吴千里

（上海海事大学 法学院，上海 201306）

前 言

从1787年制宪会议的召开，到1792年《权利法案》（《联邦宪法》修正案前十条）的通过，在这期间，美国政坛出现了两个政治派别，一方是拥护《联邦宪法》的联邦党人，而另一方则是反对该宪法的反联邦党人。双方在宪法的制定和批准过程中展开了激烈的斗争，以报纸等为营地展开了论战，在论战了5年后终于从互不相让到相互妥协最后达成共识，促成了美国《联邦宪法》的诞生。《联邦党人文集》（The Federalist）就诞生在这一伟大的历史进程中，《文集》是联邦党人在这一论战过程中论文的集结，可谓是美国《联邦宪法》的说明书，是分析美国《联邦宪法》最权威的一本著作。

论战双方围绕着“联邦还是邦联”“共和还是民主”“政府权力的制约”以及“人民权利的保障”这四个争议焦点展开了激烈的辩论。而纵观《文集》85篇文章，其分为四个部分论述了这四大问题，汉密尔顿在文集第一篇《为〈独立日报〉撰写——致纽约州人民》中就指出联邦党人对这些争议的态度：“联邦对你们政治繁荣的裨益，目前的邦联不足以维持联邦，为了维持一个至少需要同所建议的政府同样坚强有力的政府；新宪法与共和政体真正原则的一致，新宪法与你们的州宪是相类似的，以及，通过新宪法对维持那种政府、对自由和财产的进一步保证。”[1]6

《文集》的第1到36篇，联邦党人重述了联邦制的必要性及其意义，指出了“目前的邦联不足以维持联邦”；第37到39篇，联邦党人指出联邦制度设计所依据的共和政体原则；第40篇到83篇，联邦党人对代议制的释疑以及政府权力的分权制约以期平衡的说明；最后是第84篇以较少的篇幅阐述了联邦党人对人民权利保障的看法。

一、《联邦党人文集》产生的时代背景及其特点

1.制宪会议阶段的交锋

1775年，英属北美殖民地爆发了反对宗主国的独立战争，次年7月4日发表《独立宣言》，北美13个殖民地宣布脱离英国。宣布独立后的各州以《独立宣言》为依据制定州宪法，组织政府，成为13个共和国。1779年11月15日大陆会议通过《邦联条例》，至此，美国进入邦联时期。邦联时期的美国在国际上并不是一个完整的主权国家，《邦联条例》构建的是一个较为松散的国家联盟，虽然起到了建国独立的作用，但是很快就不适应新的国家政治经济发展和对外关系的需要，建立一个联邦政府迫在眉睫。

1787年5月25日制宪会议召开，12个州的代表与会，联邦党人在会议上提出新宪法中规定建立一个州权之上的中央政府，用以解决邦联政体下中央政府权力不足所带来的一系列弊端问题。与此同时，反联邦党人却坚持原有的邦联制，他们认为权力大于州权的联邦政府会使传统的共和原则受到威胁。

事实上，联邦党人和反联邦党人都深知邦联国会的弊端，例如：邦联只是一个由13个州组成的松散的联盟，没有统一的强大的中央政府，不是一个有着国际地位的独立国家；依邦联条例成立的国会没有实权，只有建议权，形同虚设；外国政府撇开邦联国会，争相与各地方政府打交道，合资建设军队、私自订立贸易通商条款，严重影响到国家安全和各州的和平稳定。[2]但是，反联邦党人坚持认为,在美国13个州组成的如此广大的领土和文化多样化的国家中建立共和政体是行不通的。他们援引孟德斯鸠的观点：共和国只适用于狭小的国土，倘若领土广袤，政令就难以传达，各州间容易产生分歧，难以形成有效一致的决策，最后的结果必然是强权政府的上台。联邦党人欲求一个强大的中央政府已经背离了联邦主义，更有可能使得州权形同虚设。针对这一论调，联邦党人认为代议制可以完美地解决这一问题，这是对孟德斯鸠分权理论的实践创新，创造性地应用到政府权力的分配上。联邦党人还进一步指出建立一个中央政府的好处，那就是可以解决包括国际争端、避免不义战争、加快政府效率、防止党争与暴乱、团结全国人民、促进商业繁荣及贸易自由、保障税收、减少公费开支等一系列问题，[3]这对于美国人民而言是大有裨益的。

