可言，能享有的社会保障也不全面。

可见，由于统筹城乡发展的社会保障资金分配机制不健全，致使城镇居民享有的社会保障种类较全较多，而农村户籍居民只能享有少数几种，城乡居民享有的社会保障种类差别较大。

二、成都市社会保障资金分配机制不健全，导致相同类型的社会保障城乡保障水平差距悬殊

城乡社会保障水平存在的差距，可以从城乡居民参加社会保障的人数占其人口的比重、城乡社会保障的资金来源以及城乡参保人员的保障待遇三个方面得到说明。

城市偏向的社会保障资金分配机制，致使城市居民的保障资金相对充足，覆盖面广，城市居民的参保比重大;而农村居民保障资金相对不足，覆盖面小，农村居民的参保比重小。医疗保险、养老保险等社会保障，城乡居民都可以参与享受，但是城市居民参加社会保障人数占全体城镇人员总数的比重大于农村参保人数占全部农村人口的比重。

城市偏向的社会保障资金分配机制，致使城市居民的保障资金相对充足，个人负担比重小;农村居民的保障资金相对不足，个人负担比重大。就城镇养老保险而言，在行政事业单位，绝大多数职工还没有参加个人缴费的社会养老保险，都是按视同缴费对待，也就是说这部分人的养老费用基本上由国家财政或单位来提供。在城镇企业单位，实行的是企业和职工共同缴费的办法，个人按本人工资的8%缴费，企业一般按工资总额的20%进行补贴。而农村社会养老保险的资金筹集方案是按照“个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以政策扶持”的方式进行［1］，除财政实力强的地方政府给予了相应较小的补贴外，基本上完全由个人缴费形成，因为集体组织资金缺乏，其补助部分大多来自于农民自己交纳的费用，因此，原来的农村养老保险基本上是自己保自己。由此可见，城镇养老保险资金主要来源于企业和政府，而农村则主要来源于农民个人。医疗保险也不例外，城乡医疗保险主要由用人单位和政府补贴构成，职工本人中承担相当低的比重，一般为本人工资总额的2%，而农村的医疗保险主要由农民自己承担，新型农村合作医疗办法实行以后，采取政府、集体、个人多方筹资的方式，但个人筹资的比重也在50%以上。

城市偏向的社会保障资金分配机制，致使城市居民的保障资金相对充足，保障待遇较高;农村居民的保障资金相对缺乏，保障待遇较低。［2］不论是在医疗保险、养老保险还是最低生活保障方面，城乡社会保障资金水平存在较大差距。例如，青羊区规定累计缴费达到年限后，为符合领取条件的男满60周岁、女满50周岁及其以上的人员发放110～170元的养老补助金，为男45～60周岁、女35～50周岁的人员发放80～140元的生活补助费，而城镇养老保险补助金每月不低于1 200。根据四川统计年鉴的数据得知，2008年成都市城镇最低生活保障人数为93 001人，保障资金为19 883万元，人均为2 317.93元;农村最低生活保障人数为162 385人，保障资金为10 141万元，人均为624.50元，城镇人均最低生活保障是农村人均最低生活保障的3.42倍。［3］

三、成都市社会保障的城乡转续机制不健全，阻碍了劳动力的有效流动

作为完善的社会保障机制，当工种或就业地点发生变更时，参保人应该能够因身份转移或空间转移变更保险关系，并且自动接续变更前后的保障关系。由于受城乡社会保障管理体制、相关保障制度的限制，以及当地政府出于财政利益的考虑，成都市城乡社会保障转续机制未能有效形成。

首先，城乡社会保障管理体制不统一，不利于城乡社会保障转续机制的形成，影响了城乡社会保障的衔接和转续。城市社会保障已基本实现了统一管理，制度化、规范化、社会化程度有显著提高，管理机制趋于成熟。而农村社会养老保险原来由劳动与社会保障部门负责管理，农村合作医疗归卫生部门负责管理，农村社会救助由民政部门负责管理［4］，农村社会保障呈现出多头管理、管理不规范的问题。城乡社会保障分割的管理体制，不利于社会保障城乡转续机制的形成，既影响了城乡社会保障的衔接和转续，也降低了保障效果。

其次，城乡社会保障管理制度不统一，地区间利益分割严重，制约了城乡社会保障转续机制的形成，影响了城乡社会保障的衔接和转续，阻碍了以没有固定工作的农村居民为主的流动人口的有效流转。成都市目前的农村社会养老保险，是基于农村低生活水平而建立的以低保障，广覆盖为原则的依靠家庭储蓄积累为主的一种社会养老保险模式，其无论是基金交纳、还是养老金的测算，都远远低于城镇生活保障标准和水平。由于城市社会保障制度要求城镇企业职工缴纳的保费标准为工资总额的28%，其中企业应负担20%，这些规定使农村社会养老保险与城市社会养老保险接轨困难。另外，因为制度规定统筹部分无法带出，而地区间利益分割严重，出于财政利益考虑，致使社保转出地愿意转出，但接收地因财政压力并不愿意接收，增加了社保在地区间转移的困难。

尽管近年来成都市在农村建立和发展了新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、农村养老保险制度等农村社会保障制度，也取得了明显的成绩，但因保障资金有限，城乡社会保障资金分配机制的不健全，与城镇相比，农村社会保障还是存在滞后，覆盖农村的社会保障还没有完全形成，新型农村合作医疗制度、覆盖农村的社会救助制度和社会保障制度的实施需要强有力的资金支持，各种农村保障制度的普及程度在很大程度上受限于地方政府的财力。

综上所述，成都市统筹城乡发展的社会保障资金分配机制不健全，造成社会保障资金在城乡分配不合理，城乡居民社会保障种类差别较大，保障水平差距悬殊;同时，社会保障的城乡转续机制不完善，制约了流动就业人员保险关系的转续，影响了社会保障的效果，也阻碍了劳动力的有效流动。致使与城市居民相比，农民难以得到有效的社会保障，降低了农民的政策性收入，很难实质性地平等分享经济社会发展的成果，致使农民的生活长期在低水平上徘徊，城乡差距不能有效缩小。同时，也限制和阻碍了劳动力，尤其是农村劳动力的自由流动，不利于形成统一的城乡劳动力市场，制约了城市化的发展进程，也阻碍了农村经济的发展，影响了城乡经济社会的协调发展。

只要我们改革城市偏向的社会保障制度，构建统筹城乡发展的社会保障机制，统筹城乡保障内容和保障水平，使农村居民能够平等享受各种社会保障，使农村居民享受的保障水平与城市居民基本相当，可以一定程度地缩小城乡居民在基本生活条件和生活水平方面的差距，有助于推进城乡经济社会统筹发展。

［1］张素琴.强化政府在农村社会养老保险中的责任［J］.湖南行政学院学报，2009(3):8－9.

［2］曾万明.统筹城乡社会保障的路径选择与实践探索［D］.成都:西南财经大学，2007.

［3］四川省统计局，国家统计局四川调查总队.2009年四川统计年鉴［G］.北京:中国统计出版社，2010.

［4］汪国华.城镇化与城乡社会保障制度统筹发展研究［J］.天府新论，2013(2):95－100.