任会兵，刘国卫

(湖北省教育科学研究所，湖北武汉430072)

学前教育投入与成本分担机制构建研究
——基于湖北省学前教育经费的现状与问题

任会兵，刘国卫

(湖北省教育科学研究所，湖北武汉430072)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020)》明确指出:“学前教育建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制。”文章结合湖北学前教育投入与成本分担的现状与问题，从各级政府责任如何明确与划分、学前教育的生均经费标准的核定、家庭政府社会分担的比例、吸引社会资金投入的政策措施以及加强学前教育投入立法等方面，提出了构建合理完善的学前教育经费投入与成本分担机制的思考与建议。

学前教育;经费投入;成本分担;机制完善

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020)》中明确提出:“学前教育建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制。”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(简称“国十条”)也提出:“必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性”，“各地根据实际研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准。制定优惠政策，鼓励社会力量办园和捐资助园。家庭合理分担学前教育成本。”学前教育经费投入机制的基本指导思想就是政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担［1］，但是在具体落实中各级政府责任如何明确与划分、学前教育的生均经费标准的核定、家庭政府社会分担的比例以及吸引社会资金投入的政策措施等仍有待研究和明确。下面是结合湖北省的现状对于如何构建合理完善的学前教育经费投入与成本分担机制的一些思考。

一、湖北省学前教育收支情况综述

(一)湖北省学前教育收入情况

2011年，湖北省幼儿园教育经费收入为25．75亿元，其中国家财政性教育经费7．12亿元，占总收入的27．65%;民办幼儿园举办者投入0．84亿元，占总收入的3．26%;社会捐赠经费0．03亿元，占总收入的0．12%;事业收入17．07亿(其中学杂费收入13．66亿元)，占总收入的66．29%;其他收入0．69亿，占总收入的2．68% (见图1)。从成本分担角度看，2011年，湖北省幼儿园来自政府性财政投入约占27．65%，学生家庭投入(主要是学杂费)约占53．05%，社会资本投入约占16．62%，其他投入约占2．68%(1)。

1．湖北省农村幼儿园教育经费收入情况

2011年，湖北省农村幼儿园教育经费收入为8．33亿元，其中国家财政性教育经费1．58亿元，占总收入的18．97%;民办幼儿园举办者投入0．33亿元，占总收入的3．96%;社会捐赠经费0．003亿元，占总收入的0．036%;事业收入6．28亿(其中学杂费收入5．77亿元)，占总收入的75．39%;其他收入0．14亿，占总收入的1．68%(见图2)。从成本分担的角度看，2011年，湖北省幼儿园来自财政性教育经费投入约占18．97%，学生家庭投入(主要是学杂费)约占69．27%，社会资本投入约占10．08%，其他投入约占1．68%(2)。

图1 2011年湖北省幼儿园收入情况

图2 2011年湖北省农村幼儿园收入情况

2．湖北省民办幼儿园教育经费收入情况

2011年，湖北省民办幼儿园教育经费收入为13．58亿元，其中国家财政性教育经费0．14亿元，占总收入的1．03%;民办幼儿园举办者投入0．84亿元，占总收入的6．19%;社会捐赠经费0．0096亿元，占总收入的0．07%;事业收入12．31亿(其中学杂费收入10．16亿元)，占总收入的90．65%;其他收入0．29亿，占总收入的2．14% (见图3)。从成本分担的角度看，2011年，湖北幼儿园来自财政性教育经费投入约占1．03%，学生家庭投入(主要是学杂费)约占74．82%，社会资本投入约占22．01%，其他投入约占2．14%(3)。