在制宪会议上，联邦党人占据了优势，且做出了让步以争取更多人的支持，所以最后新宪法草案得以顺利通过，但是反联邦党人中仍有代表说“不”，他们担心这样的政府会导致暴政的结果，而联邦议会的权力会将其触角延伸到社会生活的各个领域，届时州权不再有保障，人民的权利也会遭到践踏。这些担忧使得他们当中的部分人拒绝在草案上签字，转而在宪法批准上进行斗争。而他们也在代议制、政府权力的制约以及人民权利的保障上对新宪法提出更多的质疑和批评，以期一个真正符合美利坚人民的宪法的出台。因此，新宪法的批准生效在会议之外遭受到了反联邦党人的强大阻力。制宪会议结束之后的三年间（1787-1789），双方围绕宪法批准展开了激烈斗争。

2.宪法批准阶段的论战

制宪会议在联邦党人的推动下，明确了宪法草案只需要13个州中的9个州议会批准就能生效。当时在是否批准宪法这个问题上所产生的长期讨论之中，出现了大量的文章，双方进行了激烈的论战。纽约州是当时对于宪法是否能够批准起着主要影响力的一个大州，鉴于这种情况，作为纽约州内支持批准宪法派的公认领袖——亚历山大·汉密尔顿于1787年秋天开始活动，专门争取这部新宪法能够在该州获得通过。他认为通过宣传来配合自己的政治行动在实践上是行得通的，而且在心理上也能够说服他人。汉密尔顿想到了一个办法，那就是发表一系列很有思想性的宣传文章，用这些文章来解释宪法草案，支持宪法草案。他联合了麦迪逊和杰伊两位杰出的宪法理论学家，以“普布利乌斯”为笔名，在纽约的《纽约邮报》《独立报》和《每日广告报》等报纸上发表公开文章，最后这些文字集结成册，成书为《联邦党人文集》。

在分析这场论战之前，有必要对《联邦党人文集》的特征做说明。《文集》不同于一般的学者专著，它是联邦党人为在论战中说明《联邦宪法》而产生的，从一开始就带有浓厚的辩论气息。《文集》由85篇有系统的、层层深入的论文集结而成。这些要素决定了这本文集实践性和理论性并重的特点，并且融入了政治哲学和法学于一身。[4]

三、《联邦党人文集》中的争议焦点及解决途径

1.争议一：联邦还是邦联

选择联邦还是邦联，这个看似简单的选择国体的问题实质上是宪法批准中最根本的问题——统一还是分立。[5]这给了美国人民两个选择，选择联邦即是建立强有力的联邦政府，坚持统一的美利坚合众国；选择邦联，即是维持原来的邦联体制，在国际上仍然作为一个国家联盟存在。

虽然在制宪会议上双方已经明确了建立中央政府的紧迫性和必要性，最后也在宪法草案中写入了建立联邦政府的条款。但反联邦党人仍然对这一制度产生质疑，认为联邦政府的存在即是对联盟的否定，其超越州权的权力建构使得州权难以自保；他们坚持共和政体只能存在于小区域内，联邦政府自然破坏了这一原则；他们担心一个暴政政府的出现，贵族和寡头把持政权；他们还进一步批评了宪法赋予联邦政府的巨大权利可能被用于压迫人民以及通过剥夺各州对行政和军队等的管理权，进而威胁各州的自治。

针对这些责难，联邦党人不得不再次重申建立联邦政府的意义，而作为实践政治理念的核心，对联邦制的一再强调也是必要之举。因为联邦党人宪政理念的核心便是分权制衡，然而想要分权，权力必须经过一次集中，所以一个集权与中央的联邦政府是必要的。试想一个权力分散在各州，互不相让且各自为政的情况下如何对权力的各方进行制约以达到保障人民权利的目的。

