李月英，伊庆山

（1.泰山学院 历史与社会发展学院，山东 泰安 271021；2.河海大学 中国移民研究中心，江苏 南京 210098）

政府干预农村发展过程中农民平等话语权的建设
——基于福柯话语理论的视角

李月英，伊庆山2

（1.泰山学院 历史与社会发展学院，山东 泰安 271021；2.河海大学 中国移民研究中心，江苏 南京 210098）

在农村自身缺乏或难以激发内生力的情况下，政府干预农村发展作为外部催化剂，往往产生非预期效果，其根源在于发展主体间话语权的不对等，政府发展行为与农民诉求的不相匹配，导致农民的实际利益受损。根据话语理论，话语权问题的实质是权力关系网络中各主体力量的失衡。因此需要平衡政府干预农村发展过程中的行政力量和社会力量，具体措施包括：加强政府职能转换，构建平等协商的利益表达机制；加强农民群体组织化建设，整合行政组织、自治组织、民间组织等多种力量。

农村发展；发展干预；话语权建设

一、政府干预农村发展过程中的话语权不平等问题

随着现代化进程的加快，工业化、市场化的发展加剧了城市对农村土地、资本、劳动力等要素资源的吸纳，农村的经济、社会、文化日益衰败，且趋势越来越不可逆转。在农村自身缺乏或难以激发内生力情况下，需要借助政府的力量来打破恶性循环，通过制度设计、项目实施等来改变现状、实现预定目标，其主要形式包括产业结构调整、惠农政策支持、发展项目进村，其中发展项目是国家最为常见的、最为直接的农村发展干预形式[1]。然而，政府干预农村发展的过程中经常出现背离规划目标的非预期效果，贫困固化、群体分化对立、社会关系网络瓦解、传统文化式微以及由社会不公平、社会风险、管理危机诱发的一系列群体性事件，增加了农村发展过程中的政治成本、经济成本和社会成本。对此现象的原因解释，斯科特认为主要是由于现代国家机器推行社区变革时的强制性、简单化基本特征，大一统的发展规划难以适应多样化的社会[2]；谢元媛提出规划现代化，认为政府按照单方面的意志去安排改造对象，造成逻辑层面与实践层面相分离[3]；王伊欢、叶敬忠认为农村发展干预过程本身就不是线性的，而是非线性过程。由此看出，政府在干预农村发展的过程并非按照既定路线，存在着名实分离的现象，容易忽略地方社会异质性的本土知识以及发展对象的实际诉求，演变成政府官员和技术专家贯彻其意志、满足其需要的自我实现过程，结果农民不能从农村发展中受益。

尽管政府在干预农村发展的各类事项都采取了公众参与机制，如环境评价、社会评价、社会稳定风险评估等，来消弭政府发展意志与农民诉求之间的断裂、冲突，但效果并不理想，其根源在于主

体间没有建立起平等、广泛、有效的对话机制，以识别真正利益诉求、激发农村发展源动力。结果，农民本应该对自身发展困境“最有发言权的”，却陷入发展话语完全隐性化[4]的困境，常常处于“失语”或“限制性发言”状态。话语权建设是实现主体间平等对话机制的可行路径，也只有此才能通过“彻底解释[5]”使地方性知识获得普遍性意义，才能将农民的利益诉求、经验智慧融入到政府干预农村发展的具体规划设计中。

二、话语权力与话语权利

（一）话语理论中的话语与权力

福柯话语理论中的话语既不同于语言也不同于言语，他不再将话语视为组合、排列并建立联系的符号，而是一种语言实践，用以建立秩序及言说之物的界限[6]。福柯认为，话语中蕴含着强制力量或支配力量，真正的权力是通过话语来实现的。话语实践建构了话语主体，主体必须按照话语规范或逻辑规则来言语，否则就难以获得社会权力机制中的合法性，因此，事实上是话语将主体置入预设的位置，使其必须满足一定的条件后才能成为既定的主体。话语实践建构了社会秩序，话语中包含着权力，话语实现权力的运作，在特定的情境中形成一种控制性的关系和行为，建构了不同社会行动者之间动态有序的关系体系。按照福柯的权力谱系学，人所处的社会环境就是一个由各种人际关系交织起来的权力关系网络[7]，权力是非中心化的、无主体的、多元的、弥散的，存在于各主体之间不断的力量较量中。然而，现代社会明显存在着少数人对权力的控制、存在着少数人对经济、政治和文化等资源的控制，主体间的权力不对等已成为诸多社会问题导致的根源。因此，我们可以通过关注互动场域中主体话语背后所隐含的不对称权力关系，来解析政府干预农村发展过程中看似客观的话语为何造成了农民话语权困境。