图3 2011年湖北省民办幼儿园收入情况

(二)湖北省学前教育经费支出情况

2011年，湖北省学前教育支出26．03亿元，其中工资福利支出14．35亿元，占总支出的55．13%;对个人和家庭的补助支出1．49亿元，占总支出的5．72%;商品和服务支出5．96亿元，占总支出的22．90%;其他资本性支出4．08亿元，占总支出的15．67%;基本建设支出0．16亿，占总支出的0．61%。在工资福利支出中，基本工资支出9．49亿元，津贴补贴1．19亿，奖金及绩效工资1．50亿，社会保障缴费1．04亿，其他支出(含代课人员工资)1．12亿(4)(见图4)。

图4 2011年湖北省学前教育经费支出情况

1．湖北省农村学前教育经费支出情况

2011年，湖北省农村学前教育支出8．30亿元，其中工资福利支出4．80亿元，占总支出的55．13%;对个人和家庭的补助支出0．12亿元，占总支出的5．72%;商品和服务支出2．02亿元，占总支出的22．90%;其他资本性支出1．20亿元，占总支出的15．67%;基本建设支出0．16亿，占总支出的0．61%。在工资福利支出中，基本工资支出3．79亿元，津贴补贴0．18亿，奖金及绩效工资0．45亿，社会保障缴费0．12亿，其他支出(含代课人员工资)0．27亿(5)(见图5)。

图5 2011年湖北省农村学前教育经费支出情况

2．湖北省民办学前教育经费支出情况

2011年，湖北省民办学前教育支出13．84亿元，其中工资福利支出8．39亿元，占总支出的60．62%;对个人和家庭的补助支出0．085亿元，占总支出的0．61%;商品和服务支出3．41亿元，占总支出的24．64%;其他资本性支出1．95亿元，占总支出的14．09%;基本建设支出0．16亿，占总支出的1．16%。在工资福利支出中，基本工资支出6．76亿元，津贴补贴0．32亿，奖金及绩效工资0．51亿，社会保障缴费0．54亿，其他支出(含代课人员工资)0．26亿(6)(见图6)。

图6 2011年湖北省民办学前教育经费支出情况

二、湖北省学前教育经费投入存在的主要问题

(一)学前教育经费预算低，缺乏基本保障

在我国，学前教育事业长期以来在国家财政预算中没有单项列支，其经费一直包括在中小学的教育预算中，这导致我国学前教育经费较为匮乏，缺乏基本的经费保障。幼儿园经费收入，特别是预算内教育经费收入过低。2011年，湖北省各级各类学校教育经费总收入(不含教育行政单位和教育事业单位收入)约为815．80亿元，学前教育经费收入仅占3．16%;预算内各级各类学校教育经费总收入(不含教育行政单位和教育事业单位收入)约为530．67亿元，学前教育经费收入仅占1．03%(7)。

(二)家庭学前教育支出负担重

国家财政投入不足，必然导致在学前教育经费支出中家庭负担占很大的比例。有研究报告显示，目前我国的学前教育总经费中，家庭负担的比例达到70%以上。政府学前教育经费主要由区、县和乡镇、街道负担，中央和省级政府很少提供学前教育经费，地市级政府提供的学前教育经费也不多。为此，家庭学前教育支出负担较重，特别是经济落后的农村地方更加严重。2011年，湖北省幼儿园教育经费收入中来自家庭的学杂费收达到53．05%，特别是农村地区达到69．27%，民办学校高达74．82%。因此，应加大对农村学前教育的投入，减轻农村家庭的学前教育负担(8)。

(三)学前教育经费支出中人员经费支出比例较大

学前教育支出个人支出过高。2011年，湖北省学前教育支出中用于个人的工资福利性支出超过60%，除基本建设支出外，事业性支出不足支出的40%，不利于改善办园条件，提高教师素质，很难实现办好幼儿园的目标(9)。

三、完善学前教育投入与成本分担机制的思考

从《国家中长期教育改革和发展规划刚要》和《国务院关于当前发展学前教育的意见》不难看出，学前教育必须坚持“政府主办、社会参与、公办为主、民办补充”，成本分担是学前教育经费来源的基本渠道，其主要的分担者是政府和家长。笔者认为，学前教育成本分担应根据当地居民的收入水平、家长购买力和支付意愿、政府的财力对各主体应分担的比例进行合理预算。下面是我们对于构建合理的学前教育成本分担机制的几点建议和思考。