联邦党人和反联邦党人都明白，美国立宪的目的不是为了建立一个多么完善的民主政体，他们的直接目的是要建立一个有效力且受到约束的政府以及一个稳定的共和政体。在联邦党人看来，“建立一稳定之全国政府”是“伟大与重要的目标”，建立一个安全、稳定、强有力的政府是首要之举，而这一切都是为了“人民的幸福”。[4]联邦党人用了相当的篇幅表达了对联邦制的推崇。他们认为无论政府在什么时间以何种方式组织起来，人民都必须放弃自己的一些自然权利，让渡给政府，以使政府拥有必要的权利。在与松散的邦联制以及专制的王国制对比之后，联邦党人指出只有在一个组织得更加完善的中央政府之下，自由和联合才会得到全面的保护，采用联邦制能抑制国内战乱和造反的趋势而且在这基础上采取共和制可以有效克服和抑制暴力党争，维护国家的安全。

联邦党人选择联邦制也有着其现实基础，具有实现的可能性。首先，13个殖民地的经济发展区域性不平衡，各州有着各自特殊的经济利益需要维护，这也是州权观念的社会思想基础；其次，原英属北美殖民地未经历过封建社会，且当地居民多是不满原欧洲落后封建的生产关系移民而来，有着自下而上的反君主、反贵族、反对封建集权社会的群众基础；更为重要的是广袤的领土范围，多元的人种及文化氛围的社会存在决定了联邦制客观条件。[2]

为了化解反联邦党人的担忧，安抚他们的种种顾虑，联邦党人在考量种种利益中寻找到最优结合点，做出让步并寻求平衡，对州权也做了相应的保留，并在确定宪法至上的原则下，提出代议制的主张，明确了权力机构的产生原则。而这也正是论战双方的第二个争议焦点。

2.争议二：共和还是民主

在《文集》中，“共和”和“民主”是有着区别含义的两个政治术语，事实上，在联邦党人看来，两者指代的是不同的政体形式，为了区别于反联邦党人坚持的直接民主（《文集》执笔人之一的麦迪逊称之为“纯粹民主”），联邦党人使用“共和”来表达他们所期望的间接民主，具体的形式即是上文所论及的代议制。

共和还是民主的争议来源于双方哲学思想以及政治理念的不同。关于这点，从双方论战之时为发表文章所选择的笔名就可略见端倪。反联邦党人的旗手选择了“加图(Cato)”和“布鲁图斯(Brutus)”两位见证罗马共和国衰落的古罗马时期著名人物的名字，而汉密尔顿则针锋相对地选择了“普布利乌斯（Publius）”作为笔名，后者乃是罗马共和国的创建人和拯救者，是罗马共和国的立法者，以自己创立的法律塑造了一个伟大的共和国。汉密尔顿借用这一名字，是希望通过自己的行动与言辞来引导美国民众，希望他们能够接受共和。但是与古希腊、古罗马的“古典共和主义”不同的是，联邦党人在保持前者哲学意义上的政治理性和实践智慧后有所创新，开创了“新政治科学”，是为现代共和主义。[4]

首先，双方在关乎人性的哲学思考上就持不同的观点。基督教的原罪说是西方宪政文化的文化根基，以承认个人“最初的基本过失”（原罪）出发，认为人类的最基本天性是“自利”，若任由其发展，会做出无限损人利己的事。联邦党人和反联邦党人都认可这一观点，但是前者的理性程度更深，基于邦联失败的经验、各州议会与外国私谋等教训，联邦党人深刻地认识到一个重要的启示——人不可能在道德上做到完美无瑕，美德与良心不能成为政府的基础，指望用人们的良知来保证政府的效率极不现实，[6]120更何况一个民众直接参与治理的平民政府。因此，联邦党人极力避免直接民主的平民政体，倡导以共和政体来治理国家，成立“这样一个政府:它从大部分人民那里直接、间接地得到一切权力，并由某些自愿任职的人在一定时期内或者在其忠实履行职责期间进行管理”[1]193。