（二）话语权主体及相互关系

干预是一种由不同文化视角与社会兴趣组成、由正在进行并包括各种社会行动者在内的社会与政治斗争构成的“多方主体”[8]。在分析政府干预农村发展过程中各主体的话语权时，要联系话语主体的身份、社会地位、财富状况等，这些决定了主体在权力关系网络中较量时拥有力量的大小。一般而言，政府干预农村发展过程中的利益相关者包括政府、技术专家、农民、非政府组织、媒体等。在这里，根据参与的广泛性和参与深度，我们主要分析政府、技术专家和农民三者。从角色扮演上看，政府作为公权代表、出资方（或引资方），通常也是干预农村发展过程的主导者；技术专家作为专业知识代表，多受聘于政府，将政府发展理念落地为实施方案；农民被定义为目标群体，也即发展对象或救助对象；从社会地位归属上看，政府、专家属于强势群体，农民属于弱势群体，按照韦伯的分层标准，前者比后者掌握了更多的财富、权力和声望。当然，这只是大体上的类别划分，在各个群体内部还有分化，例如政府部门中有决策人员和执行人员、农民群体中有富裕家庭和贫困家庭。

英国古典经济学家大卫·李嘉图和亚当·斯密认为，每个人都尽力按照能够得到自我利益的方式行事，并且以理性方式思考如何争取最大的自我利益。因此，我们在承认各主体之间存在共同利益的前提下，还必须认识到利益的差别和对立。在追逐利益的过程中，资源要素禀赋差异造成主体间竞争能力的优劣，一方总是试图压制另一方，并占取有利位置，形成强势利益阶层和弱势利益阶层的紧张对立关系，表现在话语权上就是不对等的对话，强势利益基层具有明显的优势支配权，容易占用弱势群体话语权，或造成弱势群体被迫弃用话语权。通常情况，GDP偏好让政府追求经济增长和经济利益最大化，甚至会牺牲部分社会效益和环境效益，技术专家作为服务单位，在追求自身经济收益的情况下尽可能遵从政府目标，两者比较容易达成共识，共同掌握了农村发展过程中话语权，“原子化”状态的农民缺乏组织性，难以避免“搭便车”的问题，也就无法形成集体一致的声音，整个农村发展干预实际上体现了地方政府意志。

（三）农民话语权建设及意义

虽然政府作为干预农村发展的主导者或者发起者，其效应只能作为一种催化剂，真正动力在于让农民参与到发展过程中来，在制定发展干预的准备阶段、设计阶段、实施阶段和后期监测阶段听到农民的声音，而且是心里的、真实的声音，这需要加强农民话语权建设。话语权建设是指建立一种主体间的对话和表达机制，让农民有权利参与到发展政策、项目的设计和实施中来，在享有较充分的信息知情权的基础上，能够充分、真实、公开、透明、自由地表达自己的诉求、观点、意愿和建议，并允许大家进行广泛的讨论、商榷，目的是通过持续不断的改善方案来实现农民利益最大化。话语权建设的前提条件调整权力关系网络中行政力量和社会力量的平衡关系，构建起主体间对话的平等关系，话语权不再是政府对农民单方面的授予或者成为塑造政府民主形象的手段。

农民话语权建设具有重要的现实意义，它可以在政府发展干预的整个过程中获得民意支持，形成积极的舆论氛围和稳定的社会环境；可以吸收农民好的经验和智慧，纳入到政策、项目的设计和实施中；可以识别农民真正的需求，实现政府发展行为与农民需求相契合，增强政府干预农村发展的效果；可以对农村发展的资金使用、运行效果进行群众监督和群众评估。

三、农民话语权建设过程的解构与分析

布迪厄指出，语言带来的不平等，充斥在个人互动的方方面面，话语文本不平等的背后其实隐藏着权力结构和秩序[9]。无论是政策还是项目的执行，政府干预农村发展的过程可分为政府规划构想阶段、冲突磨合阶段和合作共赢阶段，各个阶段主体互动过程中话语文本隐含着力量较量与合作。