(一)进一步明确发展思路，提升学前教育在民生发展中的地位

学前教育是国家基础教育的基础，是国民教育的重要组成部分，是一项重要的社会公益事业，是公共教育服务的重要组成，因此，必须强化学前教育的公共性与公益性，凸显和增强政府发展学前教育的职责，以公平和均衡为基本价值取向优先保障，并向农村和弱势群体倾斜。《纲要》已经明确了学前教育的发展思路，即坚持城乡统筹、梯度推进、公私并举、全员战略，为此，应建立国家学前教育或者是由政府来建立学前教育的公共服务体系。学前教育应实行以县(市、区)为主的管理体制，把学前教育纳入各级政府的教育改革发展规划，作为新农村建设和文明乡镇考核的重要内容，使之与义务教育、高中教育取得同等地位。同时实施农村乡镇公办中心幼儿园建设工程，落实学前教育专项经费，明确县(市、区)财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例，做到逐年提高。具体来说，应以政府作为投资举办的主体建立保障型幼儿园，在原始建设、师资配备、课程设置、收费标准等方面提出标准，为农村以及城市中的农村孩子、中低收入家庭的孩子或者是有特殊需要的儿童提供保障性的服务。在资源配置，财政投入等方面向农村和欠发达地区倾斜，支持城乡贫困家庭、低收入家庭、流动和留守幼儿等弱势群体接受学前教育，让农村的孩子有园可入。同时，接纳社会资金，多渠道开办民办幼儿园，利用民营资金经营的灵活性、注重效率、敢于创新的特点，满足社会家庭的对学前教育多元化的选择;鼓励那些关心教育的有识之士或者是企业开办非盈利性的幼儿园。基于我国城乡差距显著的国情，城乡应实行不同的办园体制:农村地区以政府投入、政府办园为主，同时鼓励和支持社会力量到农村开办幼儿园;城市、县城地区则应多种形式办园，在加大政府投入的同时，广泛发动和引导社会各方面力量多渠道投入，形成公办和民办共同有序发展的格局。

1．农村学前教育投入以重效率为主

在农村地区鼓励和支持利用闲置校舍改建独立幼儿园，这是一种充分利用已有教育资源、投资少、见效快的好办法。当然，改建时需特别注意:一要科学规划，合理布局。充分考虑新农村建设规划、人口流动和适龄儿童数量变化等因素，本着方便就近的原则。二要保证质量，安全适用。改建幼儿园要达到抗震防灾要求及国家和地方规定的基本办园标准，具备卫生保健、保育教育等基本功能。三要明确责任，地方为主。以县为单位认真做好规划、资金筹措和组织实施等具体工作，做好幼儿园开办前的设施设备购置、教师配备、教师培训等相关准备工作。在一些边远贫困地区，受当地人口、交通、经济等因素影响，为了适应适龄儿童就近方便地接受学前教育的需求，可选择当地布局调整规划保留的农村小学或教学点，利用现有富余校舍资源增设附属幼儿园，对富余校舍进行功能改造，配备玩教具、保教和生活设施设备，也是现有条件下促进当地学前教育发展的一种有效途径。当然，在农村小学增设附属幼儿园，应当遵循学前教育规律，结合当地城镇化的发展特点，在投入前制定科学的选址方案，避免无用建设;从设施和教师待遇上加大投入，提高农村幼儿园接受学前教育的质量，实现真正的教育公平。