其次，双方在代议制的代表性上也有不同的观点。代表性是代议机关的基本属性之一，主要“体现了国家与社会之间契合的程度，关注的是一个政治组织是否在实质上体现了社会的意志”[7]。反联邦党人坚持孟德斯鸠的共和政体只适用于狭小领土的观点，因为只有较小的国土才能使涵盖全民的民主得以实现，这也是对卢梭城邦共和国思想的实践。但是卢梭本人对代表制的态度是否定的，认为那是一种封建落后的制度，反联邦党人既然坚持小城邦式共和国理论就需要排斥代表制，这也就成了一个不可调和的矛盾。[8]联邦党人否定纯粹的民主制度，指出“民主”既然是指人民亲自组织和管理政府，那它就只能适用于人口很少的小范围，正如反联邦党人反驳共和制的地域性观点一样，他们也认为直接民主不适用于13个州如此广袤的领土；另一方面，在直接民主的情况下，容易出现多数人的暴政，以多数的压倒性权力优势来损害少数派利益，这种民主就容易被野心的个人动机所操纵，产生动乱和争论的可能性。联邦党人立足于人性本恶而进行制度安排，为了防止别有用心的人可能拉帮结派，操纵名义，利用不正当手段上台掌权，然后背叛人民，创新了间接共和的具体形式——代议制，人民通过选举总统和议员宣示自己对政权的所有,这本身就体现了“民主”。

共和还是民主的选择分歧可谓是双方政治理论的碰撞，而双方在这一问题上达成的一致的过程也是颇为曲折。从社会历史环境来看，以马萨诸塞州的谢司起义为代表的平民起义产生的后果就是平民占据了议会,但行政和司法机构还仍被社会上层人物所把持，这使得联邦党人和反联邦党人都认识到民主虽然已成为社会主流，但是在未来不确定的情况下，不能真正地把人民赋予的权力交由人民自己行使，于是乎自制宪会议到论战之时整个美国政坛都对纯粹民主产生了担忧，[9]更是被“把安全看的比自由还重要”的联邦党人视作洪水猛兽。在这种情况下，反联邦党人继续坚持直接民主是不现实的，与当时的情势格格不入，还与民众的期望相背离，他们只有把代议制视作直接民主的替代，作为一种权宜之举。而促成反联邦党人最终接受代议制的，是联邦党人三权分立理论的作用。而这也是双方权力制约争议的关键所在。

3.争议三：政府权力制约

对统治者的不信任而要求的对掌权者的权力进行制约是双方的共识，但是，在如何制约的问题上，双方陷入争议之中。反联邦党人固执地认为应该从权力的产生入手，甚至从这个角度否定了中央政府存在的必要性。他们的担忧在于新宪法创造了一个直接运行于人民之上的单一联邦政府，它与人民的联系不如州政府那般紧密，而且民众对于中央政府的擅权危险难以及时察觉，因此，反联邦党人宁可坚持软弱无力的邦联，背离人民的期待也不愿接受一个权力集中的联邦政府。

联邦党人同样认识到对于政府权力制约的重要性，但是与反联邦党人消极的应对措施相对比，他们可谓是进行了一次伟大的创新。联邦党人深刻地认识到最迫切的任务是建立一个有力量能够带来秩序的政府，国家的安全与稳定是最重要的，所以一个集中权力的联邦政府是必须的。在坚持这一原则的基础下，联邦党人实践了自霍布斯开始，经由洛克，直到孟德斯鸠发展成形的分权理论，创新地建立了具体三权分立的制度，使得反联邦党人再也无话可说。

集权容易产生专制，以致权力失控、政体腐化，暴政在所难免，但反过来说，集权也是分权制约的前提。在论证了强权在手的中央政府的必要性和意义以及以代议制的方式解决了权力来源的正当性后，联邦党人终于在权力的分立与制衡做文章。作为孟德斯鸠理论的贯彻者，他们援引了他的观点：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机构之手时，自由便不复存在了，因为人们会害怕这个国王或者议会制定暴虐的法律，并以暴虐的方式对他们执行这些法律”，“如果司法权立法权合而为一，公民的生命和自由将会遭到专横的统治，法官就会成为横行霸道的压迫者。”[1]248并得出了这样的结论：“不能否认，权力具有一种侵犯性质，应该通过给它规定的限度在实际上加以限制。因此，在理论上区别了性质上是立法、行政或司法的几类权力以后，下一个而且是最困难的工作是，给每种权力规定若干实际保证，以防止其他权力的侵犯。”[1]252