（一）规划与构想阶段

干预的过程是人的发展过程，因此必须在规划设计阶段就应该让发展对象广泛参与，才能设计出切合发展需求的规划。然而，在项目准备期间，政府会采用多种策略来掌握话语的主导权，承担全职规划者的角色。首先是信息模糊策略，项目信息掌握在了政府和专家等少数人手中，缺少知情权的农民只能被动参与，或者是等政策制定、项目规划确定之后再进行公众参与，民众意见和需求难以落实到规划后期的实施中；其次，强化自我，类似“以人为本的重大民生工程”、“关于地区发展的关键机遇”、“产业结构调整与可持续发展”、“刺激和拉动地方经济增长”、“改变生活方式，走向富裕的小康生活”、“保护生态环境，人与自然和谐发展”等项目“意义说”，成为官方常见话语；第三，弱化他者，受发展主义思维影响，政府干预农村发展过程并非价值中立，他们习惯性的判定农村是“贫穷的”、“落后的”、“穷途末路的”和农民是“愚昧的”、“保守的”、“僵化的”，并将这种价值判断通过话语灌输给农民，使得农民自己开始相信，相对主流社会他们是作为社会问题而存在的，需要政府干预来进行处理和改造。

规划设计的具体工作通常由政府委托专家来完成，因此，政府上述策略的成功运作需要专家的共谋。尽管规划设计中聘请了技术专家、环境专家、社会专家，但他们的客观性与可靠性容易受到质疑，这不仅在于专家知识本身的局限性和不确定性，还在于其存在两难困境：一方面作为项目第三方，应保持自身的独立性；另一方面又不得不屈从于权力与利益的限定和约束，以期获得职业利益与磋商权力。结果，通过结成政治权威与知识权威的联盟，农民被彻底淹没在由强势群体发展话语所绘制的发展美好愿景中。

（二）冲突与磨合阶段

虽然农民缺少了政策制定、规划设计、项目决策过程中的话语权，但有人会立即进行辩解，认为农民在发展问题的认识上具有局限性、片面性，政府和专家能够更加准确地了解对每个人来说什么是正确的和有益的，能够代表农民利益。上述观点的成立暗含了一个前提条件，当政府利益与农民利益一致时，政府能够作为民意的代表，但事实上，政府、专家、农民不仅是独立的利益主体，还经常处于博弈争利的状态。因此，当传统的小农遭遇外在干预带来的命运改变时，并非欣然接受他者为其

设定好的路线前行，而是基于理性采取争取权益的行动。他们采取的反抗或抵制策略既有比较隐晦的“弱者的武器[10]”，如行动拖沓、假装糊涂、虚假顺从、小偷小摸、装傻卖呆、诽谤、纵火、破坏等等，也有公开表达利益诉求的集体行动，如大规模的上访或群体性事件。冲突对峙阶段有一个非常奇特的现象，各主体间弥普遍漫着“受害者”的心态，政府指责农民不能理解其用心良苦发展干预的善意目的，农民抱怨政府只顾政绩形象而忽视他们真正的需求。

（三）合作与共赢阶段

当冲突对峙开始走向合作共赢前需要一个调整期，双方通过交流互动，倾听彼此声音来打破农村发展干预非预期效果带来的僵局。政府不再将农民看作是一群没有知识、缺少能力而亟需等待救助的群体，意识到背离了农民真实需求的农村发展干预注定走向失败。农民也逐渐明晰自己在发展干预中所扮演的重要角色，开始组织起来，运用一切可能的机会向外界发出自己的声音。通过主体间的公开、平等对话，重新缔结出了有效、可信、负责和透明的新型合作关系，对话从政府“你们应该做什么”和农民“我们想要什么”的单向对抗性话语，转变为双方“我们一起如何做的更好”的同向合作性话语。通常经过政策、项目、规划等内容的再调整，政府干预农村发展的实践最终会走向成功，却造成了资源的极大浪费，因此，我们应该在政府干预农村发展的准备阶段，通过加强农民话语权的建设，来规避冲突和风险，增强效用。