2．城镇幼儿园重在解决结构问题

困扰我国学前教育发展最大的问题并非是幼儿园数量的不足，而是资源分布上不均衡的结构性问题。这种结构性问题最突出表现在城镇地区能满足家长需求的优质学前教育服务供应不足:一方面能提供优质学前教育服务的公立幼儿园难进，而中高端的民办幼儿园收费较高，一般家庭难以承受;另一方面，服务水平一般的幼儿园家长不愿意选择，招生情况不理想。目前，国家设立了“扶持城市学前教育发展奖补资金”，主要就是针对城市学前教育发展的难点和薄弱环节，着力解决城市普惠性学前教育资源不足的问题:一是扶持进城农民工子女入园，目的是引导和扶持各地妥善解决进城务工人员子女入园问题，中央财政按各地接收进城务工人员子女入园人数和幼儿园预算内生均教育事业费投入水平，确定奖补资金;二是扶持企事业单位办幼儿园和集体办幼儿园，目的是引导各地制定切实可行的政策措施，支持各级各类集体、企业、单位举办的幼儿园面向社会提供普惠性服务，中央财政依据各省制定的政策措施和扶持资金数给予奖补［2］。

3．民办幼儿园应坚持普惠性，运营专业化

政府部门已经明确，将加强对面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园进行扶持。农村新建幼儿园可积极探索公办幼儿园管办分离、委托管理的运行模式，这种“运营专业化”方式类似于在我国其他公共服务领域中的“BOT”“TOT”模式，将有助于充分调动多种力量发展学前教育，为民办幼儿园参与到普惠性幼儿园建设提供一种途径。

(二)加大政府投入力度，明确各级政府责任

推进学前教育发展，各级政府责无旁贷。从国际经验和实践来看，学前教育财政投入应不少于教育经费的3%～5%，具体实施可借鉴香港的学前教育券做法，政府把对家庭的补贴补助到每一个家庭中去，在政府审定合格的幼儿园里使用，幼儿园再凭收取的学券向政府进行兑换，真正把补贴，或者把保障型的办园措施落到实处［3］。同时，合理确定公办幼儿园教职工编制，将编制内教职工工资、社保纳入财政预算，核定好生均培养成本，分阶段提高生均财政拨款标准，把家庭负担降至合理范围内。政府分担方面可采用生均公用经费的形式进行财政拨款，也可以采用学前教育专项经费，以奖补形式进行拨付。家庭和个人承担份额应控制在1/3以内。当然，政府投入应主要向农村地区倾斜，而在城市地区，政府应着力吸引民间投资和捐赠，给民办幼儿园以扶持政策，包括减免税收、招生补贴等，让民办幼儿园更有力地撑起学前教育的半片天。

1．学前教育经费单列，建立稳定长效投入与灵活专项投入相结合的财政机制

在全国教育经费的总量之中，学前教育经费所占的比例过小，仅占1．2%～1．3%，且长期徘徊不前，难以从根本上支撑学前教育事业的发展。《纲要》提出了建立“政府主导、社会参与”的办园体制，但是，“政府为主”的职责仍然没有到位，各级各类发展规划也鲜有涉及学前教育，从财政投入报告到教育部及各省的财政报表当中，也没有出现学前教育投入的相关数字，对基础教育投入包括危房改造工程等都没有将幼儿园纳入进来。因此，我国应在国家财政性教育预算中单项列支学前教育事业经费，在中央、省、市、县等各级财政中设立学前教育发展专项经费，建立对贫困、边远、民族地区等学前教育发展的专项支持与转移支付制度，建立学前教育财政投入单项列支与专项投入相结合的灵活、高效的学前教育投入机制。