在孟德斯鸠简单的立法权、行政权、司法权分立制约基础之上，美国制宪者的三权分立层次更加多元、复杂。首先，针对反联邦党人所担忧的州权力压缩甚至可能被联邦政府侵犯的情况，联邦党人在《文集》中解释说明了联邦政府的权力清单，例如联邦宪法至上；实行总统制，行使行政权，由人民直接选举产生；设立享有最高司法权力的联邦法院；国会依宪法授权享有必要的征税权、管理对外贸易、管理州际贸易、制定和发行货币等权力；联邦宪法的修订有严格的程序规定，避免统治者擅权肆意修改。在这份权力清单之外，各州在各自的范围内享有相当的自治权，有自己的议会，可以制定不违宪的法律。由此，联邦党人打消了反联邦党人的州权疑虑。其次，在联邦政府内部，以国家权力部门分立的方式分立了立法权、行政权以及司法权，由其针对立法权的力量过大的问题，又把享有立法权的国会分成了参议院和众议院两个部分，使得立法权内部也有分立和制约。在权力部门分设的基础上，为防止部门内人员勾结使三方权力集中的情况，联邦党人还以薪酬独立、赋予各部门主管人必要法定手段和必要的个人动机等方式保证各部门内部的事务自己解决，而不受别的部门影响；同时，当任意部门在超出其合法范围时，都会受到其他权力部门的有效制约和有效限制，例如总统有权驳回国会的立法提案，议会则可以弹劾总统使之下台，而联邦最高法院则可以依宪法对争议做出最终裁决。可见，联邦党人的权力分立与制约，以限制一个部门控制另一个部门的全部权力，但不反对部分地参与、配合另一个部门的工作的方式，使得政府权力相对分立又部分互相交叉渗透，从而实现制约和平衡。

对于联邦党人这一杰出的政治制度设计，反联邦党人难以反驳，事实上，在论战的后期，联邦党人就已经不再要求重新制定一部宪法草案，而是在联邦党人倡导的宪法草案的基础上提出修改意见。但是仍有一点争议，直到联邦宪法获得批准后的第三年，反联邦党人一直坚持，直到《权利法案》的批准才结束，而这一争议就是人民权利保障的问题。

4.争议四：人民权利保障

对于人民权利保障的问题，联邦党人所言寥寥，甚至在《文集》中只用了一个篇幅来阐述他们的观点。在第84篇中，联邦党人提出没有必要在宪法中详细列举人民的权利，甚至认为是不适宜的。理由在于他们认为宪法是建立在人民权力的基础上的、由人民的直接代表和公仆予以执行的根本法。从严格意义上讲，人民在宪法中并未让与任何权利，既然人民保有了一切，也就无需宣布其所享有的个别权利。因为规定就会产生例外，禁止未被授予的权力，这将为当权者提供侵占公民权利的借口。为什么要宣布政府不得做那些它本无权做的事情呢？《文集》中举了如下例子：为什么要在宪法并未授权政府管制出版的情况下，规定政府不得限制出版自由呢？联邦党人并不认为这样的规定是给予了政府一项管制权，相反，他们认为这种规定对于有篡权野心的人来说，是为其要求权力提供了一个很好的借口：不得限制出版自由的条款，清楚地意味着宪法赋予联邦政府制定适当的出版自由管理条例的权力。联邦党人在这一点上进一步提出宪法本身一切合理的意义上以及一切实际的目的上，就是“权利法案”，亦即是说，它本就是人民权利的化身，它对政府的诸项规制即是人民行使权力维护自身权利的结果。所以，在1789年通过的《联邦宪法》中，并没有具体列举人民权利的条款。

反联邦党人坚信许多反对意见都可以让步，但是唯独公民权利这点争取是万万不可以放弃的。反联邦党人警惕暴政，捍卫自由，他们认为人的权利最低限度就是自由，而自由必须以宪法的权利清单方式体现出来。在被称为权利法案之父的梅森等反联邦党人看来，一部自称为自由立法的宪法却没有在其中最显著的部分公开宣示理应保障公民的自由和权利，就不应被看成是一部正当和理想的宪法。他们反驳了联邦党人的“没有授予联邦的，都是保留给人民的”这一似是而非的逻辑。这种逻辑所带来的问题在于：一，宪法中对于权力授予的界限模糊而宽泛的例子随处可见；二，对那些政府没有被明确授予的权力，也没有什么能够保证联邦政府不会越界。反联邦党人更是找出联邦党人在宪法草案中明确的若干“禁止性规定”，诸如“不得停止人身保护令、不得通过剥夺公权或溯及既往的法律、不得授予爵位”等条款，以联邦党人的逻辑推翻了这些条款的有效性。[10]因此，反联邦党人坚持用一部权利法案来明确标识在权力份额中保留给人民的部分、以此来为模糊的权力授予划定界限，是完全必要且迫切的。于是，反联邦党人在宪法草案通过后竭力推动宪法的修订，终于在1792年将《权利法案》以《联邦宪法》第一修正案前十条方式写入了宪法。