四、农民话语权建设的实现路径

权力的运作不是自上而下的，而是双向的或者多向的，以话语权力来保障话语权利，就应该形成上下并行的动态思维:(1)政府话语权的“下降运动”——通过政府职能转变和权利保障制度设计，来消解政府业已形成的强势话语权；(2)农民话语权的“上升运动”——通过组织化建设，来增强群众的话语权[11]。

（一）政府层面

1.政府职能转变

从实践来看，“强政府-弱社会”的格局尚未打破，政府在全社会中处于领导和协调的中心位置，它作为公权力的代表，要实现农民利益的最大化，与此同时，它又作为独立组织存在，有自身的利益取向，容易导致政府利用公权力侵犯农民私权利，因此，必须重新厘定政府发挥作用的底线或边界。政府在干预农村发展过程中应树立正确的理念：（1）民意在权力网络中力量较量的胜利，证明了权力并非只掌握在少数官员手中，其有效性源于民众的认可；（2）农村发展的主体是农民，政府应尊重农民的主体性和能动性；（3）干预农村发展实践的成功离不开政府、市场和社会三方力量的协同作用，在各自的领域内发挥作用，例如，扶贫项目中政府以高成本投入或过度干预市场的方式来帮助农民抵御风险，表面上是帮民致富，实际上并不可取，也不可持续；（4）作为民意的提炼者和升华者，政府的角色应该更多的农民发展是“助产士”，而非“永久保姆”。理念的践行在于不断加强政府职能转变，从权力型政府、管制型政府向控权型政府、服务型政府转变，改变政府和农民之间“上下级关系”、“家长式关系”，建立起政府官员、农民及技术专家之间的伙伴关系。

2.利益表达机制建设

农民对话语权利的争取，实际上是为了维护其在干预过程中的知情权、参与管理权和表达权，根本目的是为了表达自己的利益诉求。在利益多元化的社会环境下，政府需要设计出行之有效的利益表达机制，搭建主体间互动的平台或渠道，保障农民进行对话或者谈判的机会。除了发挥现有的代表制度、信访制度、自治制度等利益表达机制和方式，还要创新和完善新的农民利益表达机制，包括利益表达渠道的供给机制，利益表达程序的启动机制，利益表达方式的选择机制，利益表达诉求的解决机制，利益表达权利的保障机制，利益表达观念的引导机制等[12]。

完善利益表达机制并非农民话语权建设的最终目标，而是借助这一工具，为农民提供制度化、

合法化的表达渠道。为了增强利益表达机制的效果，在利益表达方式、工具的选择上还应考虑以下四个方面：（1）不悖于农民在农耕社会中养成的惯习；（2）适应农民的文化素质水平；（3）便于农民接近和使用；（4）农民在利益表达过程中的成本最小化。

（二）社会层面

1.谁来为农民代言

毫无疑问，农村发展的事情理应由农民自己来决定，但农民是否拥有自主决策的能力，却值得思考。叶敬忠认为，发展干预中的农民和其他社会行动者是利益不连续的群体，如果指望目前处于弱势群体的农民权益由与其处于利益与空间竞争关系的其他社会行动者来保障，必然陷入权力“滴流效应”的误区[13]。自农村实行家庭联产承包责任制以来，农业现代化、机械化的普及使得家庭越来越成为独立的生产、生活单位，农民之间的互助行为愈来愈少，养成了中国农民各自为政的习性。另外，青壮年劳动力的大量外流，村庄中剩下了参与行动能力较弱的妇女和老人，原本最有可能发出声音的人群脱离了农村发展的场域。农民处于分散的无组织状态，单个的弱小农户没有足够的能力来维护他们在社会、政治、经济与文化等方面的权利。

当个人的力量难以应对外在的风险和挑战时，“结群”的习性便会促使个体寻求群体或者组织的力量。亨廷顿认为：“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提[14]。农民只有通过组织化建设，把单个人的微弱话语凝聚成一股强大的声音，以有组织的力量与政府进行对话、谈判，才能把利益诉求纳入到政府决策中。从现状来看，代表农民利益的正式组织比较缺乏或尚不成熟，当在发展干预中遇到利益冲突时，农民多以临时性的人群集合形式进行抗争，缺乏正确合理的引导，导致了农村社会中群体性事件不断。因此，建设强有力的农民组织是农民话语权实现的重要保障。