2．以公共财政为支撑，谋建五级政府投入共担机制

政府必须明确学前教育的公益属性并承担起发展学前教育的重任，切实建立“政府主办、社会参与、公办为主、民办补充”的办园体制。各级政府必须建立学前教育财政专项经费机制，明确学前教育经费在当地教育事业发展经费中的比例，建立生均公用经费制度，最大限度提高投入额度。在资金分配方面，应改革当前财政资金的分配方式，加大对普惠性公办幼儿园投入，提高公办幼儿园比例。同时，改革现行学前教育财政负担体制，建立中央、省和地市三级政府都承担部分学前教育财政责任，五级政府共同分担的政府投入体制。中央政府主要承担中西部地区家庭经济困难幼儿的资助责任和一定比例的公用经费责任，负担比例不低于预算内学前教育总经费的20%;省级政与地市级政府一起承担新建和改建幼儿园经费、教师培训经费和一定比例的教职工工资福利经费，负担比例不低于预算内学前教育总经费的30%;区县和乡镇、街道政府承担幼儿园建设和改造的土地供应责任、一定比例的教职工工资福利经费和公用经费责任，负担比例不高于预算内学前教育总经费的50%，使预算内学前教育经费占预算内教育总经费的比例提高到5%左右，在全部学前教育经费中的比例提高到40%左右，形成财政投入与家庭投入并重，税收、土地和社会捐赠等多方支持的多渠道学前教育投入体制。

3．明确财政支持学前教育的基本原则与内容

财政支持学前教育一是坚持政府主导、社会参与;二是坚持地方为主，中央奖补;三是坚持因地制宜，突出重点;四是坚持立足长远，创新机制。主要内容是:一是支持广大农村扩大学前教育资源，包括利用农村闲置校舍改建幼儿园、依托农村小学富余校舍增设附属幼儿园等;二是鼓励社会参与、多渠道多形式举办幼儿园，包括扶持城市部门、集体办园，解决进城务工农民工随迁子女入园，扶持普惠性民办幼儿园等;三是建立学前教育资助制度，对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童入园给予资助。当然，政府财政投入与对学前教育机构质量评价应紧密联系，促进学前教育机构的规范化与质量提高。应明确各级各类政府部门在幼儿园管理中的职能及其相互关系，教育主管部门应按照国家法规和政策对幼儿园的办园水平和教育质量等进行多种形式的指导和评价，并结合督导评估的结果，确定对学前教育机构的资助方式和额度，以此规范并促进学前教育机构不断地提高教育质量。

(三)出台扶持民办幼儿园发展的有效政策

从全国范围来看，早在2008年，各种社会力量所办的幼儿园就已占全国幼儿园总数的62．17%，社会力量办园在一定程度上补充了学前教育事业资源的不足。对符合标准和规范的幼儿园应实施经济优惠政策，如可采取减免税收、租金、杂费等费用，促使幼儿园不断加强园所软、硬件的投资与建设，实现资源的优化配置，提高教育质量;也可采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。如中央财政设立“扶持民办幼儿园发展奖补资金”，目的就是引导各地积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展，提高办园质量与水平，真正实现公办民办并举，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育。一要制定扶持普惠性民办幼儿园发展办法，选择办园规范、收费合理、社会声誉好的幼儿园进行扶持。二要对接受资助的普惠性幼儿园的办园资质、收费标准和保教质量标准做出明确规定，建立民办幼儿园财务、会计和资产管理制度，建立民办幼儿园办园风险防范机制和信息公开制度。三是扶持方式和具体办法需因地制宜，灵活多样。给予民办幼儿园在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面与公办幼儿园同等地位。

(四)优化成本核算机制，完善幼儿园收费政策

《幼儿园收费管理暂行办法》指出:“幼儿园除收取保教费、住宿费及省级人民政府批准的服务性收费、代收费外，不得再向幼儿家长收取其他费用。幼儿园不得在保教费外以开办实验班、特色班、兴趣班、课后培训班和亲子班等特色教育为名向幼儿家长另行收取费用，不得以任何名义向幼儿家长收取与入园挂钩的赞助费、捐资助学费、建校费、教育成本补偿费等费用。”这是对幼儿园收费的明确和具体的规定。这些规定要得到贯彻和落实，还需要一系列的配套政策和措施。一要形成幼儿园教育成本的分担机制，核心是坚持政府主导，在普惠性前提下的政府大份额担当。二要从幼儿园类别决定收费过渡到家庭经济条件决定收费。对很多家庭来说，在就近、方便入园的原则下，孩子上什么幼儿园不是完全由家庭控制的，幼儿园的类别不是收费水准的核心理由，家庭收入才是合理的分担成本的依据。三要根据实际情况，优化成本核算机制，细化分担方式，尤其应考虑幼儿园公办教师的比例和幼儿园课程与教学实际，有针对性地核算教育成本，使收费政策能真正促进幼儿园的可持续发展。四要避免幼儿园性质判定和收费标准上的两极思维，即要么公办及标准化收费，要么民办及备案制收费。其实，公办、民办幼儿园在收费上应秉承相同的机理，按成本收费［1］。五要切实关注家庭的其他成本，如每天接送孩子的经济成本、时间成本、人力成本等。