四、结语及启示

联邦党人和反联邦党人在经过激烈的斗争后，最后达成了共识，这个过程是艰辛且曲折的，但也是伟大和光辉的，因为他们在这一历程中始终坚持了民主与法治两个人类现代文明所崇尚的最高原则。

不管是在制宪会议上还是在宪法批准时期的论战中，双方始终坚持以谈判、商量、辩论的方式进行磋商对话，以期达成共识，避免暴力相对。制宪会议上，反联邦党人意识到了联邦党人的优势，但是担忧邦联的危机可能导致内战，由此放弃了在制宪会议上的坚持，使制宪会议以有限度的分歧闭幕，将反对的意见转移到州的层面，希望在各州批准宪法草案时对宪法的隐患做出修正。而且，反联邦党人也都是一群有识之士，同他们的对手一样，都是一群理性的有责任感的、有地位的优秀人士，在他们通过论战，了解到联邦制的好处以及权力分立制约以限制联邦政府时，尤其是当马萨诸塞的修改建议被采纳后,他们便从纯粹的反对宪法草案的批准转向了实现宪法的更深入、更详细的修正。反联邦党人的努力也是卓有成效的，在他们的推动下马萨诸塞州、新罕布什尔州、弗吉尼亚州和纽约州最后均以制定权利法案作为批准宪法的条件,而北卡罗来纳州更是坚持要见到第一届国会通过权利法案后才能批准宪法。事实上，民主最大的本质即是通过对话而不是暴力的方式解决问题，在这点上，不管是联邦党人还是反联邦党人，他们都坚持做到了。这种在重大问题上通过协商、对话的方式以达成共识，避免矛盾的升级，坚持求同存异的民主精神是我们应该倡导的。

不管是联邦党人还是反联邦党人，作为制宪者，他们都为美国的未来谋划了一份相同的蓝图，那就是美国政治是一种“法治政治”，以法律来保障所有制度的实施。他们期望美国政治制度所有的一切，以及人民的基本权利，都有法可依。美国制宪者们达成了一项共识，所有争论的成果，都要以法律的形式记录下来，赋予其权威的效力。因此，在1789年通过的《联邦宪法》的中，美国各项政治制度的基本原则都被明确下来，并据此提供给了联邦政府一个合法性的基础，厘清了国家权力与公民权利的关系，规范了权力间的相互制衡和相互监督的制度，从而使得美国执政者能够依法治国，从根本上奠定了一个法制的基础。美国制宪至今两百年多年的历史进程中对《联邦宪法》的适用，使得法治精神渗入到治国的方方面面，转化成为宏观的治国方略，这样的成果也是我们在推动社会主义法治国家进程中的追求。

在这场围绕宪法为核心的斗争中，宪法当仁不让的是中心、是主角。美国《联邦宪法》可谓是第一部完整意义上的资产阶级宪法，完成了对美国国体、政体、权力分配和权利保障的确认，创建了崭新的民主制度，坚持了宪法至上的法治精神。双方所有的争议，对抗乃至最后的共识都给我们展示了一个宪法至上，崇尚法治的大国治理模式。法治最基本原则之一即是法律至上，法律享有至上的权威。宪法作为国家根本大法，是为母法，而树立宪法至上的观念，则是对依法治国理念最好的贯彻。坚持宪法至上的法制地位和强大的法制力量，使其作为中国特色社会主义道路前进的根本法制保证，是我国完善法治政治的必经之路。

《联邦党人文集》所载的联邦党人与反联邦党人达成共识的全过程，为我们展现了一群坚持民主与法治的有识之士的实践智慧。它所反映的宪法至上的法治政治的内涵，对于我们实行依法治国，建设社会主义法治国家，维护社会主义法制的统一和尊严有着积极的借鉴意义。

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