2.农民组织的建设

农民组织能否真正代表民意，有两个至关重要的因素：（1）在与其他组织的关系上，农民组织应保持独立性，避免成为政府或其他经济组织的附属部分；（2）组织代言本质上是以少数人来代表多数人的意见，因此就要避免农民组织内部少数宗族势力或某些强势群体凭借其某种特殊的关系，掌控组织的话语权，造成农民组织内部的话语权平等。

那么，农村社会中现有的组织体系能否承担起维护农民利益的职责。首先，农村村民自治性组织的村民委员会在实践中存在着职能异化的问题，多成为了乡镇政府的派出机构，行政化倾向比较明显，难以真正代表农民的利益。其次，常常有非政府组织介入农村发展，他们关注经济、社会、环境、文化、教育、卫生保健、科学、技术、人权等相关领域，通常在项目、政策实践开始之前介入，在实践结束后离开，组织的影响性限定的一定的范围内，且作用的发挥具有时效性。再有，农村中还存在着其他自发性组织，如常见的农民经济互助组织，这类组织往往只针对某一较小的领域，参与人群同质性强，而且组织的规模较小，缺乏制度规范，在代表农民利益上显得能力不足。

单一的组织难以承担重任，我们就需要整合农村社会中各类组织的力量，建立起以政府、基层自治组织、农民、非政府组织为主体的协同组织，实现农民有组织的政治参与。为何农民组织建设中需要政府参与，因为组织建设过程本身就是一次政府与农民利益协调对话的过程。在这类组织中，政府与其他主体不再是简单的管理与服从、控制与被控制的关系，而是协商关系、合作关系。协同组织中各主体扮演的角色和发挥的功能不同，政府作为组织的引导者、服务者，有能力把众多主体联结起来，在听取民意之后将各种诉求融入到后期发展方案制定和实施中；基层自治组织应逐步“去行政化”，真正成为社区成员利益的代表；非政府组织形式多样，应积极吸纳各领域的专家、学者，在方案优化、风险化解、权益保障、弱势群体关注等方面提供专业化的智力支持；同时还要吸纳农村社会中的各类精英、能人参与到组织中来。

五、结语

在这里，可以肯定的说，缺少了农民声音的农村发展政策或项目将会偏离实际情况。在任何推动农村发展的过程中，都应当积极开展农民话语权的建设。它并不是一场政府与农民之间你进我退的争夺权力过程，也不简单的是为了达到彼此相互制衡，而是为了实现协同增效。只有积极主动的把具有批判性、建设性的社会力量引入到农村发展建设中来，打破政府独白式对话构建的封闭体系，才能促成政府、社会以及市场三方良性互动和协调发展的局面。因此，通过建立开放性的真实、真诚、诚实和坦诚的对话模式，在农村发展事项的处理上，树立起政府与农民协商治理的理念，激发公众的参与意识，让农民真正参与到决策行动框架中，使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取合作行动，将是推动农村未来有序发展的重要基石。

[1] 叶敬忠.走出发展干预的认识误区[J].中国农业大学学报，2008(03)

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[5] 朱晓阳、谭颖.对中国“发展”和“发展干预”研究的反思[J].社会学研究，2010（4）：175-246

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(责任编辑 杜华)

Construction of Farmers’ Equal Discourse Power in the Process ofGovernment Intervention Rural Development—from the perspective ofFoucault's Discourse Theory

LI Yue-ying YI Qing-shan
(TaiShan University, School of history and social development Shandong taian,271021；National ResearchCenter for Resettlement, Hohai University, Nanjing 21009,China)

On the condition of the deficiency of endogenous power of rural areas, the unexpected effects often tend tooccur as development intervention of rural areas. The source of this problem is nonidentity of discourse power amongprincipals, which leads to the mismatching between the government development action and farmers’ demands.According to the discourse theory, the essence of discourse power is the unbalance power of principals in the relationalnetwork. Therefore, to balance administrative power and social power, specific measures include: to strengthen theconversion of the government functions, and build equal consultation mechanism ； to strengthen the organizationconstruction, integration of administrative organization, autonomy organization, non-governmental organizations andother forces.

rural development； development intervention； discourse construction

C912.82

A

1004—1877（2014）04—105—06

2014-03-28

李月英(1978-)，女，山东聊城人，泰山学院历史与社会发展学院教师，研究方向：人口社会学。伊庆山（1985-），男，山东泰安人，河海大学中国移民研究中心，社会学博士，研究方向：工程移民。