与之相配套，还应建立起学前教育资助制度。在我国，贫困儿童、残疾儿童、少数民族儿童、农村留守儿童和城市流动人口儿童还不同程度存在着，这些儿童明显处于社会弱势地位，而我国幼儿教育财政投入则存在偏向城市、偏向教办园和少数机关园、扶强而不助弱的特点，财政投入在地域之间、幼儿园之间和幼儿之间严重不公平，教育资源分配不公;因此，政府应积极发挥宏观规划、导向与调控作用，在保证各地区、各主要方面基本财政供给的基础上，突出重点，对广大农村及其他贫困、欠发达地区实行政策倾斜和重点扶持，对处境不利的弱势儿童群体实施补偿性援助，以保障贫困欠发达地区儿童和弱势儿童的基本学习机会和受教育权利，从而促进我国学前教育事业的均衡、科学发展。我们认为，学前教育资助的主要对象应该是在经县级以上教育行政部门审批设立的普惠性幼儿园就读的家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童。政府资助的同时幼儿园必须从事业收入中提取3%～5%比例的资金，用于减免收费、提供特殊困难补助等。

(五)通过立法保障学前教育财政投入

“依法治教”是世界教育改革发展的必然趋势。《教育法》作为我国教育的一部根本大法，在第七章专门规定了教育投入与条件保障问题，但没有对学前教育投入作出明确规定。通过立法保障学前教育经费的投入，保障其预算单列和合理使用，是我国学前教育事业发展的现实需要。近年来，江苏、北京、青岛、广州、上海等省市已先后制定实施了《学前教育条例》。我们认为，通过学前教育立法，应明确建立以公共财政为支撑的学前教育投入保障机制:加大公共财政投入，明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中单项列支学前教育投入，在中央和地方各级财政设立学前教育专项经费，明确规定逐步加大各级政府教育财政性投入中学前教育经费的比例;中央和地方各级财政每年新增教育经费优先投向农村学前教育，贫困农村和少数民族地区学前教育发展以政府投入为主;同时，明确建立政府和家长共同承担的成本分担机制，等等。

注释:

(1)～(9)数据来源于湖北省教育厅编《湖北教育统计年鉴》(2012年)。

［1］虞永平．教育观察:合理收费助推学前教育健康发展［N］．中国教育报，2012－01－20(04)．

［2］教育部、发改委、财政部有关负责人就学前教育三年行动计划和国家学前教育重大项目答记者问［EB/ OL］．(2011－09－29)［2013－12－23］．http://www．edu．cn/xue_qian_news_197/20110929/t20110929_ 689512．shtml．

［3］庞丽娟，夏婧，韩小雨．香港学前教育财政投入政策:特点及启示［J］．教育发展研究，2010，(11):34－39．

［责任编辑:胡璇］

G475

A

1672－0758(2014)04－0066－07

2014－05－01

任会兵(1976－)，男，湖北咸丰人，土家族，湖北省教育科学研究所副研究员，主要研究方向:教育经济与管理、教育人力资源管理等;

刘国卫(1965－)，男，江苏如皋人，湖北省教育科学研究所副研究员，副所长，主要研究方向:教育发展战略与规划、高等教育等。